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        論我國食品安全監(jiān)管機制的若干法律問題

        2013-04-07 14:13:31付玉明
        山東社會科學(xué) 2013年10期
        關(guān)鍵詞:監(jiān)管食品

        付玉明

        (西北政法大學(xué) 刑事法學(xué)院,陜西 西安 710063)

        國以民為本,民以食為天,食以安為先。自古以來,衣食住行都是社會關(guān)注的焦點,飲食更是重中之重。當(dāng)前我國食品安全問題的現(xiàn)狀不容樂觀:一方面食品安全事件頻發(fā),另一方面食品安全問題的種類繁多,涉及范圍廣??梢哉f,在當(dāng)前的食品領(lǐng)域,米面油、肉蛋奶都不同程度地出現(xiàn)了問題,甚至從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)到加工、直至物流、銷售整個環(huán)節(jié)都存在著安全隱患。食品安全問題之嚴重,已成為不可回避的社會問題,引起了政府與社會的強烈關(guān)注,急需認真對待。食品是人類賴以生存和發(fā)展之最基本的物質(zhì)條件。食品安全問題與人民大眾的切身利益密切相關(guān),已經(jīng)成為衡量人民生活質(zhì)量、社會治理水平和國家法治建設(shè)的一個重要內(nèi)容。要解決當(dāng)前的食品安全問題, 就需要完善食品安全法律法規(guī),健全食品安全的監(jiān)管系統(tǒng)和監(jiān)管機制,同時更要接受人民群眾的監(jiān)督。

        一、原因解讀:食品安全問題的產(chǎn)生機理

        在社會轉(zhuǎn)型時期,食品安全問題已經(jīng)成為民生問題的重中之重,問題的產(chǎn)生有著多方面的原因。

        食品安全問題產(chǎn)生的經(jīng)濟原因

        1.食品信息的不對稱,導(dǎo)致消費者無法甄別挑選優(yōu)質(zhì)商品。信息不對稱理論是20世紀70年代西方經(jīng)濟學(xué)中發(fā)展起來的重要理論,由美國的經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格里茨(Joseph Eugeue Stiglitz)、喬治·阿克爾洛夫(Georege Athur Akerlof)、邁克爾·斯彭斯(Andrew Michael Spence)等人提出。信息不對稱理論認為,在市場經(jīng)濟活動中,各類社會成員對信息了解程度各有不同。市場主體在市場經(jīng)濟中不可能完全地占有市場信息,占有充分信息的主體處于比較有利的地位,信息貧乏的人員則相對處于不利的地位。在市場交易中,由于生產(chǎn)者、銷售者掌握更多的信息,從而能在市場經(jīng)濟中獲取更多收益。

        健康的市場經(jīng)濟通過充分的市場競爭來淘汰不合格的市場主體。現(xiàn)行的經(jīng)濟市場主要涉及三方市場主體的利益——供應(yīng)方、需求方、監(jiān)管方?!笆称飞a(chǎn)經(jīng)營者具有比消費者對食品加工流程、農(nóng)藥殘留、微生物污染等食品安全質(zhì)量特性自然的信息優(yōu)勢,進而有可能提供虛假、遺漏或者誤導(dǎo)信息,將假冒偽劣產(chǎn)品銷售給顧客?!雹偻趵冢骸秾ξ覈称钒踩O(jiān)管狀況的思考》,國家食物與營養(yǎng)咨詢委員會網(wǎng)站,http://www.sfncc.org.cn/Z.show.asp?Article.ID=1611,2006-12-31。食品供應(yīng)方統(tǒng)占食品供給的各個環(huán)節(jié),比如種植、養(yǎng)殖、加工、物流、銷售等,每一個環(huán)節(jié)中的信息不對稱都可能會干擾消費者對產(chǎn)品的判斷,無法甄別優(yōu)劣,從而導(dǎo)致消費者最終消費了存在安全問題的食品。例如,在沒有規(guī)制的情況下,軟飲料生產(chǎn)商是不會主動提供飲料中的含糖量以及對健康的危害。由于非正規(guī)生產(chǎn)的機會成本較低,經(jīng)營者為獲取最大利益往往以非正規(guī)的方式生產(chǎn)商品,依靠低成本價格搶占部分市場,從而出現(xiàn)食品市場上的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。所以,僅僅依靠市場調(diào)節(jié)是難以完全解決問題的,信息的披露更為重要。因為信息的披露是將最終的選擇權(quán)交給了消費者,在知情的情況下,消費者可以選擇最適合自己的食品。因此,可以說,在現(xiàn)行的市場經(jīng)濟中,信息不對稱是食品安全問題產(chǎn)生的根本原因。

        2.食品產(chǎn)業(yè)的外部性,導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)的失靈。外部性是指一個人或廠商的行為在使自己得到好處(或壞處)的同時,也給其他的人或廠商帶來好處(或者壞處)。[注]王俊豪:《政府管制經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論.基本理論及其在政府管制實踐中的應(yīng)用》,商務(wù)印書館2001年版,第7-8頁。外部性主要表現(xiàn)在兩個方面:正外部性和負外部性。正外部性是指一種經(jīng)濟行為給外部造成積極影響,使他人減少成本,增加收益。比如正規(guī)廠商提供的食品,具有更高的美譽度和信任度,當(dāng)消費者不能甄別產(chǎn)品時,他可以憑借著對正規(guī)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的印象進行購買(當(dāng)然,購買到非正規(guī)廠商的產(chǎn)品時,也會使非正規(guī)廠商受益);負外部性是指由于食品添加劑的違法使用以及弄虛作假、農(nóng)藥殘留等違法行為,使某些商品在消費者心目中留下惡劣的印象,進而使消費者對市場中符合國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品也產(chǎn)生質(zhì)疑,最終導(dǎo)致正規(guī)廠商沒有基于自己的合法行為而獲利,非正規(guī)廠商也沒有因為自己的違法行為而受到懲罰。[注]實際生活中此類情況很多。比如,某段時間以來媒體報道了大量的牛羊肉、雞肉問題,致使消費者普遍對其產(chǎn)生不衛(wèi)生的排斥感,減少了對此種肉類的消費,最終不僅售賣偽劣食品的商家受到影響,而且優(yōu)質(zhì)信譽商家也受到影響,損失是全行業(yè)的。

        食品安全深受外部性的影響,并且由于外部性自身的性質(zhì),其難以通過市場價值規(guī)律來克服自身的缺陷。外部性屬于市場失靈,需要政府的干預(yù)——產(chǎn)生正外部性的廠商應(yīng)獲取得的經(jīng)濟效益,而產(chǎn)生負外部性的行為人應(yīng)承擔(dān)更多的成本。否則,正規(guī)廠商的所應(yīng)獲利無形中由非正規(guī)廠商分享,而非正規(guī)廠商所應(yīng)承擔(dān)的成本卻轉(zhuǎn)嫁到正規(guī)廠商的身上。長此以往,非正規(guī)生產(chǎn)越來越多,存在食品安全問題的產(chǎn)品也會越來越多,人民健康所受的威脅也會越來越嚴重。

        3.食品企業(yè)壟斷,導(dǎo)致食品產(chǎn)業(yè)危機。我國的食品加工有其自身的特點:在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中,形成了公司+農(nóng)戶的模式,這種模式構(gòu)成了我國食品加工產(chǎn)業(yè)鏈的一大特色。分散的農(nóng)戶為公司提供生產(chǎn)原料,公司為農(nóng)戶提供技術(shù),并要求農(nóng)戶按照公司的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。但是在產(chǎn)業(yè)化的進程中,逐漸形成的壟斷食品加工企業(yè)控制了部分地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的供給途徑。壟斷企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本,不斷壓縮農(nóng)戶的利潤空間,農(nóng)戶為了減少成本,自然就會摻假摻雜、短斤缺兩減少投入,以降低自己的支出,或者在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中添加過量的食品添加劑,提高產(chǎn)量,增加收入,最終造成不合格食品的問世。2008年爆發(fā)的三鹿奶粉事件就是一典型實例。[注]2008年的三鹿三聚氰胺事件起因就是在收購原料階段出的問題,三鹿集團處于奶源控制的終端,龍頭企業(yè)處于強勢,為控制奶粉的生產(chǎn)成本,企業(yè)最大限度地選擇降低收購原料的價格,甚至把農(nóng)產(chǎn)品的價格降低至農(nóng)戶生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品成本之下,農(nóng)戶為了生存,使用不法手段,往農(nóng)產(chǎn)品原料中添加三聚氰胺。三聚氰胺的超標(biāo)造成很多食用三鹿奶粉嬰兒患上腎結(jié)石,危害極其嚴重,最終造成了影響全國的重大食品安全事件。

        食品壟斷企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品的養(yǎng)殖、收購、加工、銷售過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。在農(nóng)戶+公司的模式中,壟斷企業(yè)利用壟斷地位,壓縮成本,造成農(nóng)戶利潤空間的縮小,最終導(dǎo)致食品安全事件的發(fā)生。而在食品的銷售流通過程中,食品大佬在行業(yè)內(nèi)部協(xié)商、控制食品的銷售價格,消費者最終為這一壟斷行為買單。在市場經(jīng)濟環(huán)境下,某些食品行業(yè)壟斷局面已經(jīng)形成,完全依靠市場的調(diào)解,已不能完全解決食品安全問題,只有政府進行有效的監(jiān)督管理,問題才能得到有效的控制和杜絕。

        (二)食品安全問題產(chǎn)生的制度原因

        截止2009年2月28日《食品安全法》的正式施行,全國人大制定的與食品安全相關(guān)的法律共21部,國務(wù)院制定的行政法規(guī)約40部,各部委頒布的規(guī)章約150部。[注]隋洪明:《我國食品安全制度的檢討與重構(gòu)——以〈食品安全法〉頒布為背景》,《法學(xué)論壇》2009年第5期??梢姡覈称繁O(jiān)管的法律文件,多為行政法規(guī),大量的行政法規(guī)也暴露出了許多制度上的問題。

        1.政府監(jiān)管部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置不完善。依據(jù)2009年頒布施行的《食品安全法》,衛(wèi)生部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé),質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)督部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理。在此基礎(chǔ)上,國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會,主要協(xié)調(diào)各部委之間有關(guān)食品安全的問題,改變多重管理的弊病。[注]中國的食品監(jiān)督管理的主體主要包括七個部委和一個委員會,分別為衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理總局、質(zhì)監(jiān)總局、國家環(huán)保局、商務(wù)部以及食品安全委員會。我國的食品安全監(jiān)管是采用橫向分段監(jiān)管與縱向分級監(jiān)管相結(jié)合的模式。橫向上,對食品安全進行分段管理。但是分段管理權(quán)責(zé)不清,一些部門還兼具有食品安全管理之外的職責(zé),如促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等等,這勢必造成自身管理效率的降低。縱向上,食品安全機構(gòu)設(shè)置從中央到地方自上而下的監(jiān)管體系。以質(zhì)監(jiān)部門為例,機構(gòu)設(shè)置最底層只到縣一級,沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu),面對量大面廣的食品生產(chǎn)企業(yè),監(jiān)督管理的壓力巨大。三鹿奶粉事件之后,質(zhì)量監(jiān)督管理機關(guān)開始向奶制品生產(chǎn)企業(yè)派駐監(jiān)督員,但從實際操作來看,監(jiān)督員由縣里的專職人員擔(dān)任,面臨巨大的生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品數(shù)量,分身乏術(shù),很難對奶制品企業(yè)進行有效的監(jiān)督管理。

        2.監(jiān)管部門之間權(quán)責(zé)不清,協(xié)調(diào)能力弱。在食品安全領(lǐng)域,我國實行分段監(jiān)管、多部門聯(lián)合監(jiān)管的模式。此種模式必然導(dǎo)致各監(jiān)管部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清,部門間的協(xié)調(diào)溝通能力較弱。主要表現(xiàn)在:一是責(zé)任劃分不清,職能部門權(quán)限重疊,造成監(jiān)管資源浪費。在多部門監(jiān)管的情況下,需要清晰界定各監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍和職責(zé)。在美國,各監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)是按食品的類別進行劃分,每一類食物的監(jiān)管詳細到具體的監(jiān)管機構(gòu)負責(zé),各監(jiān)管機關(guān)不會出現(xiàn)職能交叉的情況;二是權(quán)能分散,監(jiān)管效率低。監(jiān)管機構(gòu)的增多將導(dǎo)致監(jiān)管職能過于專業(yè)化,從而導(dǎo)致監(jiān)管職能的分散,影響監(jiān)管效率。我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管工作由地方和國家共同負責(zé)。在中央政府,食品安全工作主要由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)監(jiān)總局和商務(wù)部等部門共同負責(zé)。這些部門都有自己獨立的體系,每個管理機構(gòu)在省市縣一級都設(shè)有相應(yīng)的延伸機構(gòu),一般情況下,這些食品安全監(jiān)管機構(gòu)直接對當(dāng)?shù)氐谋炯壵撠?zé),同時接受中央的管理和技術(shù)指導(dǎo)。但是各部門之間缺乏交流,如果需要協(xié)調(diào),則要經(jīng)過層層上報,行政效率不高。

        3.監(jiān)管機制不完善。我國現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)督管理模式,是政府主導(dǎo)下的“分段管理為主、品種管理為輔”的多部門聯(lián)合監(jiān)管模式。政府食品安全管理機構(gòu)的合理分工,是實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”管理體制的核心,但是這種監(jiān)管的模式存在以下缺陷:首先,食品安全市場準(zhǔn)入制度不完善。三鹿事件后,《食品安全法》將食品安全準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)以《食品許可證》、《食品流通許可證》、《餐飲服務(wù)許可證》和《營業(yè)執(zhí)照》為基礎(chǔ)。食品許可證、食品流通許可證、餐飲服務(wù)許可證等的發(fā)放是政府監(jiān)督管理食品的一項重要手段,是解決市場失靈的一項重要方法,是國家調(diào)控經(jīng)濟的重要方式。但是,實踐中,監(jiān)管部門往往只在審查程序階段對投資企業(yè)進行監(jiān)督,審查結(jié)束之后,負責(zé)準(zhǔn)入的部門不再監(jiān)管,而工商等部門對生產(chǎn)商的監(jiān)督并沒有進一步跟進。進入生產(chǎn)、流通領(lǐng)域后,食品安全監(jiān)管的缺失,致使食品安全問題層出不窮。其次,檢驗檢測制度不合理。食品的整個流通環(huán)節(jié)包括農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通以及成品。在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié),食品質(zhì)量安全的認定主要依靠出場檢驗和委托檢驗,兩種檢測方式都存在實踐漏洞和規(guī)避手段,不能保證所有的產(chǎn)品都符合國家標(biāo)準(zhǔn)。最后,進入流通環(huán)節(jié),食品監(jiān)管的職權(quán)轉(zhuǎn)移到工商管理部門,工商局只能將監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)的、懷疑有可能存在問題的食品送去法定部門檢測。這勢必造成工商部門執(zhí)法風(fēng)險的加大,為了避免承擔(dān)責(zé)任,工商部門往往避重就輕,選擇不去送檢。

        (三)食品安全問題產(chǎn)生的社會原因

        食品安全信用指食品的生產(chǎn)、加工、運輸和銷售企業(yè)向消費者提供安全食品的可靠程度。消費者在購買食品時已與食品的生產(chǎn)者、加工者和經(jīng)營者訂立了明確或者隱形的契約,[注]吳丹彤等:《食品安全信用的定義和特點》, 《安徽醫(yī)藥》2004年第2期。契約要求食品生產(chǎn)商按照契約生產(chǎn)符合標(biāo)準(zhǔn)的、安全的、衛(wèi)生的、健康的富有營養(yǎng)的食品,這不僅是消費者的要求,也是生產(chǎn)者的承諾。日益壯大的食品生產(chǎn)加工企業(yè),在追求長遠利益為目標(biāo)的過程中,離不開信用的構(gòu)建,信用是知名企業(yè)必須具備的品質(zhì)。但是在目前的食品領(lǐng)域,食品生產(chǎn)者規(guī)模小、廠分散、層次低,很難建立起完善的以個人為信用為基礎(chǔ)的食品安全評估體系。

        我國食品安全信用的缺失與當(dāng)前的國情密切相關(guān)。我國的食品供應(yīng)以“小、散、低”生產(chǎn)商為基礎(chǔ),存在巨大的安全隱患,通過建立信用制度治理更難。在整個食品供應(yīng)鏈中,規(guī)模小的食品供給企業(yè),資本積累規(guī)模較小,組織性紀律性不高,同時由于經(jīng)濟資本能力弱,安全科學(xué)技術(shù)難以達到消費者對于食品安全的需求。我國食品或農(nóng)畜產(chǎn)品的加工多是小作坊生產(chǎn)加工,據(jù)不完全統(tǒng)計,全國有食品生產(chǎn)企業(yè)約17萬家,其中有相當(dāng)一部分是無營業(yè)執(zhí)照、無標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、無安全設(shè)施的三無作坊,為獲取利益,生產(chǎn)者無序生產(chǎn),經(jīng)營缺乏誠信。近年來,頻發(fā)的食品安全事件,恰好證實了這一現(xiàn)實,并最終導(dǎo)致目前食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)整體信譽度較差。

        二、域外經(jīng)驗:國外食品安全的監(jiān)管模式

        食品安全問題并非中國所獨有,而是個一個世界性難題。在工業(yè)化早期,歐陸英美以及亞洲日本都曾遭遇過嚴重的食品安全問題,比如為我們所熟知的歐洲“瘋牛病事件”和日本“森永奶粉事件”,但最終問題得到了解決。因此,作為法治先進國家,美日在解決食品安全問題上具有較多有益經(jīng)驗,值得研究借鑒。

        (一)美國模式

        美國自稱是世界上“食品供應(yīng)最安全的國家”,其食品安全監(jiān)管既有健全的法律體系,又有高效完善的監(jiān)管機構(gòu)以及評估標(biāo)準(zhǔn)。

        1.系統(tǒng)化的食品安全法律法規(guī)。美國之所以能夠在食品安全方面取得公眾的認可,最重要的莫過于建立了完備的食品安全法律體系。通過立法,防止食品安全的問題,保障消費者的合法權(quán)益。目前,美國的食品安全法規(guī)主要包括聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法(FFDCA)、聯(lián)邦肉類檢驗法(FMIA)、禽類制品檢驗法(PPIA)、蛋制品檢驗法(EPIA)、食品質(zhì)量保護法(FQPA)。此外,由眾議院制定的美國聯(lián)邦法典C(FR)為永久性法規(guī),共50卷,與食品安全有關(guān)的法規(guī)為第7卷(農(nóng)業(yè))、第9卷(動物與動物食品)和第21卷(食品與藥品)。這些法規(guī),覆蓋了所有的食品,為食品質(zhì)量安全制定了具體的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序。為食品安全職能的行使提供法律的保障。2010年11月30日施行的《食品安全現(xiàn)代化法案》使美國的食品與藥品管理局進一步擁有更多權(quán)力。例如,其可以指定廠商召回存有安全問題的食品,并向公眾解釋其產(chǎn)品潛在的危害。

        2.強力的食品安全監(jiān)督管理機構(gòu)。美國實行食品安全機構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度,建立聯(lián)邦、州和地方政府既相互獨立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)。1998年,美國“總統(tǒng)食品安全管理委員會”的成立標(biāo)志著聯(lián)邦政府已經(jīng)建立起一個中央食品安全監(jiān)管機構(gòu),由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護局等有關(guān)職能部門的負責(zé)人組成,各部門職能互不交叉,由食品安全管理委員會負責(zé)協(xié)調(diào)。同時負責(zé)食品安全監(jiān)管的聯(lián)邦協(xié)調(diào)組織還有美國農(nóng)業(yè)部(UADA)、食品與藥物管理局(FDA)和美國環(huán)境保護署(EPA),這些部門主要按照食品的類別進行分工監(jiān)管,地方、州、和聯(lián)邦全面監(jiān)督食品安全的生產(chǎn)與流通,形成美國的食品安全監(jiān)管體系。各市、縣衛(wèi)生局,各州衛(wèi)生機構(gòu)以及聯(lián)邦政府許多部門和機構(gòu),都雇用食品檢查員、微生物專家、疾病流行學(xué)家以及其他食品科學(xué)家,對食品安全實施持續(xù)深入的監(jiān)管。

        3.食品安全管理體系的評估機構(gòu)。1999年3月,美國總統(tǒng)食品安全會成立一個跨機構(gòu)專家工作組,對美國食品安全進行審查。工作組的職能是對美國有關(guān)法律進行審查,例如檢測它們實際運作的情況,以及對食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品的預(yù)防控制與補救。另一方面,專家組的職能還有審查聯(lián)邦食品安全管理機構(gòu)在食品安全管理上的管轄權(quán)是否有空白,是否有明顯的漏洞。食品安全管理體系的評估機構(gòu)的建立,使得美國食品安全監(jiān)管體系以及食品安全法律體系受到監(jiān)督,并在有缺陷的時候,彌補不足。

        (二)日本模式

        日本是典型的大陸法系國家,對食品安全的法律規(guī)制有其獨特之處。

        1.食品安全法律體系完善,保護標(biāo)準(zhǔn)嚴格。日本在2003年實施的《食品安全基本法》中明確以法條的形式確立了“消費者優(yōu)先、國民健康至上”的基本理念,并以此為指導(dǎo),修改和重新制定了相關(guān)的食品安全法律法規(guī)。為保護消費者的權(quán)益,日本食品安全的保護標(biāo)準(zhǔn)非常嚴格。在發(fā)現(xiàn)瘋牛病以后,全面修訂《食品衛(wèi)生法》,強調(diào)《食品衛(wèi)生法》的目的要從確保“食品衛(wèi)生”改為確?!笆称钒踩薄J称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)日漸嚴苛,尤其是對農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)進行修改,調(diào)高了限量標(biāo)準(zhǔn)。[注]宋大維:《中外食品安全監(jiān)管的比較研究》,《食品研究》2008年第5期?!妒称沸l(wèi)生法》是日本控制食品質(zhì)量安全與衛(wèi)生的最重要的法典,該法規(guī)定使用以HACCP(危害分析與關(guān)鍵控制)為基礎(chǔ)的食品安全管理控制系統(tǒng),強調(diào)食品安全事故之后的風(fēng)險管理和食品安全對健康影響的預(yù)測能力,目的是保護人民遠離由于飲食導(dǎo)致的健康危險,并幫助改善和促進公眾的健康。

        2.明確食品安全監(jiān)管機構(gòu)中的政府職責(zé)。2003年日本通過的《食品安全基本法》,明確要求內(nèi)閣成立專門的食品安全委員會,同時以法律的形式規(guī)定國家和地方公共團體在食品安全行政中的職責(zé)。日本的食品監(jiān)管機構(gòu)在食品安全基本法的指導(dǎo)下,進行了系統(tǒng)的組織和職能變革,使得整個食品安全行政機構(gòu)得以高效的運作。改革后的日本食品安全行政機構(gòu)分為中央和地方兩級行政機關(guān)。中央為食品安全委員會、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省;地方一級為都道府縣中的食品安全行政機構(gòu)。同時,從職能上可以分為風(fēng)險評估機關(guān)和風(fēng)險管理機關(guān)。

        日本參照歐盟治理瘋牛病、成立歐盟食品安全機關(guān)的模式,設(shè)立日本的食品安全委員會,直接隸屬于內(nèi)閣總理大臣。食品安全委員會機構(gòu)對食品的安全性以及食品安全行政管理機關(guān)的管理措施進行客觀、公正的風(fēng)險評估。其具體職能包括:向內(nèi)閣大臣陳述意見;主動進行食品安全的評估;調(diào)查審議食品安全政策中的重要事項等。其主要職能為風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通職能、緊急應(yīng)對職能。此外,食品安全委員會還負責(zé)對風(fēng)險管理部門進行政策的指導(dǎo)和監(jiān)督,根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果要求風(fēng)險管理部門采取對應(yīng)措施并監(jiān)督實施。風(fēng)險溝通機制是日本食品安全委員會的重要環(huán)節(jié),食品安全監(jiān)管中,食品安全委員會和厚生勞動省、農(nóng)林省水產(chǎn)省分別扮演的是風(fēng)險評估和風(fēng)險管理角色。在實際的操作過程中,委員會進行風(fēng)險評估,厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省對其進行評價,并與相關(guān)人員交換意見后決定減輕或回避風(fēng)險的政策與措施。緊急風(fēng)險的應(yīng)對機制是指,發(fā)生緊急事態(tài)時,委員會對國內(nèi)外危機情報進行搜集和分析,與風(fēng)險管理機關(guān)信息共享,就上報的緊急情況提出危機應(yīng)對要求,并向國民提供科學(xué)建議。

        三、解決路徑:食品安全的監(jiān)管方案

        (一)完善我國的食品安全法律制度

        就我國目前情況而言,完善食品安全法律法規(guī)最主要的、最緊迫的任務(wù)就是要加快食品安全方面的立法。中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《食品工業(yè)基本術(shù)語》GB15091-95中對食品的定義為“可供人類食用或飲用的物質(zhì),包括加工食品、半成品和未經(jīng)加工過的食品,不包括煙草和只能作為藥物使用的物質(zhì)?!?009年通過的《食品安全法》第99條明確規(guī)定:“食品是指各種供人類食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品,但是不包括以治療為目的的藥品。”我國對食品安全的確定與世界衛(wèi)生組織的差距很大,需要完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系,建立食品安全法律法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù),為食品安全提供強大的法律保障。

        1.建立綜合化和一體化的法律法規(guī)體系。法律的綜合化是現(xiàn)代法治的一個特征。綜合化,一方面隨著現(xiàn)代社會關(guān)系的日益復(fù)雜,法律存在著繼續(xù)分化和細化的趨向,形成了新的法律部門,如經(jīng)濟法、勞動法、環(huán)境和資源法等;另一方面,在這些新的法律部門中,對于社會關(guān)系的調(diào)整已開始擺脫過于追求部門法之間嚴格區(qū)分的傾向,出現(xiàn)綜合化的現(xiàn)象。而食品法立法注重綜合性,是引進發(fā)達國家食品安全立法的經(jīng)驗。在我國,以食品安全為主要內(nèi)容的法律法規(guī)體系,并不是簡單的概念游戲,而是法治理念上的變革,它要求食品安全法律法規(guī)應(yīng)具有綜合性,從而為解決食品安全問題提供一個嚴密的法律體系。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,立足中國國情,創(chuàng)建本國特色的食品安全法,首先要吸收先進國家食品安全立法的先進思想和理念,比如日本“消費者健康至上”的理念,國家以法律的形式加以確定。其次是國際食品安全組織的指南或示范性標(biāo)準(zhǔn);再次,履行我國國際協(xié)議。我國食品安全立法應(yīng)立足于保護“從農(nóng)場到餐桌”安全的全過程,確立生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任,制定相應(yīng)的法律法規(guī)。

        2. 根據(jù)我國社會的經(jīng)濟和法治狀況完善食品安全法律體系。食品安全的保護水平既要滿足對食品安全的需求,也要使食品安全的保護與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng),具有現(xiàn)實的可實施性。我國食品安全法應(yīng)該是綜合、可實施并有效的,是建立在經(jīng)濟社會、法治和科學(xué)基礎(chǔ)之上的法律法規(guī)體系。所以,首先應(yīng)對涉及到食品安全的法律法規(guī)進行梳理和完善,根據(jù)已有的《食品安全法》繼續(xù)完善,對那些不適用的法律、行之無效的法律法規(guī)予以修改和廢除。我國的法律體系紛雜,發(fā)達的區(qū)如上海、北京、廣州等大城市已經(jīng)制定了地方性的食品安全法律,為國家制定統(tǒng)一完善的食品安全法律提供了經(jīng)驗。同時還需要注意食品安全法規(guī)水平和垂直性法規(guī)的協(xié)調(diào)性,使食品安全法體系具有統(tǒng)一性、綜合性、明確性。

        我國《食品安全法》對各種違法行為規(guī)定的處罰較輕,違法成本過低。通常的處罰是,由有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)分工,沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品貨值金額不足一萬元的,并處兩千元以上五萬以下罰款,貨值金額一萬元以上,并處其金額五倍以上十倍以下罰款。由此可見,我國違反《食品安全法》的成本較低。而且,我國刑法對觸犯食品安全的行為,只是對造成嚴重結(jié)果的才進行處罰。而發(fā)達國家對食品安全重視程度非常高,一旦出現(xiàn)食品安全隱患,相關(guān)監(jiān)管部門將對違法食品單位作出極其嚴厲的懲罰。以新加坡為例,食品企業(yè)一旦發(fā)生食品安全事件,輕則處罰得企業(yè)倒閉,重則還要承擔(dān)嚴厲的刑事責(zé)任。我國在制定相應(yīng)的處罰政策時,應(yīng)注重行政處罰與刑法處罰的兼顧,加大懲罰力度,不僅要考慮到食品安全問題造成的經(jīng)濟損失,更應(yīng)該關(guān)注有害食品對人們身體健康、精神健康以及社會文明帶來的損害。

        (二)完善我國的食品安全監(jiān)管體制

        我國《食品安全法》規(guī)定,縣級以上人民政府依照本法和國務(wù)院規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。食品安全監(jiān)管體制的完善,需要建立一個以科學(xué)的風(fēng)險評價和食品安全評價為基礎(chǔ),以法律為保障,政府、中介組織、企業(yè)和消費者各負其責(zé),政府各監(jiān)管結(jié)構(gòu)之間明確分工、協(xié)調(diào)配合的食品安全管理體制。

        1.建立權(quán)威性的綜合性管理機構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定,2010年國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會。但是,食品安全委員會目前的職能還僅停留在議事協(xié)調(diào)層面,僅從宏觀層面對食品監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。在實際操作過程中,其具體的權(quán)責(zé)不清,定位并不明確。因此,法律必須明確食品安全委員會的法律地位及法律職責(zé),在此基礎(chǔ)上賦予食品安全委員會以實權(quán)。(1)明確食品安全委員會的職責(zé),授予其可以根據(jù)我國的食品安全狀況制定相關(guān)的政策、頒布全國性食品安全法規(guī)的權(quán)限,并對各監(jiān)管部門出臺的有關(guān)食品安全的條例進行審查;(2)統(tǒng)一各種食品安全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),查找食品安全監(jiān)管過程中的漏洞,審查現(xiàn)行有關(guān)食品安全的法律;(3)有權(quán)協(xié)調(diào)并監(jiān)督各食品安全監(jiān)督管理部門的執(zhí)法活動、檢測各項工作的執(zhí)行情況;(4)在食品安全風(fēng)險監(jiān)控方面,食品安全委員會負責(zé)建立食品安全風(fēng)險分析評估相關(guān)制度,對食品安全危害進行預(yù)測,并通報食品安全信息。

        2.明晰食品安全監(jiān)管機關(guān)的配置職權(quán)。(1)在橫向上,國家制定法律分割監(jiān)督管理職權(quán),對同一食品同一環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能進行明確的劃分,具體的職能權(quán)限由具體的食品監(jiān)督管理部門承擔(dān),各部門職責(zé)分工明確,避免出現(xiàn)交叉、相互推諉之現(xiàn)象。(2)在縱向上,建立中央與地方既相互獨立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng),實行食品安全聯(lián)合監(jiān)管制度,充分發(fā)揮地方食品安全管理體系的作用。由各級政府負責(zé)所管轄區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作,實行主管領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制;以國家制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為工作的基礎(chǔ),各地政府不能變相設(shè)置阻礙或者降低標(biāo)準(zhǔn),保持中央和地方的一致性,沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的,可以參照地方標(biāo)準(zhǔn)。(3)完善政府監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任追究機制?!皺?quán)利導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗”。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗?!盵注][法]孟德斯鳩:《論法的精神》, 張雁深譯,商務(wù)印書館1982年版,第154頁。在權(quán)力不受限制的社會制度中,發(fā)展趨勢往往是社會上有實力者壓迫或者剝削弱者。[注]沈榮華:《現(xiàn)代法治政府論》,華夏出版社2000年版,第209頁。因此,必須對享有食品安全監(jiān)督管理權(quán)的政府機構(gòu)進行監(jiān)督限權(quán),以防濫用職權(quán)。

        監(jiān)督限制政府權(quán)力必須做到:以法律的形式明確食品安全監(jiān)管機構(gòu)以及領(lǐng)導(dǎo)人的法律責(zé)任,完善我國的食品安全追責(zé)體系。在現(xiàn)實的食品安全事故中,通常對食品安全監(jiān)管部門的追責(zé)不了了之,即使追責(zé),食品安全監(jiān)管機構(gòu)也往往承擔(dān)的是行政責(zé)任,而不是法律責(zé)任。因此,需要完善法律的追責(zé)體系,并以此為基礎(chǔ)健全我國的食品安全監(jiān)管體系。

        (三)完善我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測和認證體系

        目前,我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等四級標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成,雖然國家已制定和發(fā)布了關(guān)于各種食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及其檢驗方法等方面的國家標(biāo)準(zhǔn)1000余項,行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1000余項,但仍存不少問題:

        一是,食品安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,協(xié)調(diào)性差。由于政出多門,不同行業(yè)間針對同一對象制定的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一,嚴重影響標(biāo)準(zhǔn)的實施和食品安全的監(jiān)管;二是,食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系不完善,統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺?,F(xiàn)有的國家標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)相差過大,例如與食品安全有關(guān)的農(nóng)藥、獸藥殘留以及抗生素等限制標(biāo)準(zhǔn),遠遠低于國際標(biāo)準(zhǔn);三是,缺乏完善的食品安全風(fēng)險評估體系。

        對此,必建立完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系:首先,由國家食品安全委員會成立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機構(gòu),改革標(biāo)準(zhǔn)管理體制,制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其次,以國情為基礎(chǔ)、以技術(shù)為依據(jù),加快標(biāo)準(zhǔn)制定的進程,同時注重標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性。最后,以國際先進標(biāo)準(zhǔn)為參照,制定先進的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

        (四)健全食品安全的市場準(zhǔn)入制度

        我國從2001年開始試行食品安全質(zhì)量市場準(zhǔn)入制度,包括三項內(nèi)容:許可證制度、強制檢測制度、市場準(zhǔn)入標(biāo)志制度,涉及到進入市場、市場交易、退出市場三個環(huán)節(jié)。其中,進入市場環(huán)節(jié)包括標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入制度、食品備案制度、票證準(zhǔn)入制度;市場交易環(huán)節(jié)包括食品檢測制度、全程追溯制度、信用監(jiān)管制度;退出市場環(huán)節(jié)包括強制退出制度、協(xié)議退出制度、食品召回制度。但是這些制度并不完善,還需要從以下方面進行完善:

        1.對進入市場的食品,制定強制性的國家標(biāo)準(zhǔn)、食品備案制度和票證進入制度。規(guī)定:(1)凡進入市場銷售的食品必須符合保障人身健康和財產(chǎn)安全的國家強制性標(biāo)準(zhǔn),沒有國家強制性標(biāo)準(zhǔn)的適用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或地方性標(biāo)準(zhǔn);(2)生產(chǎn)者或經(jīng)營者必須通過食品安全監(jiān)管管理系統(tǒng),按照分類標(biāo)準(zhǔn)就食品類別、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、檢測結(jié)果等進行備案;(3)監(jiān)督管理部門為了檢查市場食品的進貨渠道應(yīng)建立票證查驗準(zhǔn)入制度。

        2.在市場交易環(huán)節(jié),制定食品檢測制度、全程追溯制度和信用監(jiān)管制度。對重點食品的優(yōu)劣進行信用登記,并對社會公示,使其再次進入市場受到限制,達到懲戒違法失信行為的目的。

        3.在退出市場環(huán)節(jié),建立強制退出制度和召回制度。首先,對危及人體健康、人身安危或者具有潛在嚴重危害的食品采取責(zé)令停止銷售或臨時查封等措施,強制不合格食品退出市場。其次,實行產(chǎn)品的召回制度,包括自愿召回和強制召回兩種。自愿召回是企業(yè)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在某種缺陷而主動收回已經(jīng)售出的食品;強制召回是行政管理部門責(zé)令不合格食品的生產(chǎn)者或經(jīng)營者限期收回該食品。

        (五)建立食品安全的信用體系

        市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟,信用是維持市場經(jīng)濟正常秩序的保證;沒有信用,就沒有秩序,市場經(jīng)濟就不可能健康發(fā)展。2004年4月7日,多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快食品安全信用體系建設(shè)的若干指導(dǎo)意見》,提出通過五年的建設(shè),要逐步建立起我國食品安全信用體系的基本框架和運行機制。食品信用體系建設(shè)以培養(yǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵紀守法為目標(biāo),通過相應(yīng)的制度規(guī)范和運行機制,褒獎守信、懲戒失信,從而全面提高食品安全水平,保障人民群眾的身體健康和生命安全。建立食品安全的信用體系,需要做到以下工作:

        1.在制度規(guī)范上,初步建立起食品安全信用體系,包括監(jiān)管體制、征信制度、評價制度、披露制度、服務(wù)制度、獎懲制度等,使食品安全信用體系的建設(shè)有法可依,有章可循。首先,對食品安全信用框架進行總體設(shè)計,同時對各部門、各行業(yè)、各地區(qū)的具體建設(shè)方案進行協(xié)調(diào)組織;其次,行業(yè)協(xié)會對其會員的食品安全食用體系建設(shè)進行整體行業(yè)性的指導(dǎo);再次,消費者對食品安全信用體系建設(shè)進行社會監(jiān)督,發(fā)揮監(jiān)督的作用。

        2.建立食品安全信用標(biāo)準(zhǔn)制度和食品安全信用征集制度。首先,在運行系統(tǒng)上,初步建立食品安全信用查詢系統(tǒng)和科學(xué)、公正的食品安全信用評價系統(tǒng),不斷提高管理與服務(wù)水平,逐步滿足社會對食品安全信用服務(wù)的需求。其次,建立食品安全信用征集制度,維護國家經(jīng)濟安全、公共利益和企業(yè)合法權(quán)利,同時建立以企業(yè)、行業(yè)、政府為平臺的信息征集制度。

        3.通過宣傳教育增強全社會的食品安全信用意識,營造食品安全信用環(huán)境,創(chuàng)造食品安全信用文化;初步建立起食品安全信用運用機制,全面發(fā)揮食品安全信用體系對于食品安全工作的規(guī)范、引導(dǎo)、督促功能;依據(jù)信用等級,對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實行分類監(jiān)管,對長期守法的誠信企業(yè)給予獎勵和保護,對制假售假等嚴重失信的企業(yè),實行重點監(jiān)督,對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

        四、結(jié)語

        國以民為本,民以食為天,食以安為先。食品安全與否關(guān)系到一個國家整體的素質(zhì)和健康水平。建立在全面食品安全基礎(chǔ)上的國民健康安全,可以提高國民的生活水平和生活質(zhì)量,還能有效地推動生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟的增長。市場失靈是食品安全問題的主要原因,國家干預(yù)食品安全監(jiān)管的缺失,導(dǎo)致食品安全的問題的加劇。通過對食品安全危機的生成機理分析,得出:我國需要建立完善的食品安全監(jiān)管模式,完善我國食品安全法律制度、食品監(jiān)督管理體制、食品安全標(biāo)準(zhǔn)檢測、認證系統(tǒng)、健全食品的準(zhǔn)入制度,健全食品安全的信用制度,從而解決我國食品安全存在的問題。

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