孫 靜，張惠臨

（1.山東省水利工程管理局，山東 濟南 250014；2.濟寧金鄉(xiāng)縣興隆鎮(zhèn)政府，山東 濟寧 272207）

建立水利工程項目風險防控機制探討

孫 靜1，張惠臨2

（1.山東省水利工程管理局，山東 濟南 250014；2.濟寧金鄉(xiāng)縣興隆鎮(zhèn)政府，山東 濟寧 272207）

經(jīng)過多年的實踐完善，水利工程建設(shè)在內(nèi)控機制建設(shè)方面已經(jīng)取得較好的成績。但是，鑒于水利工程建設(shè)涉及范圍廣、時間戰(zhàn)線長，在概算、招標、建設(shè)、管理等方面都有可能出現(xiàn)風險，應(yīng)加強風險管理，構(gòu)建風險防控機制，為水利工程項目風險問題的解決提供更多的選擇路徑。

水利工程；項目風險；防控機制

水利工程項目風險，指的是在水利工程項目施工的全過程中，由于自然災(zāi)害和各種意外事故的發(fā)生而造成的人身傷亡、財產(chǎn)損失和其他經(jīng)濟損失的不確定性（注：本文強調(diào)的是人為性風險）。在水利工程建設(shè)逐步向法制化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展的過程中，防患于未然，積極構(gòu)建水利項目風險防控機制，既具有前瞻性特點，又具有現(xiàn)實意義。

1 水利工程建設(shè)中出現(xiàn)的主要問題

現(xiàn)在的工程建設(shè)已由原來的指揮部式領(lǐng)導變?yōu)轫椖糠ㄈ舜眍I(lǐng)導，在這個管理體制的大框架內(nèi)，項目法人、監(jiān)理、施工方等各方承擔著共同完成工程建設(shè)的任務(wù)。但是，由于水利工程建設(shè)項目結(jié)構(gòu)復(fù)雜、投資大、工期長，而且各方之間有著不同的利益點，所以勢必會出現(xiàn)各種各樣的問題，這些問題主要是∶1）從項目法人和監(jiān)理的角度來說，保證工程效益、經(jīng)濟效益和社會效益，減少甚至杜絕風險是其最大利益關(guān)切點。2）從施工方角度來說，作為理性經(jīng)濟人，獲取本單位最大經(jīng)濟利益是其最大關(guān)切點。正是出于利益關(guān)切重點的不同，重業(yè)績、輕質(zhì)量，重結(jié)果、輕成本的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，概算制度的僵化、招投標工作的不規(guī)范、項目法人責任制的主體責任不落實也成為工程建管工作中常見的問題。

2 水利工程項目風險防控的原因分析

2.1 風險防控理念缺失

許多水利工程建設(shè)屬于粗放式的建設(shè)，有關(guān)部門對專業(yè)化風險防范技術(shù)缺乏專業(yè)研究和重視。一些執(zhí)行部門對招投標過程監(jiān)管僅限于做表面文章，缺少對投標方資質(zhì)等內(nèi)容的認真核查，對招投標的公平性缺乏深入本質(zhì)的研究。對水利工程建設(shè)資金缺乏有效的監(jiān)管，對相關(guān)企業(yè)情況缺乏基本的認識，從而導致監(jiān)督缺位，責任缺失?？傊?，缺乏整體防范意識及風險防控觀念，是水利工程項目風險防控的重點原因之一。

2.2 科學管理機制缺位

管理機制的缺位是一些水利工程公司的詬病。這些工程公司雖然是少數(shù)，但是其不良行為會嚴重影響到行業(yè)作風建設(shè)。具體來說，至少會導致兩方面不足：1）水利工程項目法人的建立不按現(xiàn)代企業(yè)制度模式來進行，尤其是地方上的BOT項目建設(shè)。項目法人產(chǎn)生具有很大的非市場因素，許多時候是地方行政領(lǐng)導予以行政干涉，其競爭市場的范圍僅限定在體制內(nèi)而非面向整個社會。2）內(nèi)部審計缺乏實效。從內(nèi)部審計的任務(wù)來看，他能幫助企業(yè)提高財務(wù)管理水平，優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟效益，加快企業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)的經(jīng)濟效益，增強企業(yè)在市場競爭中的能力。但由于管理不到位，制度監(jiān)管不力，內(nèi)部審計缺乏獨立性，所以不能真正發(fā)揮檢驗、監(jiān)督、鑒證、咨詢職能。

2.3 概算制度不完善

在競標投標之前，由水利設(shè)計部門(非承包商)制定出的概算具有相對獨立性，不受制于外來壓力。該概算一旦制定，不準輕易改動，對超概算非市場行為具有遏制作用。但該制度也有僵化的性質(zhì)。在工程建設(shè)實踐中，鑒于水利工程建設(shè)歷時長、原材料等價格上漲的因素，原有概算需要浮動性調(diào)整也是情理之中。正是基于這個客觀原因，施工方往往借題發(fā)揮，一些尋租問題時有發(fā)生。項目實施中，不經(jīng)審批，依據(jù)自由裁量權(quán)，以情況有變?yōu)橛?，自行增加工程?nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標準從而增加投資總額的現(xiàn)象屢見不鮮。不僅如此，施工簽證缺乏有效的約束，特別是重大設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證，普遍存在手續(xù)不完備等問題。從另外一個角度分析，由于概算僵化，超概算現(xiàn)象往往成為一種兩難選擇。因為工地上的建管機構(gòu)如果按章辦事，不允許超概算，那么施工方就會偷工減料，工程建設(shè)質(zhì)量會出現(xiàn)風險；如果不聞不問，或者監(jiān)管不力，那么就容易導致施工方肆意揮霍，產(chǎn)生資金和尋租風險。

3 建立風險防控機制的對策建議

3.1 建立風險防控宣傳工作機制，增強風險防控意識

防患于未然應(yīng)成為所有水利工程建設(shè)管理單位的宣傳教育重點。這就需要有關(guān)單位制定宣傳教育考核辦法，包括宣傳內(nèi)容、路徑的選擇、宣傳平臺的搭建、宣傳效果的反饋和考核等多方面，把增強風險防控意識作為一項重點工作來抓、來落實。比較有效的方法是把風險防控作為水利工程建設(shè)單位的企業(yè)文化。對有關(guān)部門來說，這是一種制度安排，是一種工作機制的創(chuàng)新；對企業(yè)員工來講，這是一種企業(yè)文化，需要在理念中固化。通過宣傳機制的建立完善，逐步摒棄重應(yīng)急輕風險的思想意識，從全局全流程的角度出發(fā)解決問題，即關(guān)注全面的風險管理范圍、完整的風險管理體系、全程的風險管理過程、全員的風險管理文化，達到增強風險防控意識。

3.2 建立科學的管理機制，規(guī)避各種尋租風險

建立科學的管理機制，至少需要從兩個方面著手：1）從項目法人產(chǎn)生的方式來看，現(xiàn)代企業(yè)應(yīng)摒棄非市場方法，而是采用市場化手段和程序化、公開化的方式。具體說，要做到工程信息對稱、招標程序公開、監(jiān)督監(jiān)管到位，并且用制度的形式對以上訴求予以固化，從而會避免不公平、不科學的現(xiàn)象出現(xiàn)。2）從內(nèi)部審計的角度看，保持審計的獨立性是關(guān)鍵。做到這一點，需要從平臺搭建著手，即建立專門的獨立性管理機構(gòu)；需要從法律程序著手，即用法律的形式明確內(nèi)審人員的責任和權(quán)利，用相應(yīng)制度予以保障和規(guī)范，從而保障內(nèi)部審計的獨立性。總之，只有管理到位，從項目法人產(chǎn)生市場化、內(nèi)部審計獨立性上抓落實，才會盡可能規(guī)避各種尋租風險。

3.3 完善概算編制工作機制，加強工程質(zhì)量風險預(yù)控

完善概算編制工作，需要抓好以下幾點工作：1）概算設(shè)計人員最好有一定的施工經(jīng)驗。因為在抓初步設(shè)計預(yù)算時，他們會把超概算的風險點考慮之內(nèi)，從強化技術(shù)責任問責的角度出發(fā)，從源頭開始抓責任，抓風險管理。2）推行限額設(shè)計，要按照批準的可行性研究報告和投資估算,控制初步設(shè)計，按照批準的初步設(shè)計概算。3）加強對施工單位的監(jiān)督管理。要從利益最大化的角度出發(fā)，挑選最合適的施工隊伍，建立工程建設(shè)監(jiān)理制度和設(shè)計變更審批制度。只有把整個流程上的工作做到位，落實好，概算的編制才會最科學，從而也會最大可能地減少甚至消滅各種水利風險。

（責任編輯張玉燕）

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孫靜（1968—），女，工程師