錢伯寧 ，王敏勇 ，田 園

（1.濟(jì)南市臥虎山水庫(kù)管理處，山東 濟(jì)南 250115；2.濟(jì)南市水政監(jiān)察支隊(duì)，山東 濟(jì)南 250014）

泉城濟(jì)南以泉水聞名，保泉工作一直是“加快科學(xué)發(fā)展，建設(shè)美麗泉城”中的一項(xiàng)重要任務(wù)，對(duì)地下水取水井的管理則是其中不可回避的重要內(nèi)容。

1 地下水取水管理現(xiàn)狀

1.1 濟(jì)南市地下水取水井管理現(xiàn)狀

通過(guò)全國(guó)第一次水利普查地下水取水井專項(xiàng)成果提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以了解到，目前，濟(jì)南市共有地下水取水井317 037眼，不計(jì)取水量較小的規(guī)模以下機(jī)電井及人力井，規(guī)模以上機(jī)電井有47 050眼。其中只有6 770眼辦理了取水許可證，僅占2%，其2011年取水量為19 105.62萬(wàn)m3，占濟(jì)南市地下水取水井2011年總?cè)∷浚?3 841.96萬(wàn)m3）的35%。

2013年初，濟(jì)南市組織了中心城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的歷下、市中、槐蔭、天橋、歷城、長(zhǎng)清和高新等7個(gè)區(qū)，針對(duì)城市周邊非灌溉取用地下水情況進(jìn)行了一次水資源專項(xiàng)調(diào)查行動(dòng)。截至3月初，共計(jì)調(diào)查企事業(yè)單位202家，行政自然村356個(gè)，居民小區(qū)51個(gè)，降排水工地6處。其中，取用地下水的356個(gè)自然村均未辦理取水許可手續(xù)，51個(gè)居民小區(qū)中，48個(gè)為舊村改造小區(qū)，僅1個(gè)小區(qū)辦理了取水許可手續(xù)。

通過(guò)對(duì)專項(xiàng)調(diào)查行動(dòng)匯總的數(shù)據(jù)、資料和信息分析，可以看出：1）原城市周邊因村居改造（舊村改造）建設(shè)的居民小區(qū)及周邊附屬區(qū)域取用地下水，未依法納入到正常的水資源管理范圍內(nèi)。2）村屬機(jī)井的管理是濟(jì)南市地下水取水井管理工作中的一個(gè)空白。本次專項(xiàng)調(diào)查行動(dòng)涉及的356個(gè)自然村均存在使用地下水的情況，但由于管理上的空白，這部分“非灌溉農(nóng)用井”的井位、井深、水量、用途等基本情況都無(wú)從掌握。

1.2 濟(jì)南市鑿井隊(duì)伍與取水許可審批管理現(xiàn)狀

自2002—2008年，隨著國(guó)家清理行政審批事項(xiàng)工作的開(kāi)展，濟(jì)南市鑿井逐步不再需要辦理鑿井許可證。由此造成了目前濟(jì)南市水行政主管部門對(duì)鑿井隊(duì)伍管理的空白。鑿井隊(duì)伍單純以盈利為目的進(jìn)行無(wú)序鑿井施工，缺乏有效監(jiān)管。在哪里打的井，打了多少眼井，為什么打井等情況，水行政主管部門無(wú)法掌握。

目前，按照要求日取地下水50 m3以上的需要進(jìn)行水資源論證審批（50 m3以下的可以填寫論證表），但在具體的水資源執(zhí)法過(guò)程中，由于進(jìn)行水資源論證的程序和費(fèi)用等原因，進(jìn)行完整的水資源論證存在具體實(shí)施上的困難。

2 存在的問(wèn)題

從濟(jì)南市地下水取水井管理現(xiàn)狀可以看出，濟(jì)南市目前針對(duì)地下水取水井的管理工作還僅局限于總量的40%，甚至更少的范圍內(nèi)展開(kāi)。由濟(jì)南市創(chuàng)建水生態(tài)文明市的實(shí)施方案可知，到2015年濟(jì)南市納入取水許可管理的用水量占總用水量比例要達(dá)到80%以上，全市取用水計(jì)量率提升到80%，而現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)僅為不足40%和20%。同時(shí)由于對(duì)鑿井隊(duì)伍管理和約束的空白，這種情況還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。管理范圍之外絕大部分屬于村、鎮(zhèn)，甚至個(gè)人所有的地下水取水井，其中有一部分仍在作為農(nóng)業(yè)灌溉和農(nóng)村生活使用，但隨著城市城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，相當(dāng)一部分已經(jīng)改變了用水性質(zhì)，是屬于應(yīng)當(dāng)納入正常管理而未被納入的情況。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地下水取水井的管理，不僅是濟(jì)南市實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的要求、鞏固保泉成果的要求、完成水生態(tài)文明市創(chuàng)建工作的要求，同時(shí)還是水行政主管部門工作職責(zé)的要求。

3 原因分析

造成這種狀況的原因，除了對(duì)鑿井過(guò)程中相關(guān)審批被取消的原因之外，主要是由于在原有的相關(guān)水法律法規(guī)中對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉和農(nóng)村生活用水的取水許可管理、水資源費(fèi)征收管理上有規(guī)定不一致的地方。

1）1996年出臺(tái)的 《山東省取水許可管理辦法》中，為農(nóng)業(yè)灌溉月取水量4 000 m3以下的，不需要申請(qǐng)取水許可證的規(guī)定已經(jīng)不符合新出臺(tái)上位法的規(guī)定。2）2002年省政府135號(hào)令《山東省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》中，農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性取水暫不征收水資源費(fèi)的規(guī)定也已經(jīng)不符合上位法的規(guī)定。3）國(guó)家新水法對(duì)合法取水權(quán)的規(guī)定，可以除外的只有為家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的情況。4）根據(jù)國(guó)務(wù)院460號(hào)令的規(guī)定，為農(nóng)業(yè)抗旱必須臨時(shí)應(yīng)急取水的不需要申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意。5）在《山東省取水許可管理辦法》《山東省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》相關(guān)條款沒(méi)有修改、仍然具有法律效力的情況下，除人力井和為農(nóng)業(yè)灌溉月取水量4 000 m3以下的地下水取水井外，其余農(nóng)業(yè)灌溉月取水量4 000 m3以上的取水井和農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性取水井 （包括農(nóng)村生活集體使用的取水井），雖可暫不征收水資源費(fèi)，但都應(yīng)依法申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證。

4 對(duì)策建議

4.1 限期領(lǐng)取取水許可證

從水生態(tài)文明市的創(chuàng)建和實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的大局出發(fā)，以市政府名義向全社會(huì)發(fā)出公告，要求除人力井以外的所有地下水取水井（包括農(nóng)業(yè)生活和農(nóng)業(yè)灌溉用井）隸屬單位及個(gè)人在限期內(nèi)，到縣級(jí)以上水行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證。

4.2 規(guī)范管理

針對(duì)這部分已經(jīng)既成事實(shí)并且在用的地下水取水井，簡(jiǎn)化取水許可證辦理流程。先納入管理范圍、掌握詳細(xì)情況，然后在后續(xù)的工作中通過(guò)有效的工作手段加以約束和管理。另外，考慮到登記備案也是屬于審批之中的一項(xiàng)制度，如果難以操作，還可以探索成立隸屬于市水行政主管部門的地下水協(xié)會(huì)，通過(guò)協(xié)會(huì)對(duì)地下水取水井的登記備案和發(fā)放某種形式的身份證件，回避審批環(huán)節(jié)、掌握取水井信息資料。

此外，還可將審批權(quán)力下放。通過(guò)委托或授權(quán)的形式，將這部分已經(jīng)既成事實(shí)、在用的地下水取水井的取水許可審批權(quán)下放至各區(qū)，通過(guò)發(fā)放取水許可證或登記備案的方式納入管理范圍。

4.3 建立有效管理機(jī)制

取水井辦理取水許可證后，必須明確責(zé)任單位或個(gè)人，建立溝通及信息上報(bào)工作機(jī)制，便于水行政主管部門及時(shí)了解掌握該取水井的情況，尤其是因搬遷、征地、轉(zhuǎn)讓等因素出現(xiàn)責(zé)任人轉(zhuǎn)移的情況。

4.4 摸清家底，強(qiáng)化執(zhí)法力度

規(guī)范管理之后，可以考慮組織專門的勘測(cè)隊(duì)伍，對(duì)各取水井的情況進(jìn)行實(shí)地勘測(cè)，掌握地址坐標(biāo)、井深、地下水埋深等情況，形成完整的濟(jì)南市地下水取水井基礎(chǔ)檔案資料。

另外，通過(guò)呼吁市民積極提供線索和加強(qiáng)執(zhí)法巡查的方式，對(duì)繼續(xù)瞞報(bào)、拒不申領(lǐng)取水許可證地下水取水井的隸屬單位和個(gè)人，依法按照無(wú)證取水進(jìn)行處罰。

4.5 嚴(yán)格進(jìn)行封井管理

明確地下水取水井封閉技術(shù)規(guī)范，取水井因各種情況需封閉時(shí)，不僅要報(bào)水行政主管部門備案，還要根據(jù)場(chǎng)地以后使用情況，嚴(yán)格按照封井規(guī)范進(jìn)行封閉，以免造成地表污染物通過(guò)取水井管滲入地下而帶來(lái)的地下水污染隱患。必要的情況下，可以投入專門的資金，提供封井支持，使用專門的施工隊(duì)伍，以嚴(yán)格的封閉規(guī)范實(shí)施封井。

4.6 強(qiáng)化對(duì)鑿井隊(duì)伍的管理

對(duì)實(shí)施鑿井的施工隊(duì)伍加強(qiáng)管理，對(duì)鑿井隊(duì)伍進(jìn)行資格審查和施工備案，禁止其為未取得取水許可證的單位和個(gè)人鑿井施工，改變目前鑿井施工無(wú)序的狀況。

4.7 加強(qiáng)立法，探討成立專管機(jī)構(gòu)

建議省政府按照新的水法律法規(guī)條款及實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度辦法，修改相關(guān)條款。

地下水水質(zhì)的監(jiān)測(cè)和保護(hù)是濟(jì)南市水生態(tài)文明建設(shè)中不可回避的環(huán)節(jié)。在對(duì)地下水取水井的管理工作中，作為水行政主管部門應(yīng)當(dāng)在法律授權(quán)的職責(zé)范圍內(nèi)，管好地下水取水井，發(fā)生特殊情況應(yīng)及時(shí)向有關(guān)部門通報(bào)。必要情況下，建議組建一個(gè)專門管理地下水取水井的機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步加強(qiáng)全市地下水取水井的管理。