何平，武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072

一、反腐敗國際合作機制的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)反腐敗國際合作組織多樣化

全球反腐的國際合作按照合作范圍和區(qū)域劃分為兩個層面:(1)國際合作組織，以聯(lián)合國為核心的各種全球性國際組織、世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、透明國際、國際商會、國際反貪污大會、國際廉政道德大會、政府間廉政工作國際會議等;(2)區(qū)域合作組織，通過各種區(qū)域組織進行，如美洲國家組織、歐洲委員會、非洲全球聯(lián)盟、亞洲開發(fā)銀行等。

國際合作組織通過各種區(qū)域性組織以及全球性組織通過的各項公約、協(xié)議、條約以及會議決議等，使全球反腐的國際合作已經(jīng)形成了一個層次性的基本框架。主要有:《執(zhí)法人員行為守則》(第31 屆聯(lián)合國大會，1979)、《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》(聯(lián)合國維也納大會，1988)、《反腐敗的實際措施》(第8屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會，1990)、《公職人員國際行為守則》(第51 屆聯(lián)合國大會，1996)、《反對國際商務(wù)交易活動中的貪污賄賂行為的宣言》(第51 屆聯(lián)合國大會，1996)、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》(第55 屆聯(lián)合國大會，2000)、《聯(lián)合國反腐敗公約》(第58 屆聯(lián)合國大會，2003)等［1］50－52。

從全球反腐敗基本框架的建立可以看出，反腐敗的國際合作研究已經(jīng)達到較高水平，《聯(lián)合國反腐敗公約》是聯(lián)合國通過的第一個具有法律約束力的以反腐敗為主題的公約?！堵?lián)合國反腐敗公約》對具體犯罪和犯罪行為表述更加廣泛、全面，為國際社會反腐敗提供了基本的法律指南和行動準(zhǔn)則;《聯(lián)合國反腐敗公約》突出國際合作機制，規(guī)定締約國在打擊相關(guān)犯罪中的刑事司法合作義務(wù)，提高了各國的反腐敗成效，加強國際反腐敗合作;《聯(lián)合國反腐敗公約》建立和完善了境外追逃追贓的引渡制度和資產(chǎn)追回機制，為各締約國構(gòu)建開展追贓協(xié)作的平臺，為打擊犯罪、彌補資產(chǎn)流出國損失創(chuàng)造了有利條件［2］111－118。

亞洲、美洲、歐洲和非洲等地區(qū)先后建立區(qū)域合作組織，2000年前后，區(qū)域性反腐敗公約或其他規(guī)范性文件紛紛出臺，作為本區(qū)域反腐敗工作的指導(dǎo)方針，加強區(qū)域間反腐敗合作。主要區(qū)域性組織和公約有:《美洲反腐敗公約》(美洲國家組織，1996)、《打擊貪污腐敗二十項指導(dǎo)原則》(歐洲理事會，1997)、《打擊涉及歐洲共同體官員或歐洲聯(lián)盟成員國官員的腐敗行為公約》(歐洲理事會，1997)、《非法獲利和跨國賄賂示范立法》(美洲國家組織，1998)、《反腐敗刑法公約》(歐洲理事會，1999)、《反腐敗民法公約》(歐洲理事會，1999)、《反腐敗國家集團規(guī)約》(歐洲理事會，1999)、《非洲國家反腐敗原則》(援助非洲全球聯(lián)盟，1999)、亞太地區(qū)反腐敗行動計劃(亞行和經(jīng)合組織，2000)、《預(yù)防和打擊腐敗公約》(非洲聯(lián)盟，2003)等。從區(qū)域合作的區(qū)域性反腐敗公約的內(nèi)容和范圍，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域性的反腐敗公約具有專業(yè)化、具體化的特點，對區(qū)域內(nèi)部的現(xiàn)實問題具有顯著的指導(dǎo)意義，為區(qū)域內(nèi)部實現(xiàn)反腐敗合作奠定了基礎(chǔ)。

(二)反腐敗國際合作機制的規(guī)范化

為了更好地打擊跨國犯罪和開展反腐敗國際合作，國際社會先后制定了一系列的計劃、措施和公約等規(guī)范性文件。國際組織制定的規(guī)范性或指導(dǎo)性文件，從立法和制度上為國際社會打擊跨國犯罪和反腐敗提供了基本法律指南。

1．反腐敗合作公約的具體化

一些有影響的國際組織紛紛制定準(zhǔn)則、發(fā)表宣言，指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域或行業(yè)反腐敗國際合作的開展。主要有:《禁止在國際商業(yè)交易中賄賂外國公職人員公約》及其解釋(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織，1997)、《打擊國際商業(yè)交易中的勒索和賄賂的行為準(zhǔn)則》(國際商會，1997)、《巴塞爾銀行監(jiān)管委員會有效銀行監(jiān)管核心原則》(巴塞爾銀行監(jiān)管委員會，1997)、《貨幣和金融政策透明度問題良好做法守則》(國際貨幣基金組織，1999)、世界銀行制定的一系列反腐敗策略、英聯(lián)邦制定的促進良好管治和打擊貪污腐敗原則框架、《世界海關(guān)組織廣州宣言》(世界海關(guān)組織，2011)等［1］。

2．國際反腐敗合作機制的法律化

想好之后，易非就讓出了主臥，向南和李倩倩搬進去了，一開始的時候，李倩倩還一個勁地說：“謝謝你哦，姐！我和向南以后一定會對你好的！一定會孝敬媽的！”易非一笑了之。向南也說：“姐……”易非揮了揮手，讓他把要說的客套話咽了回去。

這些規(guī)范性文件經(jīng)過幾十年的實踐和演變，由對反腐敗國際合作零星的不自覺的規(guī)定，到系統(tǒng)的自覺的比較全面的規(guī)定。1990年開始國際開始反腐敗培訓(xùn)和進行國際交流，并建立長期合作機制;1988年國際社會建立《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》，具體針對偵查、識別毒品洗錢犯罪案，不僅是國際社會也是聯(lián)合國制定的第一個懲治跨國洗錢犯罪的國際性法律規(guī)范文件，而且第一次明確規(guī)定了締約國打擊犯罪的刑法手段和應(yīng)該承擔(dān)的強制性義務(wù)，初步規(guī)范了偵查、識別毒品洗錢犯罪案件的國際合作機制;2000年國際社會頒布的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，主要解釋司法合作、執(zhí)法合作、沒收事宜合作;2003年的《聯(lián)合國反腐敗公約》，制定了預(yù)防、刑事定罪與執(zhí)法、國際司法合作和執(zhí)法合作、資產(chǎn)追回與返還、履約監(jiān)督等五大機制，是治理腐敗方面的全球性、綜合性和創(chuàng)新性的國際法律文件，確立了國際反腐敗的五大法律機制，在世界范圍內(nèi)指導(dǎo)反腐敗國際合作機制的建立和運行［3］106－107。

二、我國反腐敗合作機制的現(xiàn)狀

(一)積極參與國際反腐敗合作

改革開放以來，我國反腐敗一直比較重視國際交流合作，先后批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際公約，加入國際刑警組織等相關(guān)反腐敗國際組織，發(fā)起成立亞洲監(jiān)察專員協(xié)會、國際反貪局聯(lián)合會等專業(yè)組織，參加和舉辦多種反腐敗國際會議。目前，中國已與35 個國家締結(jié)了雙邊引渡條約，加入含有司法協(xié)助、引渡等內(nèi)容的28 多項多邊公約。近年來，中國還成功舉辦第七屆國際反貪污大會、亞洲監(jiān)察專員協(xié)會第七次會議、第五次亞太地區(qū)反腐敗會議、國際反貪局聯(lián)合會首屆年會、亞太經(jīng)合組織反腐敗研討會等國際會議，多次參加全球反腐倡廉論壇、政府改革全球論壇、國際反貪污大會等國際性反腐敗會議。

(二)建立部門業(yè)務(wù)鏈接

在反腐敗方面，立法機構(gòu)、外交機構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)和司法、公安、金融等行政主管部門，各自履行自己的職責(zé)，在機構(gòu)設(shè)置、談判和簽署條約、加入國際公約、雙邊交流合作、執(zhí)法合作機制建立、個案合作、人員培訓(xùn)、情報和資料交流等方面做了大量工作，積累了豐

世界各國的政治經(jīng)濟、社會文化和法律慣例決定本國的法律制定，由此，中國的反腐敗法律和國際社會的反腐敗法律差異較大，法律解釋不盡相同。法律制度差異的內(nèi)容是由于各國對腐敗犯罪認(rèn)識不同，腐敗犯罪的界定存在差異。我國改革開放之后，腐敗行為呈現(xiàn)出主動性和計劃性、腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移形式多樣等特點，外逃地點相對集中在尚未與中國建立雙邊引渡條約的西方發(fā)達國家，這導(dǎo)致我國對腐敗的程度、范圍的界定與其他國家特別是發(fā)達國家存在很大差異。發(fā)達國家在建立反腐敗公約中處于主動地位，處于利益的考慮，我國制定的反腐敗法律難以在一些發(fā)達國家獲得實際效果［4］123－126。

從我國現(xiàn)行國內(nèi)立法來看，無論是實體法還是程序法，都與《公約》以及國際司法合作慣例存在一定的差異，給反腐敗國際合作帶來一些法律障礙。具體表現(xiàn)為:(1)刑事立法規(guī)定方面，賄賂犯罪、洗錢罪的上游犯罪;(2)刑事富而且有益的經(jīng)驗，積極參加了國際反貪污會議、亞洲預(yù)防犯罪基金會會議、亞歐會議總檢察長會議、中國與東盟成員國總檢察長會議等多種國際會議，同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織的反腐敗交流與合作，已經(jīng)成為國際反腐敗的重要力量。中央紀(jì)律檢查委員會和國監(jiān)察部、最高人民檢察院、公安部和司法部均和世界多個國家建立友好合作關(guān)系，開展業(yè)務(wù)合作和業(yè)務(wù)協(xié)作。

(三)成立相關(guān)機構(gòu)

根據(jù)反腐敗國際合作的宗旨，我國成立了相關(guān)機構(gòu)，包括履行《聯(lián)合國反腐敗公約》的部際協(xié)調(diào)小組、國家預(yù)防腐敗局、反洗錢協(xié)調(diào)小組、中美執(zhí)法聯(lián)絡(luò)機構(gòu)等。國內(nèi)成立反腐敗機構(gòu)的具體內(nèi)容:(1)為履行公約規(guī)定的各項義務(wù)，中國成立了由24 個機關(guān)和部門組成的部際協(xié)調(diào)小組，具體承擔(dān)國內(nèi)履約的組織協(xié)調(diào)工作，做好有關(guān)國內(nèi)法與公約的銜接工作;(2)成立國家預(yù)防腐敗局，開展預(yù)防腐敗的國際合作和技術(shù)援助;(3)與美國建立了中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組，并設(shè)立反腐敗專家組;(4)與加拿大建立了司法和執(zhí)法合作磋商機制。

三、我國反腐敗國際合作機制存在的問題

(一)法律制度差異阻礙合作

訴訟程序法方面，資產(chǎn)追回機制相匹配的刑事訴訟制度、證人保護的規(guī)定、有關(guān)死刑的規(guī)定;(3)民事訴訟程序法方面，訴訟制度、證人制度。

(二)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制尚未建立

世界各國發(fā)展程度不同，在世界格局中的地位存在差異，也就是各國在國際反腐敗合作過程中具有成本和收益差距，這導(dǎo)致各國在構(gòu)建國際合作機制上難以達到統(tǒng)一目標(biāo)，最終結(jié)果是國際社會政府間反腐敗合作層次較低。國家反腐敗合作中，發(fā)達國家處于主導(dǎo)地位，在機制設(shè)置中占據(jù)優(yōu)勢，發(fā)展國家處于被動地位，在機制設(shè)置中處于弱勢位置，這種差異化格局不利于建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制［5］158－162。

雖然，國內(nèi)相關(guān)部門與一些國家、地區(qū)和部門的組織建立了合作關(guān)系，并著力于建立合作機制，但反腐敗是一個綜合性的工作，必須依賴于政府間在原則建立上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，具體的部門和組織依據(jù)政府間的協(xié)調(diào)原則開展具體工作。政府間沒有統(tǒng)一的原則，部門和組織間的具體業(yè)務(wù)合作只能起到提供具體信息的作用，難以在打擊腐敗犯罪上產(chǎn)生實際效果。

(三)腐敗追究機制功能微弱

目前世界腐敗范圍及其巨額贓款的流向，一般是從發(fā)展中國家流向發(fā)達國家，按照國際合作原則，贓款應(yīng)返還，這種資金流向?qū)е掳l(fā)達國家在制定和參與國家合作中的動力不足，腐敗追究機制具有有意識的選擇性。中國作為發(fā)展中國家，積極主動參與反腐敗合作，但在發(fā)達國家主導(dǎo)的反腐敗國家機制中能夠發(fā)揮的作用有限，當(dāng)面臨腐敗國際追究問題，腐敗問題可能演化意識形態(tài)問題而復(fù)雜化。發(fā)達國家有意無意地滲透意識形態(tài)因素，并制造種種障礙和附加各種政治條件，搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，這使得中國在與發(fā)達國家的合作中處于被動地區(qū)，無法在具體打擊腐敗犯罪案件上收獲到有效結(jié)果。

從中國與發(fā)達國家建立腐敗中的引渡機制來看，只有西班牙一個發(fā)達國家，腐敗外逃集中的美國、加拿大、澳大利亞并不在引渡機制內(nèi)，中國在進行腐敗官員外逃方面缺乏相應(yīng)司法協(xié)議合作，這些國家沒有責(zé)任和義務(wù)協(xié)助中國開展追逃工作，腐敗官員通過將腐敗問題轉(zhuǎn)嫁為政治問題而得到國際庇護，這對進行腐敗追究帶來極大阻礙。

四、完善我國反腐敗國際合作機制的建議

目前，我國從國家層面上建立了反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制、《聯(lián)合國反腐敗公約》的實施機制、防止違紀(jì)違法國家工作人員外逃工作協(xié)調(diào)機制、反洗錢協(xié)調(diào)機制等與打擊跨國犯罪有關(guān)的機構(gòu)和運作機制，為了讓我國更加有效地借助國際社會的力量，必須健全和完善反腐敗國際合作的法律基礎(chǔ)，建立和實施反腐敗國際合作機制。

(一)積極參與國際公約的制定

中國在反腐敗國際合作中面臨的國際協(xié)助問題，其根本原因在于國際公約中的弱勢地位，這是由于中國的經(jīng)濟發(fā)展程度和國際地位決定的。為了更好地獲得國際社會支持，改善中國在反腐敗國際合作中的位置，必須積極參與國際公約制定，將中國出現(xiàn)的腐敗問題特別是跨國界問題納入世界反腐敗體系，利用國際社會的力量共同打擊腐敗問題。這具體要求:(1)積極主動組織國際反腐敗會議，中國作為發(fā)展中國家，將積極主動地將發(fā)展中國家面臨的腐敗問題更多地提上國際社會討論議題，為發(fā)展中國家反腐敗工作爭取國際社會支持。(2)參與國際公約的起草工作，將針對發(fā)展中國家腐敗的特點提出針對性的建議，為反腐敗實際行動提供指導(dǎo)原則和法律依據(jù)。(3)積極與國際社會建立具體的協(xié)作機制。國際公約是國際社會擁有打擊反腐敗的共同原則，但是針對具體的犯罪案件指導(dǎo)性不足，中國應(yīng)該根據(jù)國內(nèi)腐敗的特點和世界各國建立具體的反腐敗合作機制［4］123－126。

(二)完善防逃、追逃協(xié)調(diào)機制

2007年，國家成立了“防止違紀(jì)違法國家工作人員外逃工作協(xié)調(diào)辦公室”，建立起了防止違紀(jì)違法國家工作人員外逃工作協(xié)調(diào)機制。2007年、2009年先后召開了防逃工作協(xié)調(diào)機制第一次和第二次聯(lián)席會議。2011年9月，在黑龍江、上海等十省(市)啟動了省級追逃防逃協(xié)調(diào)機制試點工作，防逃工作進入了整體推進的發(fā)展時期。這一機制的完善，包括四個方面的內(nèi)容:(1)進一步健全防逃工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，完善部際聯(lián)席會議成員單位組成，建立健全省級及以下地方的追逃防逃協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮各部門的職能優(yōu)勢，形成合力。(2)努力加強防逃制度建設(shè)，以建立健全國家工作人員出國(境)管理的各項制度為重點，加強整體規(guī)劃，抓緊重點突破，逐步建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的防逃制度體系，提高制度執(zhí)行力。(3)積極推進防逃工作創(chuàng)新在防逃工作理念、思路、工作內(nèi)容、方式方法、體制機制方面，以改革的精神、創(chuàng)新的思路、發(fā)展的辦法研究新情況、解決新問題、提出新舉措(4)加強防逃隊伍建設(shè)，深化反腐敗國際合作在加大防逃力度的同時，嚴(yán)格依紀(jì)依法開展工作，保障有關(guān)人員合法權(quán)益，提高防逃工作的能力和水平，加強對系統(tǒng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查

(三)完善預(yù)防腐敗國際合作機制

按照《聯(lián)合國反腐敗公約》的要求，國家預(yù)防腐敗局于2007年5月成立，是直屬政府的專門預(yù)防腐敗機構(gòu)，主要履行全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)，實施對社會領(lǐng)域腐敗的整體防治，承接履行《聯(lián)合國反腐敗公約》的有關(guān)工作?，F(xiàn)在31 個省(區(qū)、市)中，建立省級預(yù)防腐敗機構(gòu)的已有20家，在推動國家防治腐敗重要工作的實施、推動社會領(lǐng)域防治腐敗工作、打造廉潔社會基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)做好《聯(lián)合國反腐敗公約》、履約審議各項工作等方面發(fā)揮了很好的作用。為推動預(yù)防腐敗國際合作的開展，必須進行以下工作:(1)履行《聯(lián)合國反腐敗公約》的義務(wù)，建立健全預(yù)防腐敗合作機制，包括制定推行廉政風(fēng)險防控、規(guī)范權(quán)力運行規(guī)制性文件，推動在國家層面建立新立法規(guī)廉潔性審查制度，厘清社會領(lǐng)域防治腐敗的主體，引導(dǎo)社會力量有序參與防治腐敗工作。(2)圍繞國家公職人員廉政教育、政府信息公開等專題進行交流研討，舉辦預(yù)防腐敗研討班等研討活動，共同尋找防治腐敗的良策(3)組織開展好第一個五年期的《聯(lián)合國反腐敗公約》第三、第四章規(guī)制的履約審議各項工作，與聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)、參加審議的國家的有關(guān)機構(gòu)和人員進行良好的溝通與合作，推動公約的實施。

［1］馬海軍:《中國反腐敗國際合作問題研究綜述》，載《社科縱橫》2010年第9 期。

［2］李昌道:《聯(lián)合國反腐敗公約解析》，載《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2006年第4 期。

［3］陳正云、李翔、陳鵬展:《〈聯(lián)合國反腐敗公約〉— —全球反腐敗的法律基石》，北京:中國民主法制出版社2006年版。

［4］張丹丹:《反腐敗國際合作的中國參與機制研究》，載《當(dāng)代世界與社會主義》2011年第5 期。

［5］黃洪波:《我國反腐敗國際合作的法律障礙及完善——以《聯(lián)合國反腐敗公約》，載《湖北社會科學(xué)》2008年第11 期。