張躍進(jìn)

讓縣委權(quán)力在陽光下運行

張躍進(jìn)

長期以來，我國政治權(quán)力的“所有權(quán)”和“使用權(quán)”處于模糊不清的狀態(tài)。厘清縣委權(quán)力，使縣委一班人認(rèn)識到自身權(quán)力的有限性，這是一大進(jìn)步。然而，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有觸及權(quán)力的本質(zhì)。

縣委權(quán)力公開透明運行，表面上看起來是“權(quán)力運行”方式的變革，即縣委權(quán)力從封閉運行狀態(tài)向公開運行狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上是政治權(quán)力的“使用權(quán)”與“所有權(quán)”界限清晰化的變革。這種變化觸動了政治權(quán)力的核心內(nèi)容∶權(quán)力的所有者與權(quán)力的使用者。過去有些人總認(rèn)為執(zhí)政黨自身擁有無限權(quán)力，這個觀點是片面的。

執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)以及所有國家機關(guān)的權(quán)力都是人民賦予的。當(dāng)權(quán)力公開透明運行之時，人民，即權(quán)力的真正所有者，就會對權(quán)力使用者嚴(yán)加監(jiān)督，這是權(quán)力所有者的權(quán)力。也只有在這時，權(quán)力所有者的身份及其價值才會體現(xiàn)出來，權(quán)力使用者才會明白自己僅僅是人民的公仆，只有從這個意義上才可以說，“權(quán)為民所用”。

3.縣委權(quán)力公開透明運行，促進(jìn)了反腐倡廉從“查案”反腐向“限權(quán)”防腐的轉(zhuǎn)變

腐敗是與公權(quán)私用相伴生的社會現(xiàn)象。中外反腐一直存在著兩種路徑∶一是案發(fā)后嚴(yán)查案件、嚴(yán)懲罪犯，以儆效尤；二是限制權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，防止腐敗案件的發(fā)生。前者反腐的重點是健全法制體系，后者防腐的重點是健全權(quán)力運行體制。

對于腐敗分子嚴(yán)懲是必要的，但是，防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生更為重要。后來中央提出構(gòu)建“懲防體系”，這在認(rèn)識上是重大進(jìn)步。然而近幾年來，腐敗現(xiàn)象并沒有得到有效扼制，根源在于權(quán)力運行的透明度比較差。離開權(quán)力公開透明運行這個焦點來談“教育、制度、監(jiān)督”，很難獲得實質(zhì)性的效果。只有權(quán)力“在陽光下運行”，才能有效地防范腐敗。

4.縣委權(quán)力公開透明運行，推進(jìn)了社會矛盾從事后化解向事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變

中國的大局是發(fā)展。改革是發(fā)展的根本動力、穩(wěn)定是發(fā)展的社會環(huán)境。經(jīng)濟體制改革是發(fā)展的動力，政治體制改革也是發(fā)展的動力；關(guān)注民生能夠促進(jìn)社會穩(wěn)定，政治民主也能夠促進(jìn)社會穩(wěn)定?？h委權(quán)力公開透明運行試點工作的實踐，證明了這樣一個規(guī)律∶有序推進(jìn)政治體制改革，有利于促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展、有利于促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧。

最近幾年來社會矛盾頻發(fā)，原因之一是權(quán)力運行不透明，權(quán)力運行過程往往脫離人民監(jiān)督，權(quán)力運行結(jié)果時而侵害群眾利益，因而造成民眾結(jié)集上訪、越級上訪的局面?？h委權(quán)力公開透明運行之后，通過各種媒體、媒介宣傳縣委決策議題和相關(guān)內(nèi)容、參與方式和監(jiān)督方式等，使黨委成員、黨代表、黨員和廣大民眾有廣泛的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、詢問權(quán)，能夠把可能引發(fā)的社會矛盾化解在萌芽之中，同時極大地密切了黨群關(guān)系和干群關(guān)系。

二、“運行”注重新突破——從“公開透明”上不斷創(chuàng)新

揚州市縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的特點之二∶著眼于在制度建設(shè)的“公開透明”上求創(chuàng)新，突出防范“風(fēng)險點”、突出制度實施、突出有效監(jiān)督。

縣委權(quán)力公開透明運行試點工作包含的內(nèi)容很多，關(guān)鍵是制度建設(shè)。制度建設(shè)，無論是制度制訂還是制度實施，都要著眼于權(quán)力運行的公開性，確保其透明度，保障權(quán)力按制度運行而不是按少數(shù)人的意志運行。

1.把權(quán)力公開透明運行的透明重點放在“風(fēng)險點”上

江都區(qū)和儀征市在試點工作的初期，首先梳理“權(quán)力清單”，包括黨代會職權(quán)、全委會職權(quán)、常委會職權(quán)、常委成員職權(quán)等。除少數(shù)例外，所有職權(quán)都向社會公開。然而，人民群眾追求和期盼的主要不僅僅是權(quán)力清單的公開透明，更重視權(quán)力運行過程和結(jié)果的公開透明。基于這樣的認(rèn)識，他們把制度建設(shè)的重點放到權(quán)力運行“風(fēng)險點”的防范上。

所謂權(quán)力運行“風(fēng)險點”，是指在權(quán)力運行過程中，因為公開化低、透明度差而可能形成的“危險陷阱”。“風(fēng)險點”大體有兩類∶其一，決策風(fēng)險。由于“決策權(quán)”掌握在少數(shù)人手中，而他們的智慧和知識有限，從而造成重大決策失誤。其二，貪腐風(fēng)險。由于“決定權(quán)”掌握在少數(shù)人或個別人手中，在權(quán)力運行的某些環(huán)節(jié)上很容易發(fā)生權(quán)錢交易、權(quán)色交易等腐敗現(xiàn)象或不正之風(fēng)。權(quán)力公開透明運行的落腳點，就是權(quán)力使用過程及其結(jié)果帶給人民“利益最大化”、“風(fēng)險最小化”。

江都市在梳理“權(quán)力公開清單”和規(guī)范“權(quán)力運行流程”時，堅持在全面中突出重點、在重點中突出風(fēng)險點。重點是市委常委會關(guān)于“三重一大”決策權(quán)和干部任免權(quán)，以及市委常委成員根據(jù)分工個人掌握的重大事項決定權(quán)?？梢哉f，權(quán)力運行“風(fēng)險點”大多在“重點”之中。如果權(quán)力運行完全透明，權(quán)力運行的每個環(huán)節(jié)的風(fēng)險就會大大減少。因此，揚州市紀(jì)委提出要“加強風(fēng)險防控”，“從權(quán)力行使、制度機制等方面入手，認(rèn)真排查縣委各項職權(quán)運行的風(fēng)險點，突出重點對象、重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)，實行風(fēng)險等級管理，分類制訂和落實防控措施，完善相關(guān)制度，做到預(yù)警及時、處置得當(dāng)、監(jiān)控有力，切實防范權(quán)力運行風(fēng)險?！?/p>

2.把權(quán)力公開透明運行制度建設(shè)的重點放在制度實施上

制度建設(shè)包括制度制訂和制度實施。當(dāng)前，試點單位基本上都制訂了一定的制度，優(yōu)質(zhì)的制度能否真正付諸實施，是檢驗縣委權(quán)力運行是真公開透明還是假公開透明的試金石。

2011年3月，江都區(qū)探索性制訂了《關(guān)于區(qū)委接受同級紀(jì)委監(jiān)督的暫行辦法》、《關(guān)于區(qū)委常委接受詢問和質(zhì)詢的實施辦法》等制度，規(guī)定區(qū)委書記定期向區(qū)委全委會、區(qū)紀(jì)委全委會報告和通報工作，現(xiàn)場接受詢問和質(zhì)詢；區(qū)委常委接受同級紀(jì)委的監(jiān)督，這本身就是一項探索性、突破性的制度設(shè)計。2012年4月底，江都區(qū)召開了有區(qū)紀(jì)委委員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門主要負(fù)責(zé)人、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督員等120名各界代表參加的“詢問質(zhì)詢會”。區(qū)委書記通報全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及區(qū)委權(quán)力公開透明運行的情況，然后接受區(qū)委委員的詢問，區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場答詢?！霸儐栙|(zhì)詢會”收到了良好的效果。

3.把權(quán)力公開透明運行的監(jiān)督重點放在權(quán)力制衡上

縣委權(quán)力公開透明運行的重要環(huán)節(jié)是實施有效監(jiān)督。失去監(jiān)督，權(quán)力運行必然會以直接或間接的方式進(jìn)入暗箱操作。一般說來，監(jiān)督渠道有兩類∶第一類渠道，對權(quán)力運行過程、運行結(jié)果的合法性（包括程序性）進(jìn)行監(jiān)督，這主要靠監(jiān)督體系實施監(jiān)督。包括黨內(nèi)的紀(jì)委監(jiān)督、政府的監(jiān)察部門監(jiān)督以及審計部門等專項監(jiān)督，此外還有人大的權(quán)力監(jiān)督、法院檢察院的法律監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。然而，我國幾乎所有具有監(jiān)督職能的組織卻很難真正實施法定的監(jiān)督職能。究其原因主要是∶黨政權(quán)力運行的透明度差，沒有知情權(quán)就沒有真正的監(jiān)督權(quán)；幾乎所有具有監(jiān)督職能的組織都缺少必要的監(jiān)督手段；各個監(jiān)督組織各施其職、各自為政，沒有一個更有權(quán)威的組織使之形成強大的合力。因此，現(xiàn)行的監(jiān)督體系對權(quán)力運行過程及其運行結(jié)果的監(jiān)督力度不夠。第二類渠道，對權(quán)力使用者的權(quán)限實施有效制約，使其不能超越其法定權(quán)限而亂作為或者放棄法定權(quán)力而不作為。這就是權(quán)力制衡。權(quán)力制衡這種監(jiān)督與一般監(jiān)督不同，一般監(jiān)督是對行使權(quán)力的行為或結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，而權(quán)力制衡則是監(jiān)督其行使或不行使權(quán)力的根據(jù)。中國堅決不搞西方“三權(quán)分立”式的權(quán)力制衡，但是中國必須創(chuàng)造適合中國實際的制衡機制。黨的十八大指出，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”。這其實也是權(quán)力制衡，對權(quán)力運行實施有效監(jiān)督的途徑。

江都區(qū)在權(quán)力公開透明運行的制度設(shè)計中，創(chuàng)新地提出了“多維制衡”體系，保證區(qū)委權(quán)力在運行過程中盡其職權(quán)而不敢擅自越權(quán)、手握重權(quán)而不敢違規(guī)用權(quán)，從而保證權(quán)力公開透明運行制度化、常態(tài)化、普遍化。在縣級地域中，對縣委權(quán)力起制衡作用的主體主要有四個方面∶

第一，黨內(nèi)力量對縣委權(quán)力的制衡。制衡縣委權(quán)力運行的黨內(nèi)力量主要是黨代會、黨委會、紀(jì)律檢查委員會以及黨代表、全體黨員。這些主體享有制衡權(quán)力的依據(jù)在《黨章》中有明確規(guī)定，問題在于它們過去沒有一定的機制和平臺發(fā)揮其制衡作用。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)很容易導(dǎo)致官僚主義，產(chǎn)生腐敗和不正之風(fēng)。

江都區(qū)委具有創(chuàng)新性的舉措之一是實行“區(qū)黨委接受區(qū)紀(jì)委監(jiān)督”的機制。江都區(qū)委要定期向區(qū)紀(jì)委通報工作情況并接受詢問；凡重要人事任免、重要表彰、重要制度安排，區(qū)委書記要事前與區(qū)紀(jì)委會商；凡“三重一大”決策、因公出國（境）考察學(xué)習(xí)、區(qū)委重要會議等情況，事前在紀(jì)委備案；區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)因私出國（境）、購房購車和婚喪嫁娶等個人重大事項，需向區(qū)紀(jì)委報告。制度試運行以來，區(qū)委已主動與區(qū)紀(jì)委會商人事任免30多人次、備案重大事項近20次、區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員報告?zhèn)€人重大事項10多人次。

江都區(qū)委另一項創(chuàng)新之舉是實行“黨代表提案提議制”，這是督促區(qū)委積極、正確地履行職責(zé)的重要渠道。為了保證黨代表的提案及時落到實處，江都區(qū)委還增設(shè)了一個正科職級部門“黨代表聯(lián)絡(luò)處”，它的主要職能就是黨代表提案提議的受理、交辦、督辦和反饋。

第二，權(quán)力機關(guān)對縣委權(quán)力的制衡。從理論上講，地方人民代表大會既要接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，也可以監(jiān)督同級黨委。把接受領(lǐng)導(dǎo)與對領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行監(jiān)督對立起來的觀點，是不正確的。其一，地方人民代表大會對同級黨委的監(jiān)督本質(zhì)上是人民監(jiān)督。共產(chǎn)黨不僅應(yīng)當(dāng)接受民主黨派的監(jiān)督，同時也應(yīng)當(dāng)接受來自人民群眾的一切組織的監(jiān)督。共產(chǎn)黨執(zhí)政沒有自己的私利，光明磊落，不怕人民監(jiān)督。其二，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，各級黨委都具有兩種權(quán)力∶一是根據(jù)黨章規(guī)定處理協(xié)調(diào)黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)力。對黨內(nèi)的這項權(quán)力，人民代表大會無權(quán)監(jiān)督也不應(yīng)監(jiān)督。二是黨委制定涉及地方經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展的重大決策，以及推薦地方國家機關(guān)重要人事任免的權(quán)力。對此，地方人民代表大會不僅可以、而且應(yīng)該實施監(jiān)督。當(dāng)然，地方人民代表大會監(jiān)督同級黨委的方法和渠道，主要是交流、建議、協(xié)商，有些問題也可以通過票決方式認(rèn)可或否定黨委的某些建議（如決策建議或人事安排建議等）。

江都區(qū)在發(fā)揮人大對區(qū)委權(quán)力制衡上已經(jīng)作出了一些有益探索。他們提出，“規(guī)范區(qū)委權(quán)力同強化人大功能和明確政府職能有機銜接，整體設(shè)計、配套改革”，“在重要的人事安排上，要充分發(fā)揮同級人大的作用。由黨委、人大和社會公眾共同提出差額人選，由人大會議、黨代表或全委會投票決定最終人選。”江都區(qū)還開展了多種活動形式，強化人大對區(qū)委決策的監(jiān)督。諸如∶以人大代表為群體對區(qū)委工作的視察、人大代表參加區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)人的工作匯報會并有權(quán)對他們的工作提出詢問、質(zhì)詢等。

第三，民主黨派對縣委權(quán)力的制衡。在我國，民主黨派屬于參政黨。民主黨派與共產(chǎn)黨是“肝膽相照”的友黨，民主黨派與共產(chǎn)黨對于國家興衰是“榮辱與共”。因此，民主黨派對于執(zhí)政的共產(chǎn)黨不僅應(yīng)當(dāng)監(jiān)督，而且必須監(jiān)督。只有對共產(chǎn)黨實施嚴(yán)厲監(jiān)督，才能使共產(chǎn)黨頭腦清醒、集思廣益，避免錯誤或少犯錯誤。也只有對共產(chǎn)黨實施監(jiān)督，才能體現(xiàn)民主黨派的價值。江都區(qū)和儀征市在權(quán)力公開透明運行過程中，一方面，區(qū)（市）委更加主動地、制度化地聽取他們對區(qū)（市）委工作的意見，進(jìn)行民主協(xié)商；另一方面，民主黨派人士、政協(xié)委員也積極主動地向黨委建言獻(xiàn)策、批評監(jiān)督。

第四，人民群眾對縣委權(quán)力的制衡。群眾個體和群體正在形成一種制衡權(quán)力運行的力量。人民來信來訪雖然是一種比較分散的力量，但是對權(quán)力運行也有一定的制約作用。有些群眾借助互聯(lián)網(wǎng)形成一種輿論力量，制約作用就更大。有些地方的群眾借助于“集體散步”等無聲行為表達(dá)某種訴求，也是一種制衡力量。人民群眾民主意識不斷提高，他們具有對權(quán)力運行實行制衡的強烈要求。一些地方黨委和政府目前還處于被動適應(yīng)、被迫應(yīng)對這類制衡要求的階段。

然而，在縣委權(quán)力公開透明運行試點單位，縣委大多主動地、自覺地組織和引導(dǎo)群眾參與對權(quán)力運行的監(jiān)督，公開領(lǐng)導(dǎo)者的電話號碼，公布網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系方式，通過報紙、電視、手機等媒體與群眾溝通信息，引導(dǎo)群眾依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督。四川省武侯區(qū)構(gòu)建的“民情專遞工作”網(wǎng)絡(luò)是成功的經(jīng)驗之一。揚州市江都區(qū)主動邀請群眾代表參與區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的報告會和現(xiàn)場詢問會，邀請群眾代表參與干部選拔的全過程和對區(qū)委工作的評議。揚州儀征市規(guī)定每月10日為“市民開放日”，每次邀請大約200名市民代表參加，向他們公布市委、市政府的重大決策部署，歡迎他們對儀征市委、市政府的工作提出批評。所有這些措施都大大拓展了民主渠道，增強了人民群眾制衡縣委權(quán)力運行的力度。

三、“深化”尋求新突破——從機制體制上探索變革

揚州市“縣委權(quán)力公開透明運行”試點工作的特點之三∶著眼于從機制體制上推進(jìn)變革，深化民主政治建設(shè)，鞏固縣委權(quán)力公開透明運行的既有成果，進(jìn)一步拓展公開透明度。

要使這項改革深入推進(jìn)，并且在面上開花結(jié)果，必須在體制和機制上有所創(chuàng)新、有所突破。

1.突破目前“縣委權(quán)力公開透明運行”試點范圍，使權(quán)力公開運行向廣度和深度延伸

縣委權(quán)力運行，并非獨立封閉的循環(huán)體系，而是與上下左右權(quán)力網(wǎng)絡(luò)交織在一起。如果不變革縱橫方向的權(quán)力封閉運行的環(huán)境，縣委權(quán)力公開透明運行既難以持久，也難以達(dá)到廉潔用權(quán)的目的。因此，權(quán)力公開透明運行必須向廣度和深度延伸。

向廣度延伸，主要包括三個方向∶一是縣人大、縣政府、縣法院、縣檢察院的權(quán)力公開透明運行應(yīng)當(dāng)與縣委協(xié)調(diào)推進(jìn)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以及縣科級機關(guān)部門也必須推進(jìn)權(quán)力公開透明運行。只要縣委權(quán)力公開透明運行工作基礎(chǔ)扎實、規(guī)章制度健全，這項延伸不會有很大阻力。三是地市級黨委也應(yīng)當(dāng)在黨務(wù)公開、特別是權(quán)力運行公開透明方面為縣及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)作出榜樣。揚州市作為江蘇省的試點單位已經(jīng)開始部署，開展市級權(quán)力公開透明運行的試點工作。

向深度延伸，主要是指縣委權(quán)力公開透明運行的過程及其結(jié)果在每一個環(huán)節(jié)上進(jìn)一步細(xì)化，從而更充分地展示權(quán)力運行的公開性和透明度。

一是縣委主要權(quán)力運行更加公開透明。重大事項決策權(quán)和用人權(quán)是人們關(guān)注的焦點。重大事項決策在決策前要通過媒體向社會公開并且作出必要的說明；決策過程中要廣泛吸收相關(guān)專家進(jìn)行專業(yè)認(rèn)證，并廣泛聽取各方面代表的意見，特別是反對者的意見；決策方案形成后，必須經(jīng)過人大會議和政協(xié)會議廣泛征求意見。同時，要充分發(fā)揮媒體的作用，吸引廣大民眾直接參與決策討論，引導(dǎo)人民群眾的政治參與。黨的十八大報告指出，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”。公開決策、民主決策、透明決策的過程，可能費時較多、影響效率，但是一系列民主程序能夠保證決策比較科學(xué)，能夠贏得更多民眾的理解和支持，能夠減少腐敗現(xiàn)象和社會矛盾。再如，黨委任用干部，從提名或推薦、審查、確定候選人、選舉等，每個環(huán)節(jié)都要保證公開透明。要逐步創(chuàng)造條件，在有序推進(jìn)的前提下，要盡可能擴大直選范圍和適度擴大差額。

二是縣財政收支狀況更加公開透明?？h財政的財政稅收屬于納稅人的，不屬于黨委也不屬于政府。納稅人對財政具有支配權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也最想知曉的是三筆賬∶一是財政的預(yù)算和決算。這應(yīng)當(dāng)由地方人民代表大會審議通過，人民代表必須有清晰而不是含糊的知情權(quán)。要逐步創(chuàng)造條件，將財政預(yù)算和決策盡可能詳盡地在一定范圍內(nèi)公開。二是重大工程投資經(jīng)費。這部分經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人士進(jìn)行預(yù)算和決算，并由相關(guān)部門審計，由紀(jì)檢部門跟蹤監(jiān)督，最后給人民一個清晰明白的交待。三是國家機關(guān)（包括縣委、縣政府等）“三公”經(jīng)費（公款出國出境經(jīng)費、公務(wù)車購置和運行經(jīng)費、公款招待經(jīng)費）的收支賬。這些賬目首先應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)公開，進(jìn)而逐步向社會公開，讓老百姓看得明白、感覺合理。

三是縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的個人相關(guān)信息更加公開透明。這項要求表面上看與縣委權(quán)力公開透明運行無關(guān)，實際上存在著重要聯(lián)系。在中國，“一身正氣”與“兩袖清風(fēng)”從來都是相輔相成的?？h處級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)（包括房子）和收入情況、愛人和子女工作及其收入情況、婚姻變動情況等內(nèi)部申報已經(jīng)歷時多年，應(yīng)該說，逐步公開的條件基本成熟，有些地方已經(jīng)在一定范圍內(nèi)試水?？h級官員的個人信息公開透明，能夠增強民眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的信任度。

2.突破現(xiàn)有的制度性缺陷，為深化縣委權(quán)力公開透明運行創(chuàng)造條件

制度性缺陷有兩種情況∶一是制度限制。例如，黨內(nèi)制度規(guī)定，黨的各級紀(jì)律檢查委員會“協(xié)助黨的委員會加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。這條規(guī)定表明，抓黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作的主體是“黨的委員會”，紀(jì)委僅僅是“協(xié)助”。這項制度限制了紀(jì)委監(jiān)督同級黨委的權(quán)力運行，因而往往形成對同級黨委、特別是黨委書記監(jiān)督的死角，“縣委書記這個崗位，無疑已經(jīng)成為腐敗高危崗位”［3］。二是制度缺失。長期以來，我們黨對權(quán)力運行的制度建設(shè)沒有引起重視，在沒有制度約束的情況下，人們就可能濫用權(quán)力。過去，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)者主要靠個人品質(zhì)修養(yǎng)約束自己的行為，從而達(dá)到“權(quán)為民所用”的境界。道德約束是必要的，但其約束力十分有限。因此，必須創(chuàng)新必要的制度，靠制度規(guī)范縣委（特別是縣委書記）權(quán)力公開透明運行。

制度建設(shè)的突破口應(yīng)當(dāng)放在黨內(nèi)民主制度建設(shè)上。只要方向正確、步驟穩(wěn)妥，就應(yīng)當(dāng)允許地方試一試。正確的就堅持、錯誤的就改正。事實上，各地經(jīng)過探索已經(jīng)取得了一些經(jīng)驗。諸如，陸續(xù)建立了全委會議事制度、黨代表常任制度、黨代表提案提議制度、黨委向全委會報告工作并接受詢問的制度、黨員對黨委工作的評議制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直接選舉制度等。這些制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，并付諸實施。

為深化縣委權(quán)力公開透明運行，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善下列制度∶（1）進(jìn)一步擴大黨委、政府信息公開透明程度。凡屬于重大事項或重要人事任免，都要公示。諸如，重大建設(shè)項目（包括招商引資項目）公示制度，以便接受專家和群眾的評議；重大經(jīng)費支出預(yù)算公示制度，這類預(yù)算不僅應(yīng)當(dāng)經(jīng)人大審議，而且群眾認(rèn)為有必要也應(yīng)當(dāng)公示。（2）進(jìn)一步擴大民主選舉的范圍。逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)直接選舉制度，擴大黨內(nèi)差額競爭選舉制度，縣委書記直接選舉或差額選舉制度，擴大黨代表、黨員提名候選人權(quán)利的制度等。（3）進(jìn)一步擴大考核縣委政績的范圍。對縣委政績的考核，可以分三大類考核，然后進(jìn)行綜合分析。一是上級黨委的考核，二是本縣民眾的考核，三是中介機構(gòu)的考核。同時可以對本縣發(fā)生的“大事”進(jìn)行專項評議，例如建設(shè)工程、投資項目、民生工程、專項治理、突發(fā)事件的處理等。所有考核都應(yīng)當(dāng)綜合公開。這樣，不僅把縣委權(quán)力運行狀態(tài)置于陽光之下，而且把權(quán)力運行的質(zhì)量置于陽光之下，促進(jìn)縣委改進(jìn)工作。

3.突破現(xiàn)存的監(jiān)督機制，為縣委權(quán)力公開透明運行提供保障

我國現(xiàn)存的監(jiān)督機構(gòu)雖然眾多，但是仍然不足以對縣委權(quán)力運行進(jìn)行有效監(jiān)督，其根本原因是現(xiàn)行體制的約束——縣級監(jiān)督機構(gòu)只能協(xié)助縣委監(jiān)督縣級以下的部門和干部，縣委往往置身于監(jiān)督之外。在這種體制下，監(jiān)督機構(gòu)即使對縣下屬機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督也是如履薄冰。如果不突破這種體制，縣委權(quán)力公開透明運行很難深入。

突破現(xiàn)存監(jiān)督機制的根本途徑是擴大黨內(nèi)民主和人民民主。具體途徑有三個方面∶

一是強化黨內(nèi)力量對黨委工作的監(jiān)督。對黨委的監(jiān)督關(guān)鍵在黨內(nèi)。黨的十八大報告指出，“要提高自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。黨內(nèi)監(jiān)督，既要充分發(fā)揮黨代會、全委會、黨代表、黨委委員的監(jiān)督作用，也要充分發(fā)揮紀(jì)委對同級黨委權(quán)力運行的監(jiān)督作用。必須提升紀(jì)委的地位和職權(quán)，紀(jì)委的工作，上對中央制定的黨規(guī)負(fù)責(zé)，下對產(chǎn)生它的黨代會負(fù)責(zé)。在特殊情況下，紀(jì)委可以直接向上級紀(jì)委或上級黨委報告相關(guān)事宜。同時，縣紀(jì)委要統(tǒng)領(lǐng)全縣范圍內(nèi)各類機關(guān)信訪、舉報、申訴、控告事宜，形成縣內(nèi)強大的監(jiān)督體系。

二是強化人大、政協(xié)對黨委工作的監(jiān)督。要劃分黨委、人大、政府、法院、檢察院的權(quán)力界限。縣委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但縣委不能越權(quán)干涉人大、政府、法院、檢察院依法行使職能，縣委也要接受監(jiān)督。人大主要是對縣委涉及地方經(jīng)濟和社會發(fā)展決策的監(jiān)督，對縣委任用地方官員的監(jiān)督。在我國，地方（或部門）黨委書記不僅管理黨內(nèi)事務(wù)，同時“領(lǐng)導(dǎo)”或“分管”地方事務(wù)，具有“行政”權(quán)力。因此，即使縣委委任黨內(nèi)干部，人大仍然有權(quán)表達(dá)其相關(guān)建議，縣委應(yīng)當(dāng)在任命前征求人大的意見。民主黨派負(fù)有對執(zhí)政黨實施“監(jiān)督”的職能，使決策更加正確和完善，這是對執(zhí)政黨最大的愛護和支持。

三是強化媒體對黨委工作的監(jiān)督。媒體應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮“人民喉舌”的作用，行使并保障其監(jiān)督權(quán)。在我國還沒有制定《新聞法》情況下，可以由市（地）人大牽頭，會同相關(guān)國家機關(guān)給媒體“立規(guī)矩”。媒體在“遵守法律、嚴(yán)守規(guī)矩”的前提下，以事實為根據(jù)，以對人民負(fù)責(zé)為最高職責(zé)，以促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展為目標(biāo)，保證媒體監(jiān)督的相對獨立。公民個體（包括人大代表、政協(xié)委員、政府公務(wù)員、黨內(nèi)干部和黨員、人民大眾等）可以向媒體反映情況，弘揚權(quán)力公開透明運行之正氣，鞭笞權(quán)力暗箱操作之歪風(fēng)。當(dāng)然，在擴大了媒體監(jiān)督權(quán)力的同時，媒體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其相應(yīng)的法律責(zé)任。

［1］鄧小平.鄧小平思想年譜（1975-1997）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，1998.

［2］王偉健.江蘇江都探索黨委權(quán)力公開新模式——區(qū)委書記接受紀(jì)委現(xiàn)場質(zhì)詢［N］.人民日報：2012-07-14.

［3］睢寧、成安、武侯等地試點“縣委權(quán)力公開透明運行”［N］.新華日報：2010-12-07.

（本文為“揚州市反腐倡廉制度建設(shè)研究所”《縣委權(quán)力公開透明運行工作比較研究》課題成果。課題組組長：張躍進(jìn)，中共揚州市委常委、紀(jì)委書記；成員：蔣伏虎〈執(zhí)筆〉、錢存林）

責(zé)任編輯：張功杭