楊海坤

(山東大學法學院山東大學人文社科一級教授 濟南 250100)

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弱勢群體權益公法保護的理論基礎*

楊海坤

(山東大學法學院山東大學人文社科一級教授 濟南 250100)

編者按：

弱勢群體權益保護是一個世界性課題，也是一個永恒性課題。對于轉型時期的中國，這個課題的研究和解決更具有緊迫性和現(xiàn)實意義。一個國家的執(zhí)政文明，就集中表現(xiàn)在對弱勢群體權益的關懷方面。近十年前，“國家尊重和保障人權”以修正條款寫入我國憲法，標志著我國政府價值觀的重大變化，也開啟了我國人權事業(yè)發(fā)展的新時代。因為只有真正重視和關注人權的政府才會首先關注弱勢群體權益保護，而只有積極有為的法治政府才具備保護弱勢群體權益的能力。在這一意義上說，規(guī)范和約束政府行為的公法將成為弱勢群體權益保護的守護神。為了真正落實人權原則，推進和諧社會建設，實現(xiàn)國家富強、民族復興、人民幸福的“中國夢”，本刊特開設“弱勢群體權益的公法保護”筆談，邀請在人權研究和公法研究方面有所專長的專家學者，圍繞弱勢群體權益保護的相關問題進行全方位、多視角、有重點的分析研討。參與筆談的學者，分別從弱勢群體權益保護的理論基礎、憲法保護、行政法保護、司法救濟和公私法保護互動、他國經驗借鑒的角度，進行了比較全面、深入、細致的研討，努力攻克弱勢群體權益保護的重點和難點問題，這對于推進中國人權事業(yè)進一步發(fā)展具有重大理論意義和實踐意義。

當代中國處于深刻的社會轉型時期，利益群體的分化和變動呈現(xiàn)空前復雜的情況，對弱勢群體的權益進行保護特別是公法保護，理所當然成為中國法治建設中必須長期關注的重大問題。

弱勢群體也稱社會脆弱群體、社會弱者群體。從法學的角度給弱勢群體下一個較為科學的定義，必須注意到法學概念特有的規(guī)范性、明確性和可適用性。第一，弱勢群體只是一個相對的概念，它指一部分人群比另一部分人群在某些社會指標方面處于一種相對不利的地位。第二，弱勢群體中“弱”的含義特別表現(xiàn)于他們發(fā)展機會上的劣勢。第三，形成弱勢群體的原因具有客觀性。第四，弱勢群體權利并不等于“少數(shù)人”權利。例如我國農村人口與城市人口相比是多數(shù)人群，但他們在社會財富的初次分配中屬于弱者。第五，弱勢群體是特殊公法關系主體，在憲法關系中，其對應的義務主體是國家；在行政法中，其對應的義務主體主要是政府。保護弱勢群體是國家和政府的應有職責。綜上所述，弱勢群體就是由于某些自然或社會原因而使得其權利享有處于不利地位并且難以得到權利救濟的特定群體。其范圍包括社會競爭過程中處于劣勢的少數(shù)人、特定處境困難群體、貧困者群體、失業(yè)者群體等。其主要特征表現(xiàn)為：基本生活能力、就業(yè)競爭能力、社會應變能力較差，缺少發(fā)展機會和潛能；資源占有不足，經濟較貧困；社會地位低，各項權利容易受侵犯，并且通常情況下很難得到切實救濟。

討論弱勢群體保護問題首先有一個理論前提，那就是承認市場經濟合理的競爭性，承認一定程度的社會實際地位和財富分配差別的合理性。其次，更應該注意到，現(xiàn)代國家扶助弱勢群體的觀念與資本主義早期所確立的國家觀念已經有了很大區(qū)別?，F(xiàn)代社會科學理論，特別是公法理論，認為對弱勢群體從公法上加以保護具有完全正當性和特別重要性。除了權利享有和權利救濟中的法治思想之外*關于弱勢群體權益保護法治思想的內涵又是一個可以討論和闡述的話題，包括社會福利國家理論、社會連帶主義理論、公共服務理論、服務型政府理論等，將另文專書。，從更加寬廣的視角來看，其理論基礎大致還可以從以下幾方面加以歸納。

一、人民與國家關系中的民本主義

資產階級革命對社會進步的歷史貢獻之一，就是開始確認國家與社會之間明晰的二元并存關系，而不是國家吞噬社會。社會契約論當年曾起了振聾發(fā)聵的啟蒙作用，其進步意義主要是在粉碎了君權神授的謊言之后重新解釋了國家產生的根源。英國著名資產階級啟蒙思想家洛克認為，“為了保護而行動的有組織的國家”*[英]洛克《政府論》(下)，葉啟芳、翟菊農譯，北京：商務印書館，1964年，第91頁。，“沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利”*[英]洛克《政府論》(下)，葉啟芳、翟菊農譯，北京：商務印書館，1964年，第80頁。。國家和政府在本質上是工具性的，其存在就是為了人民的安全和幸福。

資產階級國家和人民的關系大致經歷了兩個階段，即從資本主義早期的自由競爭時代的“守夜人”到當今福利國家時代的“調控者”。隨著市場經濟的不斷發(fā)展，消極的“守夜人”不足以滿足人民的需要，如果政府對于弱勢群體利益完全放任不管，可能威脅自由資本主義自身的存在，國家必須發(fā)揮“調控者”的職能。為了矯正和彌補市場的缺陷，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和起碼的社會正義目標，近代社會主義思想的崛起是必然的。社會主義按照其本意是針對國家主義的一種以社會為本位的思想，本質上就是以人為本的思想。正是基于進步思想家們對于國家與人民之間的手段與目的關系的嶄新認識，才逐漸萌生出對弱勢群體的專門保護制度，并最終寫進憲法，社會保障權也成了基本人權的一部分。

二、文明社會中的人道主義

人道主義是自文藝復興以來體現(xiàn)人類社會巨大進步所體現(xiàn)的一項最重要原則。所謂“人道”是指愛護人的生命、尊重人的人格和權利的道德。當一個人無法維持最基本的生活，處于饑餓狀態(tài)甚至瀕臨死亡的邊緣，而此時沒有人去幫助他而使他長期處于這種惡劣狀態(tài)下，那么我們就可以說這是一種極不人道的社會現(xiàn)象。“在如此之狀態(tài)下，一切權利和自由就有可能變成無任何實際意義的畫餅充饑般的存在”*[日]大須賀明：《生存權論》，林浩譯，北京：法律出版社，2001年，第12頁。。憲法中專門規(guī)定對弱勢群體的救助義務正是基于對公民的生命、人格和權利的保護而產生的一種國家制度，并將此項國家義務用法律的方式規(guī)定下來，那些需要幫助的處于弱勢地位的公民因此而享有了相應的權利。

在解決弱勢群體問題的過程中，國家不僅需要物質的扶貧，更重要的是人本的關懷和感情的投資。政府若以社會主人身份給貧窮人群以“恩賜”、施舍某些福利的話，其社會效益和人文效益只能是事倍功半，因為貧民哪怕得到再多的救濟和福利，仍然會感到遭受屈辱而對政府和社會感到怨恨之心，這無助于社會矛盾的緩和。如果政府扶貧的過程充滿人道的關懷，其效果將是事半功倍。

三、市場競爭制度中的公平正義思想

公平正義思想首先是建立在市場經濟平等原則基礎之上，是市場經濟平等精神的自然延伸。這種平等不僅僅是指經濟的平等，而且隨后發(fā)展成為人們在政治、經濟、社會、文化等各方面所處的同等地位和所享有的同樣權利。許多國家的憲法，包括我國憲法都規(guī)定了“公民在法律面前一律平等”原則。隨著人權運動的深入發(fā)展，人們接著又提出了權利平等原則，它比法律面前人人平等又向前發(fā)展了一步。法律面前人人平等著重于強調反特權、反歧視，要求人人享有平等的法律權利，而權利平等要求全體公民都應享有某些基本的、受到憲法和法律保護的權利，即權利平等不僅僅包括政治權利的平等，還包括經濟、社會、文化權利的平等，因此對弱勢群體的權利進行保護首先要確立的是平等原則。

公平正義思想同時要求堅持正義原則。所謂正義是指一定社會中各階級、階層或集團關于社會制度以及由此確立的各方面關系是否公正、合理的觀念和行為要求。為了維持社會的平衡與正義，保障所有人的生存與人格尊嚴，對弱勢群體的救助和保障制度應運而生。在一般的意義上，正義被格式化為“同樣情況同樣對待”。但為了實現(xiàn)實質正義，我們需要補充上“不同情況不同對待”這一格言。國家給予弱勢群體的幫助和救濟，是實質性公平正義最生動的體現(xiàn)。

為了真正實現(xiàn)社會公平正義，平等原則和正義原則還必須有其他原則的補充，包括特殊保護原則、合理有度原則、最大效益原則等。特殊保護原則是對平等原則的補充和貫徹，它首先要求禁止歧視，即在消極意義上對弱勢群體權利所采取的保護，如女性與男性有平等的工作權，殘疾人與健康人有平等的名譽權等等；同時要求國家出于情況需要時在經濟、政治、文化及其他方面采取積極措施確保弱勢群體能夠獲得充分發(fā)展與保護。平等對待的權利要求每個人都能受到同樣的尊重和關心，強調人本身的平等，而不僅僅是某些機會或義務的平等分配。*[美]羅納德·德沃金：《認真對待權利》，信春鷹等譯，北京：中國大百科全書出版社，1998年，第300頁。按照德沃金的觀點，自由和平等這一對在自由主義理論看來是對立沖突的范疇實際上是同一枚硬幣的兩面。對于殘疾人、智力遲鈍者、精神病人等弱勢群體而言，我們必須采取措施補償他們可能遭受的損失，也就是說，分配給他們足夠的資源，使他們享受和平常人一樣可能的自由。德沃金這一抽象的資源平等理論為弱勢群體的權利提供了充分的保護。

合理有度原則是對特殊保護原則的制約和矯正。雖然體現(xiàn)特殊保護原則的“肯定性行動”給弱勢群體帶來了福音，但是如果“肯定性行動”過分猛烈，很可能產生“反向歧視”的挑戰(zhàn)。中國有句古語：矯枉過正，過猶不足?？隙ㄐ孕袆优c“反向歧視”觀點的爭論焦點在于國家對弱勢群體所采取的補償性措施是否合理。因此，對弱勢群體特殊保護應建立在公平、合理的基礎上，一方面，幫助和救濟具有針對性，使差別對待有理、有利、適度;另一方面，盡可能使弱勢群體能增強其自身“造血”功能，逐漸強壯起來，這是積極的長遠的保護。

最大效益原則是檢驗平等原則、正義原則實現(xiàn)的程度，也是檢驗公平正義理想的實踐標準。對于弱勢群體的法律保護決不是殺富濟貧，搞平均主義，而是使強勢群體與弱勢群體的利益之間取得一種積極的平衡，使利益雙方獲得“雙贏”。要使強者更強，弱者變強，這才是對弱勢群體利益保護的真正目的。

四、社會秩序中和諧穩(wěn)定理論

首先，對弱勢群體的利益保護是建設和諧社會的前提。和諧社會從日常語義的角度看一般是指這樣一種社會：各利益群體之間的矛盾處于緩和、協(xié)調的狀態(tài)，社會成員各盡所能、各得其所、和睦相處、充滿活力。不和諧的社會指的是社會各利益群體之間的矛盾和斗爭比較尖銳、激烈甚至處于對抗狀態(tài)。近年來，我國有些部門和地區(qū)，出現(xiàn)了失業(yè)隊伍擴大，收入差距拉大，弱勢群體的正當權益得不到法律保護的情況。如果不引起注意，不運用合理的法律手段保護弱勢群體的合法權益，就可能引發(fā)尖銳和激烈的社會矛盾。

同時，和諧社會的建立也有助于對弱勢群體權利的保護。在和諧社會里，不同的利益群體之間相互依賴、相互合作，發(fā)展機會更多，這將為弱勢群體的發(fā)展提供舞臺，有助于其實現(xiàn)從弱勢群體向非弱勢群體的轉變。脫離了全社會的和諧，弱勢群體的權利保護最終也將成為一句空話。

*本組筆談是山東大學人文社會科學重大研究項目“弱勢群體權益的公法保護”(項目編號：12RWZD17)的階段性成果。