李文基 高見(jiàn)

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的問(wèn)題

1.政企不分，權(quán)限不明

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、公益性強(qiáng)、市場(chǎng)機(jī)制不能完全解決其合理配置問(wèn)題，需要政府干預(yù)，但政府又不能完全陷于其中。長(zhǎng)期以來(lái)，威海市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是由政府包攬包辦，單一投資，采用傳統(tǒng)的工程指揮部方式運(yùn)作。工程指揮部由于體制上的原因，只管建設(shè)，不管運(yùn)營(yíng)，無(wú)法解決整個(gè)工程中的資金、質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。對(duì)經(jīng)營(yíng)性的建設(shè)項(xiàng)目，政府干預(yù)過(guò)多，從項(xiàng)目的立項(xiàng)建設(shè)到項(xiàng)目的建成運(yùn)營(yíng)，全部政府包辦，使得項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)企業(yè)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，政府又不能事無(wú)巨細(xì)投入精力全面參與管理，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)虧損，扔不得，背不動(dòng)。威海市1990年開(kāi)始相繼建設(shè)的桃威地方鐵路、威海機(jī)場(chǎng)、米威調(diào)水等工程依靠政府投資建設(shè)，建成后仍然躺在政府的搖籃里，不愿走向市場(chǎng)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性，運(yùn)營(yíng)費(fèi)年年依靠政府補(bǔ)帖，達(dá)不到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力，成了一個(gè)永遠(yuǎn)長(zhǎng)不大的孩子。

2.投資體制落后，投資主體單一

財(cái)政統(tǒng)一包攬項(xiàng)目投資體制，雖然也有項(xiàng)目法人，但實(shí)質(zhì)上仍然是政府領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制，舉債主體和擔(dān)保主體不明確，或者是出現(xiàn)企業(yè)做舉債主體，而企業(yè)又是政府的企業(yè)，完全背離了市場(chǎng)行為規(guī)則。企業(yè)舉債、政府反擔(dān)保，到后來(lái)還是政府還賬，致使項(xiàng)目在融資方面受到嚴(yán)重影響。

3.籌資渠道狹窄，財(cái)力投資分散

多年來(lái)，威海市的國(guó)內(nèi)籌資渠道主要局限在爭(zhēng)取貸款和國(guó)債等方面，而且手續(xù)復(fù)雜，受到諸多的限制，資金成本高，還貸壓力逐年加大。建成后的運(yùn)營(yíng)全靠財(cái)政投資。而隨著基礎(chǔ)設(shè)施的不斷建設(shè)完善，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用越來(lái)越多，財(cái)政支出的壓力越來(lái)越大，使每年有限的財(cái)力都撒了芝麻鹽，難以形成拳頭，不能形成強(qiáng)大的合力，辦不了大事。項(xiàng)目運(yùn)行觀念陳舊，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)意識(shí)淡薄。威海市之所以在基礎(chǔ)設(shè)施招商方面沒(méi)有取得成功的最重要的一點(diǎn)，就是過(guò)多地考慮了我們的投資成本與收益，不愿把養(yǎng)大的孩子分出去，害怕分出去老子就做不了兒子的主，結(jié)果必然是勞而無(wú)功。由于壟斷、缺乏經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)和人事自主權(quán)以及市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用，威海市的公用基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)不同程度地存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳，虧損面貌40%；二是維修不足，管網(wǎng)老化，導(dǎo)致供水產(chǎn)銷量差率高達(dá)20%（發(fā)達(dá)國(guó)家平均11%），公交設(shè)備老化，事故多，管道泄漏事故時(shí)有發(fā)生；三是價(jià)格比較低，經(jīng)營(yíng)狀況差，難以獲得銀行貸款和從資本市場(chǎng)融資，導(dǎo)致資金嚴(yán)重不足，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重；四是對(duì)市場(chǎng)反映遲鈍，不能反映用戶的需求。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資融資改革的幾點(diǎn)思路：

1.轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政企分開(kāi)

要重新認(rèn)識(shí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的責(zé)任，放松政府對(duì)一些盈利性、競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目的壟斷性管制，用投資回報(bào)前景好的項(xiàng)目吸引社會(huì)資本、民間資本或外資進(jìn)入。政府要認(rèn)識(shí)到自己不可能通過(guò)財(cái)政、國(guó)債等包辦一切，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)與發(fā)揮社會(huì)的作用，使政府角色從具體的項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)和總設(shè)計(jì)師的投資、管理實(shí)施的監(jiān)管者。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不再由政府出面組建工程指揮部，城市建設(shè)和經(jīng)營(yíng)要以項(xiàng)目法人運(yùn)作為主，政府為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公正和平等的環(huán)境，做好統(tǒng)一規(guī)劃、培育主體、制定政策、依法監(jiān)管等四個(gè)方面的工作。在今后的項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施中要堅(jiān)持重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃國(guó)際化、投資項(xiàng)目招商運(yùn)作市場(chǎng)化、項(xiàng)目公司投資主體多元化，實(shí)現(xiàn)政府職能從辦建設(shè)向管建設(shè)轉(zhuǎn)變。上海、深圳、寧波等南方發(fā)達(dá)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多采用的是項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人統(tǒng)一管理項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)。政府主要是做好協(xié)調(diào)服務(wù)，不介入具體項(xiàng)目，把主要精力用到基礎(chǔ)設(shè)施的未來(lái)需求預(yù)測(cè)和總體規(guī)劃布局上，為投資者提良好的投資環(huán)境，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資者的積極性。

2.積極培育投資主體，多方吸收社會(huì)資金

一是要進(jìn)一步發(fā)揮投資公司作用，做大做強(qiáng)投資公司，發(fā)揮投資公司財(cái)政性投資的主體作用，直接向國(guó)內(nèi)、國(guó)際資金市場(chǎng)融資，充分發(fā)揮政府投資的放大效應(yīng)。南方的一些南京市通過(guò)成立投資公司，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)一負(fù)責(zé)，自我舉債，自我還貸、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展，成為市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者。二是要吸引符合條件的不同經(jīng)濟(jì)成分的其他投資主體平等的參與城市建設(shè)和管理。譬如威海市的居民生活小區(qū)的改造建設(shè)，可以推行小區(qū)物業(yè)管理的形式，由統(tǒng)一的投資主體融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，增加一些盈利性質(zhì)的副食品網(wǎng)點(diǎn)、小商品經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)等兼大眾服務(wù)與盈利為一體的居民服務(wù)設(shè)施，向居民收取適當(dāng)?shù)奈飿I(yè)管理費(fèi)用，居民在接受這種管理方式的過(guò)程中，政府可給予適當(dāng)和政策扶持，這樣既方便了群眾，又可以把政府從繁鎖的城市物業(yè)管理中解脫出來(lái)。三是靈活多變的政策引導(dǎo)方式，廣泛吸引資金獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。對(duì)那些盈利能力相對(duì)較好的大型城市基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)項(xiàng)目，如火車輪渡、城市公共交通、機(jī)場(chǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以采取包裝上市、BOT、或BT、OT等各種方式招商引資，爭(zhēng)取在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)上融資。對(duì)那些盈利能力相對(duì)較差的大型城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目，采取貼息的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入運(yùn)營(yíng)。財(cái)政每年可列出一定數(shù)額的專項(xiàng)貼息資金，用于制定的扶持項(xiàng)目，當(dāng)年未能安排使用的轉(zhuǎn)入下年累計(jì)使用。四是要充分利用資本市場(chǎng)，組建上市公司，籌建建設(shè)資金。深圳市黃田機(jī)場(chǎng)通過(guò)股票上市獲得資金6億元，后又通過(guò)擴(kuò)股獲得資金3億元，基本解決了建設(shè)所需資金。上海原水股份和凌橋股份共同資本市場(chǎng)募集資金數(shù)十億元，用于引水工程和水廠建設(shè)。

3.匯集分散資金，引導(dǎo)社會(huì)投資，組建代建中心組建代建中心是國(guó)家投資體制改革的趨勢(shì)，上海等一些南方發(fā)達(dá)城市正在積極動(dòng)作。作為政府項(xiàng)目的投資主體，代建中心把財(cái)力投資和各方面分散的資金集中起來(lái)，委托專門的投資公司進(jìn)行資本金和建設(shè)資金不中的問(wèn)題，如大連市的煙大火車輪渡、有軌電車改造等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的資本金的問(wèn)題就是通過(guò)這種方式解決的，同時(shí)還有利于爭(zhēng)取銀行貸款和國(guó)家投資。

4.要做好土地這篇文章，充分發(fā)揮土地聚資的杠桿作用盡快推行企事業(yè)單位建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、拍賣，形成良好的投資氛圍，以期獲得更多的資金。政府可以委托投資公司對(duì)通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓拍賣、級(jí)差地租、土地隱形收入等所有可以拿來(lái)經(jīng)營(yíng)的資本予以歸集，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)、管理的權(quán)利，同時(shí)相應(yīng)承擔(dān)盈虧責(zé)任和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。2001年香港的財(cái)政收入達(dá)8000多億元，其中土地管理經(jīng)營(yíng)收則占財(cái)政總收入的70%之多，土地聚資的潛力是無(wú)法想象的。深圳、廣州、上海在九十年代后期嘗試經(jīng)營(yíng)城市土地，取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。威海市也正在這方面進(jìn)行了嘗試。威海市從2000年對(duì)土地管理衽了五統(tǒng)一，就是將市直、環(huán)翠區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)五個(gè)行政區(qū)的土地管理權(quán)限上劃，建立城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備制度，實(shí)行土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)。理順了機(jī)構(gòu)，變多頭管理為一頭管理；統(tǒng)一了地價(jià)，實(shí)行土地價(jià)格評(píng)估，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)出讓土地；對(duì)市區(qū)規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)的商住用地，實(shí)行統(tǒng)一拍賣，競(jìng)價(jià)招標(biāo)，取得了明顯成效。1999年，威海市土地出讓收入279萬(wàn)元；2000年，由于推行新的土地用地管理制度，威海市土地出讓收入猛增至2100萬(wàn)元，增幅巨大；2001年實(shí)現(xiàn)土地出讓收入3200萬(wàn)元；2002年上半年，已實(shí)現(xiàn)土地出讓收入3400萬(wàn)元，預(yù)計(jì)到年底可實(shí)現(xiàn)收入7000萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，改變觀念，做好城市土地經(jīng)營(yíng)這篇文章，能帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益。其次，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，拉動(dòng)土地增值而獲得資金，也是利用現(xiàn)有城市土地，聚集城建資金的一個(gè)良好途徑。1999年，海濱南路建設(shè)完成后，海濱南路和青島路之間1200畝的土地價(jià)格每畝增長(zhǎng)了50萬(wàn)元，總計(jì)增值6個(gè)億。增值部分的40%上繳地方財(cái)政，便可獲得2.4億的土地增值收益，正好抵頂海濱南路的工程總投資。這樣政府投資。這樣政府投資修建海濱南路，不僅給人們提供了一個(gè)休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所，美化了威海的居住環(huán)境，而且改善了威海市的投資環(huán)境，帶動(dòng)了海濱南路周圍地帶的地產(chǎn)升值，還解決了工程投資的資金來(lái)源，政府凈賺了1200畝土地中國(guó)有土地增值的60%部分，形成了大量的土地儲(chǔ)備。如果有規(guī)劃的把這部分土地納入市場(chǎng)競(jìng)價(jià)拍賣，將獲得巨大的效益。這不是雙贏，由此而產(chǎn)生的間接的效益更多。

5.實(shí)行城市基礎(chǔ)設(shè)施有償使用

一是盤活有形資產(chǎn)，把凡是可以投入市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施如道路、橋梁、公廁、垃圾場(chǎng)、候車亭、供水廠、公交車等使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)推向市場(chǎng)。本著雙贏原則通過(guò)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)衽剝離，全面歸集和盤活資產(chǎn)，采能賣的賣、能租的租、能抵押的抵押等辦法，促使城市資產(chǎn)重新配置和優(yōu)化組合，建立多元化的投資渠道，使城市建設(shè)的資金來(lái)源不斷得到擴(kuò)充。如上海，能過(guò)轉(zhuǎn)讓南浦大橋、楊浦大橋部分經(jīng)營(yíng)權(quán)所獲得的25億元資金來(lái)建造旭浦；用轉(zhuǎn)讓延安路隧道北線專營(yíng)權(quán)的錢建造了新遂線。需要注意的是，上海所獲得的資金并不是大橋建設(shè)投資的全部成本，而是綜合考慮雙方的投資和收益而制定的雙贏價(jià)格，即外方通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲得合理的收益，上海解決了基礎(chǔ)設(shè)施資金的沉淀問(wèn)題，用新獲得的建設(shè)獎(jiǎng)金，來(lái)解決其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是經(jīng)營(yíng)無(wú)形資產(chǎn)?？梢酝ㄟ^(guò)轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等形式，籌集城市建設(shè)資金。三是城市管道事業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。將城市公用事業(yè)管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、具體作業(yè)權(quán)進(jìn)行剝離，對(duì)棧道經(jīng)營(yíng)權(quán)、垃圾清運(yùn)權(quán)、街道場(chǎng)地保潔經(jīng)營(yíng)權(quán)等投入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮城建資金效益，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。

6.堅(jiān)持雙贏原則，改變?nèi)谫Y觀念

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要按照社會(huì)公益總量不增加的指導(dǎo)思想，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)營(yíng)意識(shí)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)文體和經(jīng)營(yíng)方式，打破過(guò)去那種政府投入、無(wú)償使用的舊模式，根據(jù)誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益的原則，把凡是可以投入市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場(chǎng)，通過(guò)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行有效剝離，不斷擴(kuò)大城市建設(shè)的資金來(lái)源。

“十一五”期間，隨著我國(guó)新一輪的城市基礎(chǔ)建設(shè)，基礎(chǔ)建設(shè)投資的大手筆將屢見(jiàn)不鮮，手段也將不斷創(chuàng)新，投資體制改革就要不斷深入。我們要抓住機(jī)遇，積極探索，與時(shí)俱進(jìn)，奮發(fā)創(chuàng)新，滿懷信心地迎接新一輪經(jīng)濟(jì)大潮的到來(lái)。