朱毅然

(阜陽師范學院 體育學院，安徽 阜陽 236037)

我國體育部門實施績效管理的多維困境與路徑選擇

朱毅然

(阜陽師范學院 體育學院，安徽 阜陽 236037)

運用文獻資料和邏輯分析等方法對我國體育部門實施績效管理進行深入的分析和研究。實施績效管理的困境有：體育部門實施績效管理的制度缺失；體育部門績效管理的理論研究成果缺乏；體育部門領導接受績效管理理念的準備不足；體育部門實施績效管理的技術手段尚未完善?？冃Ч芾淼挠行窂竭x擇：引入績效觀念是體育公共部門實施績效管理的前提條件；增加對體育部門績效管理的研究力度；加大對體育部門領導培訓的次數和質量，提高領導對績效管理的認識；完善實施績效管理過程中的實際操作性手段。

體育部門；績效管理；多維困境；路徑選擇

《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》第五條 “繼續(xù)深化體育體制改革，促進運行機制轉化”中第二十二款要求：“積極推進體育工作運行機制的轉換。要深入實際，研究新情況，解決新問題，加快體育的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，建立有利于競爭協(xié)作和靈活高效的運行機制”。同時體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中提到：“體育發(fā)展的觀念需要進一步轉變，體育管理體制的改革有待深化，體育管理的科學化、法制化水平有待提高，體育理論建設、政策研究、隊伍素質等方面都面臨新形勢下體育發(fā)展與改革的嚴峻挑戰(zhàn)。”種種跡象表明體育部門實施績效管理是歷史的必然趨勢。

一 概念界定

所謂績效就是指組織立足于長遠發(fā)展，以提高組織績效為基本目標，為個人積極性的提高和創(chuàng)造性的發(fā)揮提供空間，并以組織服務對象的滿意度為衡量指標的一種新的衡量?？冃Ч芾硎侵高\用一整套的實踐手段、技術、工具、管理體系的設置，對個人績效和組織績效進行系統(tǒng)化的管理。公共部門績效管理是指以提高公共部門組織績效和個人績效為目標，通過績效評估和績效追蹤來激勵組織中的個人發(fā)揮創(chuàng)造性、提高服務質量的管理過程。體育部門的績效管理就是以提高體育部門組織績效和個人績效為目標，通過績效評估等手段去激勵體育部門的工作人員發(fā)揮創(chuàng)造性、提高服務質量的管理過程。[1]

二 體育公共部門實施績效管理的價值

體育部門實行績效管理是在全球化發(fā)展和政府財政壓力增加的情況下，主動借鑒企業(yè)績效管理的經驗和做法，強調顧客導向、提高公共服務質量等新思路和新方法。

總體來說，在現代公共管理中，績效管理代表了一個高效率、負責任的政府形象。首先是體育部門對于資源的使用以及有無達到預期目的必須有個衡量的標準和績效評價，以便公眾知曉部門是否負起了責任；其次是全方位的績效管理能夠推動“結果導向”工作模式的實行，從而防止官僚主義和形式主義的泛濫；最后是績效管理本身帶有一種誘因機制，將績效和獎懲緊密掛鉤，能激發(fā)公務員的工作熱情。從某種角度說，績效管理不僅是體育部門進行有效資源配置的一個重要手段，同時也在知識經濟時代出于成本—效益的考慮將提高部門效率、滿足社會大眾需求提到了體育部門工作的議程，從而有助于部門走出傳統(tǒng)行政，向服務型政府的方向前進。

三 體育部門實施績效管理的困境

1.體育部門實施績效管理的制度缺失。

體育部門實行績效管理，首先要對體育部門現行的行政管理方式進行分析。目前體育部門實行國家體育總局—省區(qū)市(直轄市)體育局——市縣體育局三級管理，體育行政是以科層制為基礎的單中心管理模式。國家的競技體育和群眾體育工作主要是由政府體育部門負責。體育部門和國家其他的公共部門采取一樣的行政建制和相同的管理體制，主要是采用科層結構和專業(yè)化管理。

科層結構和專業(yè)管理制包含三個意思：(1)政府管理系統(tǒng)以命令—執(zhí)行為基礎，上級主管向下級發(fā)布命令，同時監(jiān)督下級管理部門的執(zhí)行情況，下級部門無條件的執(zhí)行命令，并對上級負責。(2)政府行政的組織結構建立在科層，即部門管理、層級節(jié)制之上，部門按照政府的職能來設置，向居民提供完整的公共服務。(3)這種以部門分工為基礎的管理模式，是建立在專業(yè)領域基礎上的，具有專業(yè)管理的特征。在科層結構下，整個層級系統(tǒng)呈現“金字塔”型，金字塔型的行政結構有利于權利集中，實行首長負責制有利于任務分工，是一種有利于自上而下的貫徹命令的行政結構。[2]

行政管理注重的是行政效率。行政效率既有優(yōu)點也有缺點。

行政效率的優(yōu)點：第一，行政效率能運用政府權威，在短期內動員起達到目標所需的社會資源，因此在軍事上，在處置一些突發(fā)事件上有重要的作用。例如：戰(zhàn)爭、非典、抗洪搶險、地震等。第二，行政效率在矯正社會財富分配不公平方面起到重要的作用。第三，建立政令暢通的，行政效率高的政府體系，在保證國家安全，防止國家分裂，穩(wěn)定社會，推進和深化市場經濟體制改革方面起著重要的保證作用。在推進中國市場經濟和法制國家的過程中，行政效率起著重要作用。因此，無論現在和將來，它都是管理公共事務的重要手段。

行政效率的缺點：第一，行政效率是一種觀念上的效率，難以量化，因而很難對效率狀態(tài)做出定量判斷，實施科學化的管理。例如：雷厲風行、富有朝氣，工作認真、辦事作風踏實等都是行政效率的定性描述。行政效率由于缺乏定量標準，加上個人理解上的差異，因而對同一個人的評價往往差異很大。因為行政效率無法定量評判，所以在行政管理中只能采用“模糊模式”，沒有辦法實現科學化和精細化的管理。第二，行政效率注重產出，對投資成本的關注不夠。行政效率依托行政強制，而行政強制式是一種非自愿的方式。行政管理中的行政決策是由政府和組織中管理部門的少數精英做出的，因而決策的成本較低。但由于在決策過程中容易產生以決策者個人的愛好代替人民群眾愛好的問題。而命令的執(zhí)行又是通過強制方式，不必經過群眾的同意，這樣，就可能讓那些失誤的決策長期地延續(xù)下去而不能及時得到糾正，為此社會付出高昂的代價。可以這樣說，行政效率可能會帶來“低決策的成本，高執(zhí)行成本”的問題。第三，由于行政效率是通過自上而下的方式來貫徹的，這就會產生公務人員“對上”而不是“對下”負責的問題。

總之，行政效率在行政管理中是有較大的作用，但也有較大的局限性，尤其是在日常的行政管理中缺陷是更加的突出。[3]體育管理部門的管理工作主要是日常的行政管理，針對行政體制的管理模式的缺陷，體育部門的管理有必要進行改革，實施績效管理。體育部門現行的管理模式是實行績效管理最大的障礙。

2.體育部門績效管理的理論研究成果缺乏。

績效管理理論是中國學術界最近從國外新引進的全新管理理論。在國內對該理論進行研究的主要是管理學的專家，研究的領域主要集中在企業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生，其中針對體育部門進行深入研究的理論成果相對較少?？冃Ч芾砝碚撆c中國實踐相結合的時間不長，績效管理的操作方法比行政管理要復雜的多，同時理論成為具有可操作性的具體行為細則是一個特別漫長的過程。目前，關于體育部門績效管理研究成果重點集中在理論探討上，而關于體育部門實施績效管理的具體措施研究的成果太少，導致體育部門即使計劃實行績效管理，卻缺乏可供借鑒的具有可操作性的行動準則和具體措施。

3.體育部門領導接受績效管理理念的準備不足。

中國體育部門管理位置的領導，大多是優(yōu)秀運動員或優(yōu)秀教練員退役后經過再學習后走上領導工作崗位，優(yōu)秀教練員絕大部分是優(yōu)秀運動員退役后擔任的。在他們還是運動員或教練員的時候，全國各地都在如火如荼的進行“奧運爭光計劃”。奧運爭光計劃的實行導致很多的運動員較早就離開學校，進入縣、市或省級的體工隊進行專業(yè)化的訓練，期間的文化課程雖然還在進行，但是學習的效果卻是不盡人意。體育部門領導早期理論知識儲備的先天不足，直接導致他們在接受新知識時會特別地謹慎，內化的時間會特別地長，在接受績效管理理論時也不可避免。

4.體育部門實施績效管理的技術手段尚未完善。

(1)績效管理目標缺乏準確性。

績效管理目標需要的原則分別指的是specific(具體的、明確的)、measurable(可衡量的)、achievable或attainable(可實現的)、relevant(相關的)和time-bounded(有時間限制的)。而過去公共部門管理的目標過于籠統(tǒng)和模糊，缺乏定量化的描述，大都是定性化的表達。例如，“力爭到今年年底完成上級的某某規(guī)劃，該計劃成果要讓絕大多數的群眾滿意”等等無法量化的目標。其結果是無法量化肯定是無法準確考核，或者說考核的結果要看其他方面工作的力度。

績效目標是指以若干可以量化的特征指標來描述的事業(yè)效果，通常包括質和量兩個方面。首先，績效目標是事先設定的事業(yè)效果指標；第二，績效目標必須具有定量性和可測量性，績效指標的選取必須體現行業(yè)特點，特征指標的選取應當主要來自于社會需求和“顧客”需求；第三，有時績效目標需要多個指標來描述，形成指標體系。績效目標通常包括公共服務的質和量的指標，這也需要多項指標。對業(yè)務具有綜合性的政府部門往往需要分解業(yè)務，針對不同的業(yè)務設計不同的績效指標。

(2)績效指標體系構建比較困難。

體育公共部門實施績效管理的最大困境是缺乏一套完整的、合理的、公平的、公正的績效指標體系。在績效指標體系制定過程中很容易受到領導因素的影響。這是一個客觀存在的問題，官僚文化的存在使基層人員很難準確地表達自己的工作意愿和期望，而組織目標也缺乏相互溝通，往往由領導安排。在這種情況下，制定出來的績效指標就無法準確反映績效管理的要求，可能僅僅是領導意志的反映。[4]

績效指標體系構建的困難主要有：①指標體系劃分過于模糊，導致績效衡量失效。②指標體系缺乏科學性，往往由管理人員隨意設置，并經常性更改，使員工的期望值大大降低，不利于績效考核。③指標體系缺乏準確的分類，大一統(tǒng)的指標體系反而會導致不公平。根據不同的工作層次，應該劃分不同等級的指標體系。④員工參與指標體系設計的可能性不高。⑤一些績效指標不符合工作實際，形同虛設，員工也就沒有工作積極性。

(3)指標量化比較困難。

體育部門績效指標的客觀、全面和量化程度很難把握。這里主要有三個方面的原因：①體育部門的服務對象和工作內容和企業(yè)不同，企業(yè)具有一定的工作流程、工作內容和工作結果，而體育部門的很多工作內容與服務有關，其結果不可以用簡單的數據表達。體育部門的大部分工作內容可能還是需要類似“評語”之類的評估法進行主觀評價。②體育部門人員對量化的績效指標可能存在抵觸心理。雖然一定程度上考核指標的細化，有助于考核的具體化、詳細化、簡單化，在一定程度上能夠做到相對的公平，但太多太細的考核指標容易讓員工產生緊張感，時間久了會產生厭倦感，同時，太多太細的考核指標容易使工作程序僵化，限制了人員的創(chuàng)造性，人的能力發(fā)展會因此走向片面性與畸形，這與國家人力資源開發(fā)的思想相違背。[5]

(4)績效管理信息透明化較難實現.

績效管理信息透明化就是體育部門將關于績效管理中的所有信息都公開化并在網絡上公布，主動接受領導、工作人員和群眾的監(jiān)督。推行信息透明化管理具有以下幾大好處：一是透明化管理能夠增強部門的凝聚力，能夠讓公務員參與部門管理，能夠提高他們的主人翁意識；二是透明化管理創(chuàng)造了公平的環(huán)境，能夠極大的激發(fā)工作人員的積極性和創(chuàng)造性；三是透明化管理能夠促進部門內部相互監(jiān)督，從而有效避免拖拉、不作為等不良現象；四是透明化管理能夠推動部門管理流程的優(yōu)化，推動管理制度的規(guī)范化、系統(tǒng)化、制度化，推動管理改進，提高競爭力；五是透明化管理有助于樹立良好的部門形象。[6]

如果績效管理信息透明了，部門接受監(jiān)督的力度會陡然增加，部門的工作效率必然要大幅度地提高，這對習慣互相推諉、相互扯皮的技術官僚官員而言，是不能忍受的，透明化是一個漸進的過程，但不能是無期限的漸進，對此國家體育總局應該列一個具體時間的明細表。

(5)績效評估結果的不準確性。

評估主體單一，一般都是體育部門上級評估下級，實際的操作中體育部門的實際工作是由體育的上級主管部門考核評估。同時評估體制也存在較多問題。

①評估工作帶有隨意性，沒有形成經常性評估；②工作人員對績效評估存在抵制情緒，把績效評估等同于工資評定，過多的評估導致員工的懷疑和抵觸。③主要是管理者對工作人員的評估，而管理者的素質對評估質量有直接影響。④工作人員之間的互評缺乏，工作人員對自己的評估也存在公正性的問題。⑤評估結果與激勵之間的聯(lián)系大多表現在工資水平上，培訓和發(fā)展的機會很少。⑥工作人員對績效評估和組織之間關系的了解程度不夠。⑦評估還只是一種形式，沒有形成相應的制度，也沒有把該機制融入到組織管理中。

我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，這個基本國情決定了在我國政府的公共部門實行績效管理，不論在理論上還是在現實中都會遇到一定的障礙。在體育部門，績效評估的結果往往要求有關部門負起責任。而這項責任暗含著職位變動、部門利益、薪酬等相關因素，有時甚至與政府部門的形象密切相關。尤其是我國長期處于官僚體制之下，保守、官僚主義之風在公共部門還是普遍存在，這就導致一些機關主動承擔責任，改進工作的可能性下降。[7]

(6)缺乏有效評價。

體育部門績效管理監(jiān)督是體育部門管理系統(tǒng)及實施過程中的重要環(huán)節(jié)?？冃Ч芾碜鳛橐豁椣到y(tǒng)工程，包括績效衡量、績效跟蹤等環(huán)節(jié)。要保證績效管理實施能夠實現預期的績效目標，并在實施過程中不斷監(jiān)測公共部門服務質量和工作效率，就需要一個監(jiān)督控制機制。

基于這樣的理念設計體育部門績效評價體系至少應該包括這樣一些內容:第一,評價的指標應該既包括“硬指標”，又包括“軟指標”。所謂“硬指標”就是指可量化的指標.其中以經濟審計為主要內容和評估的主要途徑；“軟指標”是指難以具體量化的公眾的滿意度。其中以社會評價為主要內容。評估的主要途徑應是中介組織進行的社會調查。當然.這里的“軟指標”有些也是可以轉化為“硬指標”的。第二，評價的方向應該是多向的。一是自評，即系統(tǒng)內進行的多向評估。體育部門機構內、上下級之間、同級各部門之間、領導與一般工作人員之間的相互評估；另一個是系統(tǒng)外進行的多向評估，即公眾對部門、公眾對行政領導、公眾對部門公務員的評價。第三，評估的時效應該是長短結合的，既有年度評估，又有任期評估；既有對短期發(fā)展計劃的制定和執(zhí)行，又有對長遠可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的制定和實現。這種主要針對行政領導的、強調評估時效長短結合的評估內容設計，關鍵是為了糾正以往“政績型”評估模式只注重投入和過程，忽視效率和結果的弊端。第四，評估的內容應該是經濟效益與社會效益兼有。體育部門是非營利組織，不以追求經濟效益為第一目標，但這不等于部門運作可以不必計算經濟效益。

四 體育公共部門績效管理有效路徑選擇

1.引入績效觀念是體育公共部門實施績效管理的前提條件。首先體育公共部門需要形成對績效管理中的“績效”有正確的認識和一致的理解。不能領導對績效有一個認識，員工對績效有另外一個認識和理解。如果是這樣一個情況，那雙方對績效評價的結果肯定都會有意見，最終會導致績效管理流于形式。

2.增加對體育部門績效管理的研究力度。號召更多的體育研究工作者投入到績效管理研究中，總局和地方體育部門以課題研究的形式加大相關研究的投入，體育類學術期刊多刊登或約稿有關的文章。以往的歷史經驗表明，這種政策性的導向具有重大的號召作用，是通向成功的有效渠道。

3.加大對體育部門領導培訓的次數和質量，提高領導對績效管理的認識。必須讓他們認識到績效管理是一種的好的管理方法，可以在實踐中付諸實施，并可以取得很好的實施效果。

4.完善實施績效管理過程中的實際操作性手段。體育績效管理理論的研究者要和其他公共管理理論研究領域的專家一起，深入研究體育部門績效管理的具體操作問題，即如何實施績效管理并獲得較好的管理效果。重視績效信息的收集，體育部門績效管理信息收集，就是指組織在實施變革之前或者之中、之后，對組織變革所需要的信息進行廣泛收集和運用?？傮w來說，體育部門信息收集和信息管理的作用可以概括為三個方面：第一，部門實施績效管理之前，收集相關方面的信息能夠了解該部門實施績效管理的必要性和可行性；第二，部門實施績效管理過程中，全面收集各方面的信息可以掌握績效管理反饋的情況，及時調整工作和服務狀況，使個人和組織始終圍繞整體目標展開工作。第三，在一個周期內的最終階段，通過信息收集可以幫助管理者和工作人員全面了解自己的績效情況。有必要在公共部門中試實施績效管理，并通過實驗觀察該部門實施績效管理的真實效果和可能遇到的問題，保存相關數據以便以后正式實施時參考。

體育部門需要對該部門目前績效實際狀況有正確認識。一是部門管理者對績效管理的態(tài)度和自我評估的素質影響到部門績效管理的開發(fā)，并影響到該部門對當前績效情況能否形成正確的認識?？冃Ч芾硎怯刹块T管理者發(fā)起的改革措施，在改革的初期，領導人的參與和態(tài)度就顯得格外重要。尤其在存在部門利益的情況下，部門管理者或領導人愿意進行自我評估，客觀對待當前評估結果的態(tài)度就會對當前的評估工作和今后該部門實施績效管理產生重要的影響。二是體育部門的高層領導對績效管理開發(fā)起決定性作用?？冃Ч芾硎且粋€具有周期性的循環(huán)管理過程，體育部門實施績效管理不可能像“運動式”管理一樣，一陣風，刮過即逝，而是一個持續(xù)監(jiān)測、跟蹤、反饋和提高的過程。高層領導對績效管理開發(fā)、實施的態(tài)度和參與程度會影響到整個部門實施績效管理的程度和效果。三是需要使用恰當的操作方法和技術手段。

體育部門實施績效管理是一個長期的過程，部門的領導者要有打持久戰(zhàn)的思想準備。同時績效管理的理論和實踐對于體育部門來說都是一個全新的命題，在改革的過程中肯定會有失誤，要正確認識工作中的失誤問題，不能因噎廢食畏首畏尾，否則績效管理很難走向成功。

[1]高建華.論服務行政視域下的政府績效評估[J].學術論壇,2005(7)： 23-26.

[2]胡寧生.構建公共部門的績效管理體系[J].中國行政管理，2006(3)：18-21.

[3]馬國賢.政府績效管理[M].上海：復旦大學出版社，2005：65-67.

[4]盛明科.服務型政府績效評估體系構建與制度安排研究[D].湖南：湘潭大學，2008.

[5]宋效紅，黃艷.淺析績效評估中存在的問題[M].經濟管理,2004(10):63.

[6]尹德鳳,尹博.我國體育職能管理部門信息化現狀研究[J].首都體育學院學報,2004,4(16)：26-29.

[7]胡稅根.公共部門績效管理[M].浙江：浙江大學出版社，2005：22-26.

ClassNo.:G80-05DocumentMark：A

(責任編輯：宋瑞斌)

MultidimensionalDilemmaandPathChoiceforPerformanceManagementinSportsSector

Zhu Yiyan

(School of Physical Education, Fuyang Normal University, Fuyang, Anhui 236037，China)

With the literature and logical analysis, the paper made an analysis of the performance management conducted in sports sector. It is believed that the implementation of performance management is in a dilemma and it is also meet problem of path selection: The precondition is to introduce the concept of performance management into the sports sector. To improve the quality of leadership training ,and to improve the implementation of performance management process ,especially the actual operation of the performance management.

department of physical education; performance management; multidimensional dilemma; path selection

朱毅然，碩士，講師，上海體育學院。研究方向：體育教育和體育社會學。

國家社會科學基金項目(11CTY003)；國家體育總局體育哲學社會科學研究項目(1638SS11046)；安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目(AHSK09-10D123)。

1672-6758(2013)01-0143-3

G80-05

A