瞿琨

公民參與創(chuàng)新社會管理的制度機(jī)制：人民建議征集制度

瞿琨＊

【編者按】鼓勵公眾有序參與社會建設(shè)是當(dāng)下社會管理創(chuàng)新最為重要的議題之一，以信訪制度為依托下建立的人民建議征集制度是對這一議題的有益嘗試，其自實(shí)施以來也備受社會關(guān)注。本刊在前幾期策劃中，曾邀請了社會各界的專家學(xué)者對這一制度的建立與完善進(jìn)行討論，收到了許多讀者的來稿，因此，這期在“話題再議”欄目，從讀者來稿中選擇了五篇論文，分別從公民參與、民主法治、歷史沿革、群眾路線、創(chuàng)新構(gòu)想等方面做進(jìn)一步的探索。這五篇論文分別是上海大學(xué)法學(xué)院教授瞿琨的《公民參與創(chuàng)新社會管理的制度機(jī)制：人民建議征集制度》；中國浦東干部學(xué)院講師周望的《人民建議與群眾路線及利益表達(dá) 》；上海市人民建議征集處副調(diào)研員夏欣欣的《試論人民建議征集制度的歷史沿革》；上海市人民建議征集處公職律師喬軍的《人民建議征集還需獎勵“給力”》以及中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士劉振宇的《論人民建議征集與中國特色社會主義民主》。

創(chuàng)新社會管理是“以人為本、幸福民生”為最終目標(biāo)的管理，人民建議征集制度是為實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)所構(gòu)建的對話協(xié)商體系中的一項(xiàng)重要制度，本文圍繞人民建議征集制度進(jìn)行了深入探討，認(rèn)為創(chuàng)新社會管理的基礎(chǔ)是主體創(chuàng)新與合作管理，在闡釋公民參與創(chuàng)新社會管理法理依據(jù)的基礎(chǔ)上，指出人民建議征集制度是公民參與社會管理的制度機(jī)制，并分析當(dāng)下人民建議征集制度存在的主要問題，最后提出完善人民建議征集制度的途徑。

人民建議征集制度 公民參與 創(chuàng)新社會管理 法理依據(jù) 落實(shí)與推進(jìn)

我國改革開放30多年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，超越了英、法、德、日，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成就令人矚目；與此同時，公權(quán)力制約不力、社會分配不公等問題導(dǎo)致社會矛盾糾紛突出，特別是“官民對立”、“貧富對立”趨于嚴(yán)重，引起和可能引發(fā)的社會沖突值得關(guān)注，現(xiàn)行的社會管理正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，亟待從體制機(jī)制上解決問題，因此，對于創(chuàng)新社會管理要有緊迫感、危機(jī)感，這也是黨的十八大報告第七項(xiàng)“在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”作出的一個重大決策。黨中央提出創(chuàng)新社會管理有利于促進(jìn)社會秩序的和諧穩(wěn)定，但更為重要的是：有利于促進(jìn)每個人全面、幸福、自由的發(fā)展。從本質(zhì)上說，創(chuàng)新社會管理是“以人為中心”的管理，是“以人為本、幸福民生”為最終目標(biāo)的管理。這個過程需要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用、政府的服務(wù)作用，也需要挖掘、發(fā)揮民眾的智慧和動能；這個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要從制度層面構(gòu)建一個對話和協(xié)商的體系，而人民建議征集制度可以作為該體系中的一項(xiàng)重要制度。

一、創(chuàng)新社會管理的基礎(chǔ)：主體創(chuàng)新與合作管理

社會管理是一個動態(tài)發(fā)展的概念與實(shí)踐，傳統(tǒng)意義上的社會管理，是政府對社會福利、社會保險、人口發(fā)展、婚姻家庭等社會生活、社會服務(wù)的管理?，F(xiàn)代的社會管理則是政府和社會各方面力量依法依規(guī)處理社會事務(wù)，包括制定必要的制度和公共政策實(shí)施公平有效的管理和服務(wù)，培育與社會發(fā)展相適應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整利益關(guān)系，規(guī)范社會行為，應(yīng)對社會風(fēng)險，保護(hù)公民權(quán)利，回應(yīng)民眾訴求，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公正，維護(hù)社會秩序，營造理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設(shè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、個人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，我國的社會管理主要發(fā)生了以下轉(zhuǎn)變：一是社會管理的理念從社會控制轉(zhuǎn)為社會管理與服務(wù)；二是社會管理的方式從單向度的上而下轉(zhuǎn)為多向度的民主平等協(xié)商；三是社會管理的主體從政府一元主體轉(zhuǎn)為社會多元主體。其中主體轉(zhuǎn)變是社會管理的最本質(zhì)的變化，也是當(dāng)下創(chuàng)新社會管理的主要特征。創(chuàng)新社會管理強(qiáng)調(diào)引入符合社會發(fā)展規(guī)律的社會管理理念、知識和方法，對現(xiàn)行的社會管理模式與管理方法進(jìn)行完善，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的社會管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會管理的終極目標(biāo)。創(chuàng)新社會管理的內(nèi)涵豐富，包括了主體、理念、任務(wù)、體制、機(jī)制、方式、手段等諸多方面的創(chuàng)新。從近年來我國創(chuàng)新社會管理的實(shí)踐可以看出：創(chuàng)新社會管理的發(fā)展趨勢具有強(qiáng)烈的公民指向，這是因?yàn)榕c現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、民主法治的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變相匹配的社會管理必然要求以人為本，保障公民權(quán)利，使公民在接受社會管理的同時，也更加廣泛地參與到社會管理的運(yùn)行中。

以人為本既是創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點(diǎn)，也是創(chuàng)新社會管理的落腳點(diǎn)。在社會管理的過程中平等地關(guān)切人的尊嚴(yán)和價值，只有把人的全面發(fā)展作為社會管理的終極目標(biāo)，公民對于社會管理的創(chuàng)造性和主動性才能被激發(fā)出來。同時這種社會管理應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的規(guī)則和制度，向社會輸出正義和公平，摒棄不合理的特權(quán)和等級，促進(jìn)社會財(cái)富與生存發(fā)展機(jī)會的分配合理，才能切實(shí)保障公民的權(quán)益和福利，才能長久保持公民的進(jìn)取精神及其對于公權(quán)力的認(rèn)同，社會秩序才能從根本上得到維護(hù)，因此，沒有公民參與難以實(shí)現(xiàn)有效的社會管理，公民具有創(chuàng)新社會管理的主體地位。

當(dāng)下創(chuàng)新社會管理的主體由一元向多元轉(zhuǎn)變，公民由過去純粹的被管理受體成為參與社會管理的主體之一，政府也由過去的全能政府、社會管理的唯一主體轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂兄鲗?dǎo)作用的主體之一，還有市場、社會組織等其他多元主體。這個歷史轉(zhuǎn)型的出現(xiàn)是由于政府的社會管理能力有限，無法面對日趨復(fù)雜的社會管理，因此，多元管理主體的成功運(yùn)行還在于主體之間的有效合作。只有充分發(fā)揮政府機(jī)制、市場機(jī)制、社會機(jī)制以及公民機(jī)制等多方作用，才能形成十八大報告提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。社會管理的多元主體之間合作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：政府全力支持公民等主體參與社會管理，著力打造公民等主體參與社會管理的制度和平臺。多元主體之間的合作還應(yīng)當(dāng)符合民主的規(guī)則，民主不僅增強(qiáng)了公民的主人翁意識，還促進(jìn)了社會管理的各項(xiàng)制度民主化，進(jìn)而構(gòu)建社會管理的民主大環(huán)境，讓社會管理的運(yùn)行始終保持活力。

二、公民參與創(chuàng)新社會管理的法理依據(jù)：《憲法》、人民主權(quán)與公民本位

公民參與又稱公共參與、公眾參與，它起源于古希臘的直接民主模式，到近代主要表現(xiàn)為哈貝馬斯的“對話式民主”、黑格爾的“公民社會觀”等理論范式。公民參與是指公民通過一定的渠道，參與、影響公共政策和公共事務(wù)的行動過程。公民參與創(chuàng)新社會管理則是指公民在創(chuàng)新社會管理的過程中表達(dá)自己的思想、意愿和價值取向，從而影響創(chuàng)新社會管理的過程和公共部門行為的活動。公民參與創(chuàng)新社會管理的法理依據(jù)主要有：

1.《憲法》規(guī)定的參與原則

根據(jù)我國《憲法》總綱第2條的規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@是我國公民參與社會管理的《憲法》依據(jù)，這項(xiàng)規(guī)定表明我國公民參與社會管理是一種廣泛的參與。

公民參與最早是政治學(xué)上的概念，它與現(xiàn)代政治和民主制度緊密相連，公民直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的參與過程，公民參與的權(quán)利、方式及其運(yùn)作機(jī)制等都是現(xiàn)代民主政治制度的重要內(nèi)涵。從法學(xué)角度理解的公民參與，是公民作為國家的主人，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和方式，對公共利益、公共事務(wù)管理方面的參與。

公民參與是通過法定或者非法定方式表達(dá)意見或利益訴求以實(shí)現(xiàn)自身利益的一個重要機(jī)制。在實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制下，強(qiáng)調(diào)公民的個人利益要與國家整體利益保持一致，公民個人的意見和訴求的表達(dá)受到了壓制；隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益格局呈現(xiàn)出多元的特點(diǎn)，公民有了個人的利益訴求。在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)積極地?cái)U(kuò)大公民的廣泛參與，采取對話溝通等配套制度，讓各個利益主體充分表達(dá)自己的利益訴求，有利于政府的公共政策體現(xiàn)各方的利益訴求，協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系。

2.人民主權(quán)理論的保障學(xué)說

人民主權(quán)理論的誕生標(biāo)志著人類的政治文明邁向高級階段，社會主義人民主權(quán)理論是我國政治和法律制度的理論基礎(chǔ)，也是我國《憲法》的基本原則。該理論指出：國家的一切權(quán)力來自于人民，歸屬于人民，國家權(quán)力尊重和保障公民的權(quán)利；政府作為一種國家機(jī)構(gòu)，是人民的受托者、服務(wù)者和公仆，是代表人民進(jìn)行社會管理，必須以保障人民權(quán)利、增加人民福利為根本目的。

人民主權(quán)決定了現(xiàn)代民主國家社會管理的特點(diǎn)是：政府在進(jìn)行社會管理的同時也注重為公民服務(wù)；公民能夠平等、自主地參與社會管理，參與公共政策的形成，能夠共享市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的文明成果，同時也能夠?qū)覚?quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督。公民參與社會管理的信心和能力直接影響社會管理的成效，需要相應(yīng)的制度安排。

3.建設(shè)服務(wù)型政府的“公民本位”理念

十八大報告提出了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，這是由我國人民政府的性質(zhì)決定的，也是創(chuàng)新社會管理的重中之重。要建設(shè)服務(wù)型政府，首先需要將政府的建設(shè)理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮癖疚弧?。在?dāng)下社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，政府的基本職能應(yīng)當(dāng)是提供公共服務(wù)和承擔(dān)公共責(zé)任，政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的宗旨是為公眾提供他們所需要的服務(wù)，而做好這一切的基礎(chǔ)便是建立政府與公民的密切聯(lián)系，真誠地傾聽他們的呼聲，充分利用社會資源和制度機(jī)制，切實(shí)解決民生問題，使公民從發(fā)展中獲得最大福利，最大程度地調(diào)動公民參與社會管理的積極性和創(chuàng)造性。

服務(wù)型政府的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的實(shí)現(xiàn)除了政府理念的重塑，還需要各種制度以及主體的協(xié)同創(chuàng)新。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)建立健全多種制度和平臺保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，以確保政府決策的科學(xué)性和透明度。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，公民既是服務(wù)型政府的服務(wù)對象，也是服務(wù)型政府的主體之一，因此，有必要培育現(xiàn)代型公民，增強(qiáng)公民意識、主體意識以及權(quán)利意識、法治意識、公正意識、責(zé)任意識，提升公民能力，建立政府與公民的對話溝通機(jī)制以及公民參與決策機(jī)制，暢通公民的表達(dá)訴求渠道，促使公民在深入?yún)⑴c社會管理的過程中與政府形成良性的互動，讓積極參與社會管理成為每個公民的自覺。

公民參與創(chuàng)新社會管理符合全球發(fā)展趨勢，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化，世界各國在社會管理的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也產(chǎn)生了對社會管理具有重要影響的理論，如福利國家理論[1]福利國家理論盛行于20世紀(jì)50年代到70年代，該理論主張加強(qiáng)國家對社會經(jīng)濟(jì)活動的管理和監(jiān)督，擴(kuò)大社會福利，以實(shí)現(xiàn)國民收入的公平分配。筆者注。、“第三條道路理論”[2]20世紀(jì)70年代產(chǎn)生了“第三條道路理論”，該理論提出公共福利開支應(yīng)當(dāng)由政府和企業(yè)等其他組織共同提供，要充分發(fā)揮市場的作用，以實(shí)現(xiàn)“積極福利”。筆者注。、“新公共管理理論”[3]“新公共管理理論”產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，該理論指出政府不是唯一的管理主體，強(qiáng)調(diào)政府與民間、公共部門和私人部門之間的合作與互動，主張“市場式政府”的治理模式。筆者注。、治理與善治理論[4]20世紀(jì)80年代末期興起了治理與善治理論，該理論認(rèn)為善治是治理的一種理想狀態(tài)，善治的本質(zhì)特征在于政府與公民在公共生活領(lǐng)域內(nèi)的合作管理。筆者注。等，其中20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的“新公共服務(wù)理論”代表了社會管理的最新發(fā)展，該理論基于對“新公共管理理論”的反思，試圖重新確定政府與公民在社會管理中的關(guān)系，重新思考公共政策的制定，主張“參與式國家”的政府治理模式，強(qiáng)調(diào)各級政府、社會組織、NGO[5]NGO是英文“Non-Governmental Organization”一詞的縮寫，美國稱“第三部門”（The Third Sector）；英國稱“志愿者組織”（Voluntary Organization），我國稱“民間組織”。是指20世紀(jì)80年代在全球興起的、介于政府行政組織之外的非政府的、非營利性的、帶有志愿性的從事社會公益事業(yè)的獨(dú)立社會組織。洪敏生“.第三部門與政府行政關(guān)系探析”[J].求實(shí),2005,(1).,以及筆者注。、社區(qū)以及公民等多元主體參與政府管理的民主治理模式，認(rèn)為同為社會管理主體的政府與公民之間的關(guān)系是協(xié)作與信任的關(guān)系，這種社會管理模式具有公共服務(wù)、協(xié)商民主、公民導(dǎo)向等顯著特征。

上海作為國際化大都市，正面臨著由經(jīng)濟(jì)全球化以及轉(zhuǎn)型時期諸多民生問題帶來的巨大挑戰(zhàn)，迫切需要充分發(fā)揮公民和社會力量共同治理城市，廣泛而理性的公民參與不僅可以促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，而且能夠提升公共服務(wù)的品質(zhì)，由此，創(chuàng)新社會管理的重要任務(wù)就是設(shè)計(jì)并提供多種有效的公民參與機(jī)制，這也是國際化大都市的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

三、公民參與社會管理的制度機(jī)制：人民建議征集制度

創(chuàng)新社會管理必須重視“水治”，減少“刀制”；“刀制”手段過多，易造成矛盾的積累、深化，因此，建立“軟機(jī)制”、發(fā)揮“軟機(jī)制”的作用是創(chuàng)新社會管理的一項(xiàng)重要課題。公民參與創(chuàng)新社會管理的渠道是否暢通，很大程度上影響到公民參與社會管理的實(shí)效和積極性。公民參與社會管理，需要制度化的平臺，人民建議征集制度就是這樣一個制度機(jī)制，作為典型的“平民試圖影響政府決策的活動”[6][美]塞繆爾亨廷頓、瓊納爾遜.難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與[M].汪曉壽,等,譯，北京：華夏出版社，1989:5.，該制度在政府與公民大眾之間搭建了一個良好的溝通渠道，協(xié)調(diào)或補(bǔ)正政府行為與公民意愿之間的關(guān)系。政府對于社會管理的主導(dǎo)和運(yùn)行，也需要連續(xù)不斷地獲取公民信息。

在人民建議征集制度的建構(gòu)過程中，應(yīng)當(dāng)對該制度的價值有一個基本定位，筆者認(rèn)為，首先，人民建議征集制度應(yīng)當(dāng)具有政府決策的“民間智囊團(tuán)”的價值。該制度以公民關(guān)心的民生問題以及政府工作為抓手，通過積極實(shí)施他們提出的建議解決實(shí)際問題，化解矛盾，讓人民建議征集制度起到吸納民智、凝聚民心、匯集民力的作用。其次，人民建議征集制度應(yīng)當(dāng)成為有效便利的“官民溝通平臺”，加強(qiáng)政府與公民的溝通，有利于改善政府與公民之間關(guān)系，緩解目前的“官民對立”。再次，人民建議征集制度應(yīng)當(dāng)起到暢通民意訴求渠道的作用，成為政府“公共信息不對稱”導(dǎo)致民眾不滿的釋放渠道，是政府全面了解民情的一個重要機(jī)制。

對于人民建議征集制度，全國許多地方已經(jīng)作了有益的探索，其中山西省政府在1988年2月成立了全國第一家征集和辦理人民建議的專門機(jī)構(gòu)——“山西省人民政府群眾建議征集處”，公開向省內(nèi)外廣大人民群眾和各界人士征集各類人民建議。[1]郝志遠(yuǎn).征集公民檢疫制度的構(gòu)想、實(shí)踐與前景”[J].人民論壇,2012,(378).重慶市也是較早實(shí)施該制度的城市，截至到2006年，重慶市直轄10年共征集到20530件人民建議，其中425件被采納，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益在50億元以上，政府共撥付55萬元用于獎勵優(yōu)秀建議，獎勵與效益的比例是1:100。[2]蔡賞映.建立人民建議有獎?wù)骷贫?，促進(jìn)龍巖社會協(xié)調(diào)發(fā)展的建議[EB/OL]. (2008-6-19)中國龍巖網(wǎng).云南省政府于2007年6月向社會廣泛征集群眾諍言，征集范圍主要是針對云南經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展以及民生問題等，取得重大效益的諍言將獲得“云南諍言獎”，最高獎金為5萬元。[3]張文凌.云南省政府設(shè)立諍言獎，鼓勵民眾講真話講實(shí)話[N].中國青年報,2007-6-27.哈爾濱市政府把好的人民建議刊登在當(dāng)?shù)匦侣劸W(wǎng)和媒體上，做到家喻戶曉，同時公布有關(guān)實(shí)施部門的熱線電話，使市民能夠?qū)媒ㄗh的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，[4]蔡賞映.建立人民建議有獎?wù)骷贫?，促進(jìn)龍巖社會協(xié)調(diào)發(fā)展的建議[EB/OL]. (2008-6-19)中國龍巖網(wǎng).避免“踢皮球”現(xiàn)象。除了上述省市開展人民建議征集活動，還有河北省、廣東省、安徽省、北京市、杭州市、青島市等省市政府也建立了該制度。

上海市人民建議征集制度入選“2012年上海市社會建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目”，顯現(xiàn)了上海市政府對該制度的重視。近年來，上海市政府在促進(jìn)公民參與社會管理方面，進(jìn)行了多種探索，逐步增加公民參與社會管理的途徑與范圍，尤其是通過人民建議征集制度搭建政府與公民之間對話溝通的平臺，在2011年12月成立了“上海市信訪辦人民建議征集處”，利用信訪渠道開展人民建議征集工作，一年多來已經(jīng)收到兩萬多條人民建議，大部分有益的建議已經(jīng)得到落實(shí)，取得了“完善政府規(guī)定，批量化解矛盾；完善社會管理，源頭消減矛盾”的實(shí)效。上海還將頒布《上海市人民建議征集工作辦法》以及《上海市人民建議征集獎勵表彰辦法》，以促進(jìn)該制度的法治化和規(guī)范化。

四、當(dāng)下人民建議征集制度存在的主要問題：制度虛置及其名稱表達(dá)

當(dāng)下的人民建議征集制度還不完善，對于人民建議征集的啟動、參與征集的公民范圍、公民參與建議的方式等存在隨意性和有限性的問題，同時政府對于征集建議的反饋、后續(xù)追蹤以及落實(shí)都存在一些不足，使得公民參與人民建議征集制度成為“可有可無”的制度，導(dǎo)致一定程度上的制度虛置，下面以上海市人民建議征集制度為例探討存在的問題。

1.人民建議的有效落實(shí)力度不夠

在人民建議征集的運(yùn)行過程中，政府與公民之間應(yīng)當(dāng)是雙向激勵和積極互動的關(guān)系，當(dāng)公民對政府工作以及民生問題積極建言后，他們期待著政府的及時反饋和有力措施解決和落實(shí)他們所反映的問題，如果政府有關(guān)部門不回應(yīng)或者回應(yīng)不及時，就會挫傷公民參與人民建議的積極性，久而久之，就會使該制度流于形式，因此，必須重視對于人民建議的有效落實(shí)環(huán)節(jié)，這是人民建議制度得以長久推行的關(guān)鍵?！吧虾Ｊ行旁L辦人民建議征集處”自成立一年以來，針對兩萬多條人民建議，市政府領(lǐng)導(dǎo)作了一百多條批示并轉(zhuǎn)交有關(guān)承辦單位處理，但對于承辦單位的處理情況，還缺乏一個追蹤切實(shí)落實(shí)的環(huán)節(jié)。對于沒有批示的或者暫時不予辦理的建議，也要有反饋機(jī)制。

2.人民建議的篩選存在識別局限

如何在眾多人民建議中篩選出真正有價值的建議是一個技術(shù)難題，由于人民建議的內(nèi)容涉及多方面的問題，既有涉及經(jīng)濟(jì)、政治、教育等宏觀問題，也有延長公共服務(wù)機(jī)構(gòu)時間的民生問題、處理垃圾的環(huán)保問題、改善區(qū)域交通的交通問題，上海市現(xiàn)有處理人民建議的專職人員數(shù)量極為有限，知識結(jié)構(gòu)也有局限，漏選有價值的建議在所難免。

3.人民建議的征集方式有待拓展

《上海市人民建議征集工作辦法》（征求意見稿）第6條規(guī)定，提出人民建議可采取書面方式，這個規(guī)定征集方式單一、被動甚至消極。

4.人民建議征集制度的名稱欠準(zhǔn)確

筆者認(rèn)為人民建議征集制度的名稱表達(dá)值得商榷，建議將“人民建議征集制度”的名稱改為“公民建議征集制度”。

公民與人民的概念，既有區(qū)別又有聯(lián)系。根據(jù)我國《憲法》第33條的規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民?！笨梢?，公民是以個體形態(tài)存在的具體概念，是一個法律概念和個體概念；而人民是由公民組成的集合體，是一個政治概念和集合概念。人民建議征集制度的“人民建議”在實(shí)踐中都是源于公民個人而不是由“人民”的集合體形式提出的，由此，筆者提出上述名稱修改。

五、完善人民建議征集制度的途徑：落實(shí)與推進(jìn)

要解決目前人民建議征集制度存在的問題，就要在全方位落實(shí)該制度的基礎(chǔ)上推進(jìn)該制度的發(fā)展，使之趨于完善，正如有學(xué)者指出的，“以法律形式對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按照一定的程序進(jìn)行實(shí)際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化?！盵1]羅豪才.健全公民參與機(jī)制推動政治文明建設(shè)[N].人民日報，2003-9-9.具體來說，應(yīng)當(dāng)抓好以下工作：

1.重視人民建議的及時反饋和最終落實(shí)

根據(jù)《上海市人民建議征集工作辦法》（征求意見稿）第7條規(guī)定，建立人民建議有呈報、交辦、轉(zhuǎn)送、待處、收存、督辦等一套落實(shí)流程，對于交辦、轉(zhuǎn)辦、督辦的人民建議，要進(jìn)行后續(xù)追蹤促成有關(guān)部門切實(shí)落實(shí)人民建議。對于落實(shí)有困難的，還要積極行動，提供各種幫助，促成最終落實(shí)。對于建議人無論建議是否采納都要及時給予回復(fù)并說明理由，還要跟蹤反饋建議的采納落實(shí)情況，做到“件件有著落，事事有回音?！被凇吧虾Ｊ行旁L辦人民建議征集處”的人手有限，可否考慮在征集處下成立專門小組專事落實(shí)工作，該小組的職責(zé)包括促成有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對優(yōu)秀建議批示辦理，責(zé)成有關(guān)部門組織人力、物力、財(cái)力實(shí)施，定期檢查落實(shí)情況等。人民建議實(shí)施后，專門小組還可以督促實(shí)施部門完成“實(shí)施人民建議的成果報告”，反饋到“上海市人民建議表彰評審委員會”（正在籌建中）作為候選的獎勵建議。此外，還可以把人民建議征集制度納入對政府的年度考核，對沒有及時落實(shí)建議的部門給予通報批評，運(yùn)用獎懲分明的辦法促進(jìn)該制度的落實(shí)。對人民建議的及時處理是政府“執(zhí)政為民”的具體反映，有利于提高黨和政府在人民心中的威信和地位，應(yīng)當(dāng)予以高度重視。

2.建立聽證會等機(jī)制助力人民建議的篩選工作

《上海市人民建議征集工作辦法》（征求意見稿）第10條規(guī)定了對交辦處理的人民建議可以組織研究論證，沒有規(guī)定對收到的人民建議是否選擇實(shí)施的論證措施，建議在前期篩選過程中對是否選擇交辦舉棋不定的、又涉及重大民生的人民建議，可以召開聽證會、研討會等進(jìn)行論證后再做選擇與否的決定，這樣既避免了對有價值人民建議的漏選，又溝通了政府與公民的意見、拉近了政府與公民的距離。

3.拓展人民建議的征集方式和征集范圍

建議采用多種方式廣泛征集人民建議：第一、發(fā)揮微博、微信、電子郵件的快捷作用征集人民建議，向社會發(fā)布征集人民建議的電子郵件、微博、微信、傳真的地址；第二、公布人民建議征集處的接待地址和接待電話，安排工作人員值班接待，還可以向社會招聘志愿者定期值班以充實(shí)接待人員的隊(duì)伍。使公民能夠根據(jù)自身情況選擇發(fā)電子郵件、微博、微信、傳真或者來電、來訪、來信等方式提供人民建議。第三、建立人民建議人的“人才庫”并予以聘請，注重選取人大代表、政協(xié)委員、高校、研究院的專家學(xué)者、熱心社會工作的市民等，定期召集他們參加的座談會或者電話、走訪他們，有針對性地向他們發(fā)出征集邀請進(jìn)行主動征集。第四、定期向社會發(fā)布人民建議征集的范圍，著重把政府近期的重大民生決策納入其中，使其與當(dāng)下推行的政府決策過程的“預(yù)公開制度”結(jié)合，可采取年初公布、年終截止的方法進(jìn)行有的放矢的征集。切實(shí)把人民建議征集制度打造成為密切聯(lián)系政府與公民的暢通管道。

4.建立可持續(xù)發(fā)展的人民建議獎勵和宣傳機(jī)制

對提出人民建議人給予獎勵是促進(jìn)政府與公民形成良性循環(huán)的機(jī)制，有利于保護(hù)公民參與人民建議的積極性。獎勵形式應(yīng)當(dāng)有獎金和獎勵證書，還可以考慮附送一封市長簽名的感謝信，授予“榮譽(yù)市民”或“模范市民”的稱號，將物質(zhì)獎勵與精神激勵相結(jié)合，增強(qiáng)上海市民的城市榮譽(yù)感。獎勵的經(jīng)費(fèi)除了市政府財(cái)政撥款以外，還可適當(dāng)吸收民間捐款，“取之民間、用于民間”，通過這個舉措，也培育公民的社會責(zé)任和“志愿精神”。定期開展對人民建議征集制度的宣傳活動，把它作為普法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

社會的發(fā)展、城市的管理離不開廣大民眾的理解和支持，人民建議征集制度是“問計(jì)于民、問策于民”，密切政府與公民之間關(guān)系的好制度，符合民意的科學(xué)決策有利于樹立政府的公信力。隨著更多有關(guān)發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)、民生的“民間金點(diǎn)子”被采用，必將有力地推動社會政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化的發(fā)展，在這個過程中，人民建議征集制度本身也將會日趨規(guī)范和完善。發(fā)展人民建議征集制度任重道遠(yuǎn)，需要政府與廣大民眾的共同努力?！?/p>

*瞿琨，女，上海大學(xué)法學(xué)院教授，上海大學(xué)ADR與仲裁研究院副院長，法學(xué)博士。