付玉明

(西北政法大學(xué) 刑事法學(xué)院，陜西 西安 710063)

國以民為本，民以食為天，食以安為先。自古以來，衣食住行都是社會關(guān)注的焦點，飲食更是重中之重。當(dāng)前我國食品安全問題的現(xiàn)狀不容樂觀：一方面食品安全事件頻發(fā)，另一方面食品安全問題的種類繁多，涉及范圍廣?？梢哉f，在當(dāng)前的食品領(lǐng)域，米面油、肉蛋奶都不同程度地出現(xiàn)了問題，甚至從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)到加工、直至物流、銷售整個環(huán)節(jié)都存在著安全隱患。食品安全問題之嚴重，已成為不可回避的社會問題，引起了政府與社會的強烈關(guān)注，急需認真對待。食品是人類賴以生存和發(fā)展之最基本的物質(zhì)條件。食品安全問題與人民大眾的切身利益密切相關(guān)，已經(jīng)成為衡量人民生活質(zhì)量、社會治理水平和國家法治建設(shè)的一個重要內(nèi)容。要解決當(dāng)前的食品安全問題， 就需要完善食品安全法律法規(guī)，健全食品安全的監(jiān)管系統(tǒng)和監(jiān)管機制，同時更要接受人民群眾的監(jiān)督。

一、原因解讀：食品安全問題的產(chǎn)生機理

在社會轉(zhuǎn)型時期，食品安全問題已經(jīng)成為民生問題的重中之重，問題的產(chǎn)生有著多方面的原因。

食品安全問題產(chǎn)生的經(jīng)濟原因

1.食品信息的不對稱，導(dǎo)致消費者無法甄別挑選優(yōu)質(zhì)商品。信息不對稱理論是20世紀70年代西方經(jīng)濟學(xué)中發(fā)展起來的重要理論，由美國的經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格里茨(Joseph Eugeue Stiglitz)、喬治·阿克爾洛夫(Georege Athur Akerlof)、邁克爾·斯彭斯(Andrew Michael Spence)等人提出。信息不對稱理論認為，在市場經(jīng)濟活動中，各類社會成員對信息了解程度各有不同。市場主體在市場經(jīng)濟中不可能完全地占有市場信息，占有充分信息的主體處于比較有利的地位，信息貧乏的人員則相對處于不利的地位。在市場交易中，由于生產(chǎn)者、銷售者掌握更多的信息，從而能在市場經(jīng)濟中獲取更多收益。

健康的市場經(jīng)濟通過充分的市場競爭來淘汰不合格的市場主體。現(xiàn)行的經(jīng)濟市場主要涉及三方市場主體的利益——供應(yīng)方、需求方、監(jiān)管方?！笆称飞a(chǎn)經(jīng)營者具有比消費者對食品加工流程、農(nóng)藥殘留、微生物污染等食品安全質(zhì)量特性自然的信息優(yōu)勢，進而有可能提供虛假、遺漏或者誤導(dǎo)信息，將假冒偽劣產(chǎn)品銷售給顧客?！雹偻趵冢骸秾ξ覈称钒踩O(jiān)管狀況的思考》，國家食物與營養(yǎng)咨詢委員會網(wǎng)站，http：//www.sfncc.org.cn/Z.show.asp?Article.ID=1611,2006-12-31。食品供應(yīng)方統(tǒng)占食品供給的各個環(huán)節(jié)，比如種植、養(yǎng)殖、加工、物流、銷售等，每一個環(huán)節(jié)中的信息不對稱都可能會干擾消費者對產(chǎn)品的判斷，無法甄別優(yōu)劣，從而導(dǎo)致消費者最終消費了存在安全問題的食品。例如，在沒有規(guī)制的情況下，軟飲料生產(chǎn)商是不會主動提供飲料中的含糖量以及對健康的危害。由于非正規(guī)生產(chǎn)的機會成本較低，經(jīng)營者為獲取最大利益往往以非正規(guī)的方式生產(chǎn)商品，依靠低成本價格搶占部分市場，從而出現(xiàn)食品市場上的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。所以，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)是難以完全解決問題的，信息的披露更為重要。因為信息的披露是將最終的選擇權(quán)交給了消費者，在知情的情況下，消費者可以選擇最適合自己的食品。因此，可以說，在現(xiàn)行的市場經(jīng)濟中，信息不對稱是食品安全問題產(chǎn)生的根本原因。

2.食品產(chǎn)業(yè)的外部性，導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)的失靈。外部性是指一個人或廠商的行為在使自己得到好處(或壞處)的同時，也給其他的人或廠商帶來好處(或者壞處)。[注]王俊豪：《政府管制經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論.基本理論及其在政府管制實踐中的應(yīng)用》，商務(wù)印書館2001年版，第7-8頁。外部性主要表現(xiàn)在兩個方面：正外部性和負外部性。正外部性是指一種經(jīng)濟行為給外部造成積極影響，使他人減少成本，增加收益。比如正規(guī)廠商提供的食品，具有更高的美譽度和信任度，當(dāng)消費者不能甄別產(chǎn)品時，他可以憑借著對正規(guī)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的印象進行購買(當(dāng)然，購買到非正規(guī)廠商的產(chǎn)品時，也會使非正規(guī)廠商受益)；負外部性是指由于食品添加劑的違法使用以及弄虛作假、農(nóng)藥殘留等違法行為，使某些商品在消費者心目中留下惡劣的印象，進而使消費者對市場中符合國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品也產(chǎn)生質(zhì)疑，最終導(dǎo)致正規(guī)廠商沒有基于自己的合法行為而獲利，非正規(guī)廠商也沒有因為自己的違法行為而受到懲罰。[注]實際生活中此類情況很多。比如，某段時間以來媒體報道了大量的牛羊肉、雞肉問題，致使消費者普遍對其產(chǎn)生不衛(wèi)生的排斥感，減少了對此種肉類的消費，最終不僅售賣偽劣食品的商家受到影響，而且優(yōu)質(zhì)信譽商家也受到影響，損失是全行業(yè)的。

食品安全深受外部性的影響，并且由于外部性自身的性質(zhì)，其難以通過市場價值規(guī)律來克服自身的缺陷。外部性屬于市場失靈，需要政府的干預(yù)——產(chǎn)生正外部性的廠商應(yīng)獲取得的經(jīng)濟效益，而產(chǎn)生負外部性的行為人應(yīng)承擔(dān)更多的成本。否則，正規(guī)廠商的所應(yīng)獲利無形中由非正規(guī)廠商分享，而非正規(guī)廠商所應(yīng)承擔(dān)的成本卻轉(zhuǎn)嫁到正規(guī)廠商的身上。長此以往，非正規(guī)生產(chǎn)越來越多，存在食品安全問題的產(chǎn)品也會越來越多，人民健康所受的威脅也會越來越嚴重。

3.食品企業(yè)壟斷，導(dǎo)致食品產(chǎn)業(yè)危機。我國的食品加工有其自身的特點：在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中，形成了公司+農(nóng)戶的模式，這種模式構(gòu)成了我國食品加工產(chǎn)業(yè)鏈的一大特色。分散的農(nóng)戶為公司提供生產(chǎn)原料，公司為農(nóng)戶提供技術(shù)，并要求農(nóng)戶按照公司的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。但是在產(chǎn)業(yè)化的進程中，逐漸形成的壟斷食品加工企業(yè)控制了部分地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的供給途徑。壟斷企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，不斷壓縮農(nóng)戶的利潤空間，農(nóng)戶為了減少成本，自然就會摻假摻雜、短斤缺兩減少投入，以降低自己的支出，或者在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中添加過量的食品添加劑，提高產(chǎn)量，增加收入，最終造成不合格食品的問世。2008年爆發(fā)的三鹿奶粉事件就是一典型實例。[注]2008年的三鹿三聚氰胺事件起因就是在收購原料階段出的問題，三鹿集團處于奶源控制的終端，龍頭企業(yè)處于強勢，為控制奶粉的生產(chǎn)成本，企業(yè)最大限度地選擇降低收購原料的價格，甚至把農(nóng)產(chǎn)品的價格降低至農(nóng)戶生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品成本之下，農(nóng)戶為了生存，使用不法手段，往農(nóng)產(chǎn)品原料中添加三聚氰胺。三聚氰胺的超標(biāo)造成很多食用三鹿奶粉嬰兒患上腎結(jié)石，危害極其嚴重，最終造成了影響全國的重大食品安全事件。

食品壟斷企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品的養(yǎng)殖、收購、加工、銷售過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。在農(nóng)戶+公司的模式中，壟斷企業(yè)利用壟斷地位，壓縮成本，造成農(nóng)戶利潤空間的縮小，最終導(dǎo)致食品安全事件的發(fā)生。而在食品的銷售流通過程中，食品大佬在行業(yè)內(nèi)部協(xié)商、控制食品的銷售價格，消費者最終為這一壟斷行為買單。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，某些食品行業(yè)壟斷局面已經(jīng)形成，完全依靠市場的調(diào)解，已不能完全解決食品安全問題，只有政府進行有效的監(jiān)督管理，問題才能得到有效的控制和杜絕。

(二)食品安全問題產(chǎn)生的制度原因

截止2009年2月28日《食品安全法》的正式施行，全國人大制定的與食品安全相關(guān)的法律共21部，國務(wù)院制定的行政法規(guī)約40部，各部委頒布的規(guī)章約150部。[注]隋洪明：《我國食品安全制度的檢討與重構(gòu)——以〈食品安全法〉頒布為背景》，《法學(xué)論壇》2009年第5期?？梢姡覈称繁O(jiān)管的法律文件，多為行政法規(guī)，大量的行政法規(guī)也暴露出了許多制度上的問題。

1.政府監(jiān)管部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置不完善。依據(jù)2009年頒布施行的《食品安全法》，衛(wèi)生部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)督部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，主要協(xié)調(diào)各部委之間有關(guān)食品安全的問題，改變多重管理的弊病。[注]中國的食品監(jiān)督管理的主體主要包括七個部委和一個委員會，分別為衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理總局、質(zhì)監(jiān)總局、國家環(huán)保局、商務(wù)部以及食品安全委員會。我國的食品安全監(jiān)管是采用橫向分段監(jiān)管與縱向分級監(jiān)管相結(jié)合的模式。橫向上，對食品安全進行分段管理。但是分段管理權(quán)責(zé)不清，一些部門還兼具有食品安全管理之外的職責(zé)，如促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等等，這勢必造成自身管理效率的降低。縱向上，食品安全機構(gòu)設(shè)置從中央到地方自上而下的監(jiān)管體系。以質(zhì)監(jiān)部門為例，機構(gòu)設(shè)置最底層只到縣一級，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu)，面對量大面廣的食品生產(chǎn)企業(yè)，監(jiān)督管理的壓力巨大。三鹿奶粉事件之后，質(zhì)量監(jiān)督管理機關(guān)開始向奶制品生產(chǎn)企業(yè)派駐監(jiān)督員，但從實際操作來看，監(jiān)督員由縣里的專職人員擔(dān)任，面臨巨大的生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品數(shù)量，分身乏術(shù)，很難對奶制品企業(yè)進行有效的監(jiān)督管理。

2.監(jiān)管部門之間權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)能力弱。在食品安全領(lǐng)域，我國實行分段監(jiān)管、多部門聯(lián)合監(jiān)管的模式。此種模式必然導(dǎo)致各監(jiān)管部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清，部門間的協(xié)調(diào)溝通能力較弱。主要表現(xiàn)在:一是責(zé)任劃分不清，職能部門權(quán)限重疊，造成監(jiān)管資源浪費。在多部門監(jiān)管的情況下，需要清晰界定各監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍和職責(zé)。在美國，各監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)是按食品的類別進行劃分，每一類食物的監(jiān)管詳細到具體的監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)，各監(jiān)管機關(guān)不會出現(xiàn)職能交叉的情況；二是權(quán)能分散，監(jiān)管效率低。監(jiān)管機構(gòu)的增多將導(dǎo)致監(jiān)管職能過于專業(yè)化，從而導(dǎo)致監(jiān)管職能的分散，影響監(jiān)管效率。我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管工作由地方和國家共同負責(zé)。在中央政府，食品安全工作主要由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)監(jiān)總局和商務(wù)部等部門共同負責(zé)。這些部門都有自己獨立的體系，每個管理機構(gòu)在省市縣一級都設(shè)有相應(yīng)的延伸機構(gòu)，一般情況下，這些食品安全監(jiān)管機構(gòu)直接對當(dāng)?shù)氐谋炯壵撠?zé)，同時接受中央的管理和技術(shù)指導(dǎo)。但是各部門之間缺乏交流，如果需要協(xié)調(diào)，則要經(jīng)過層層上報，行政效率不高。

3.監(jiān)管機制不完善。我國現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)督管理模式，是政府主導(dǎo)下的“分段管理為主、品種管理為輔”的多部門聯(lián)合監(jiān)管模式。政府食品安全管理機構(gòu)的合理分工，是實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”管理體制的核心，但是這種監(jiān)管的模式存在以下缺陷：首先，食品安全市場準(zhǔn)入制度不完善。三鹿事件后，《食品安全法》將食品安全準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)以《食品許可證》、《食品流通許可證》、《餐飲服務(wù)許可證》和《營業(yè)執(zhí)照》為基礎(chǔ)。食品許可證、食品流通許可證、餐飲服務(wù)許可證等的發(fā)放是政府監(jiān)督管理食品的一項重要手段，是解決市場失靈的一項重要方法，是國家調(diào)控經(jīng)濟的重要方式。但是，實踐中，監(jiān)管部門往往只在審查程序階段對投資企業(yè)進行監(jiān)督，審查結(jié)束之后，負責(zé)準(zhǔn)入的部門不再監(jiān)管，而工商等部門對生產(chǎn)商的監(jiān)督并沒有進一步跟進。進入生產(chǎn)、流通領(lǐng)域后，食品安全監(jiān)管的缺失，致使食品安全問題層出不窮。其次，檢驗檢測制度不合理。食品的整個流通環(huán)節(jié)包括農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通以及成品。在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，食品質(zhì)量安全的認定主要依靠出場檢驗和委托檢驗，兩種檢測方式都存在實踐漏洞和規(guī)避手段，不能保證所有的產(chǎn)品都符合國家標(biāo)準(zhǔn)。最后，進入流通環(huán)節(jié)，食品監(jiān)管的職權(quán)轉(zhuǎn)移到工商管理部門，工商局只能將監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)的、懷疑有可能存在問題的食品送去法定部門檢測。這勢必造成工商部門執(zhí)法風(fēng)險的加大，為了避免承擔(dān)責(zé)任，工商部門往往避重就輕，選擇不去送檢。

(三)食品安全問題產(chǎn)生的社會原因

食品安全信用指食品的生產(chǎn)、加工、運輸和銷售企業(yè)向消費者提供安全食品的可靠程度。消費者在購買食品時已與食品的生產(chǎn)者、加工者和經(jīng)營者訂立了明確或者隱形的契約，[注]吳丹彤等：《食品安全信用的定義和特點》， 《安徽醫(yī)藥》2004年第2期。契約要求食品生產(chǎn)商按照契約生產(chǎn)符合標(biāo)準(zhǔn)的、安全的、衛(wèi)生的、健康的富有營養(yǎng)的食品，這不僅是消費者的要求，也是生產(chǎn)者的承諾。日益壯大的食品生產(chǎn)加工企業(yè)，在追求長遠利益為目標(biāo)的過程中，離不開信用的構(gòu)建，信用是知名企業(yè)必須具備的品質(zhì)。但是在目前的食品領(lǐng)域，食品生產(chǎn)者規(guī)模小、廠分散、層次低，很難建立起完善的以個人為信用為基礎(chǔ)的食品安全評估體系。

我國食品安全信用的缺失與當(dāng)前的國情密切相關(guān)。我國的食品供應(yīng)以“小、散、低”生產(chǎn)商為基礎(chǔ)，存在巨大的安全隱患，通過建立信用制度治理更難。在整個食品供應(yīng)鏈中，規(guī)模小的食品供給企業(yè)，資本積累規(guī)模較小，組織性紀律性不高，同時由于經(jīng)濟資本能力弱，安全科學(xué)技術(shù)難以達到消費者對于食品安全的需求。我國食品或農(nóng)畜產(chǎn)品的加工多是小作坊生產(chǎn)加工，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有食品生產(chǎn)企業(yè)約17萬家，其中有相當(dāng)一部分是無營業(yè)執(zhí)照、無標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、無安全設(shè)施的三無作坊，為獲取利益，生產(chǎn)者無序生產(chǎn)，經(jīng)營缺乏誠信。近年來，頻發(fā)的食品安全事件，恰好證實了這一現(xiàn)實，并最終導(dǎo)致目前食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)整體信譽度較差。

二、域外經(jīng)驗：國外食品安全的監(jiān)管模式

食品安全問題并非中國所獨有，而是個一個世界性難題。在工業(yè)化早期，歐陸英美以及亞洲日本都曾遭遇過嚴重的食品安全問題，比如為我們所熟知的歐洲“瘋牛病事件”和日本“森永奶粉事件”，但最終問題得到了解決。因此，作為法治先進國家，美日在解決食品安全問題上具有較多有益經(jīng)驗，值得研究借鑒。

(一)美國模式

美國自稱是世界上“食品供應(yīng)最安全的國家”，其食品安全監(jiān)管既有健全的法律體系，又有高效完善的監(jiān)管機構(gòu)以及評估標(biāo)準(zhǔn)。

1.系統(tǒng)化的食品安全法律法規(guī)。美國之所以能夠在食品安全方面取得公眾的認可，最重要的莫過于建立了完備的食品安全法律體系。通過立法，防止食品安全的問題，保障消費者的合法權(quán)益。目前，美國的食品安全法規(guī)主要包括聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法(FFDCA)、聯(lián)邦肉類檢驗法(FMIA)、禽類制品檢驗法(PPIA)、蛋制品檢驗法(EPIA)、食品質(zhì)量保護法(FQPA)。此外，由眾議院制定的美國聯(lián)邦法典C(FR)為永久性法規(guī)，共50卷，與食品安全有關(guān)的法規(guī)為第7卷(農(nóng)業(yè))、第9卷(動物與動物食品)和第21卷(食品與藥品)。這些法規(guī)，覆蓋了所有的食品，為食品質(zhì)量安全制定了具體的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序。為食品安全職能的行使提供法律的保障。2010年11月30日施行的《食品安全現(xiàn)代化法案》使美國的食品與藥品管理局進一步擁有更多權(quán)力。例如，其可以指定廠商召回存有安全問題的食品，并向公眾解釋其產(chǎn)品潛在的危害。

2.強力的食品安全監(jiān)督管理機構(gòu)。美國實行食品安全機構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度，建立聯(lián)邦、州和地方政府既相互獨立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)。1998年，美國“總統(tǒng)食品安全管理委員會”的成立標(biāo)志著聯(lián)邦政府已經(jīng)建立起一個中央食品安全監(jiān)管機構(gòu)，由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護局等有關(guān)職能部門的負責(zé)人組成，各部門職能互不交叉，由食品安全管理委員會負責(zé)協(xié)調(diào)。同時負責(zé)食品安全監(jiān)管的聯(lián)邦協(xié)調(diào)組織還有美國農(nóng)業(yè)部(UADA)、食品與藥物管理局(FDA)和美國環(huán)境保護署(EPA)，這些部門主要按照食品的類別進行分工監(jiān)管，地方、州、和聯(lián)邦全面監(jiān)督食品安全的生產(chǎn)與流通，形成美國的食品安全監(jiān)管體系。各市、縣衛(wèi)生局，各州衛(wèi)生機構(gòu)以及聯(lián)邦政府許多部門和機構(gòu)，都雇用食品檢查員、微生物專家、疾病流行學(xué)家以及其他食品科學(xué)家，對食品安全實施持續(xù)深入的監(jiān)管。

3.食品安全管理體系的評估機構(gòu)。1999年3月，美國總統(tǒng)食品安全會成立一個跨機構(gòu)專家工作組，對美國食品安全進行審查。工作組的職能是對美國有關(guān)法律進行審查，例如檢測它們實際運作的情況，以及對食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品的預(yù)防控制與補救。另一方面，專家組的職能還有審查聯(lián)邦食品安全管理機構(gòu)在食品安全管理上的管轄權(quán)是否有空白，是否有明顯的漏洞。食品安全管理體系的評估機構(gòu)的建立，使得美國食品安全監(jiān)管體系以及食品安全法律體系受到監(jiān)督，并在有缺陷的時候，彌補不足。

(二)日本模式

日本是典型的大陸法系國家，對食品安全的法律規(guī)制有其獨特之處。

1．食品安全法律體系完善，保護標(biāo)準(zhǔn)嚴格。日本在2003年實施的《食品安全基本法》中明確以法條的形式確立了“消費者優(yōu)先、國民健康至上”的基本理念，并以此為指導(dǎo)，修改和重新制定了相關(guān)的食品安全法律法規(guī)。為保護消費者的權(quán)益，日本食品安全的保護標(biāo)準(zhǔn)非常嚴格。在發(fā)現(xiàn)瘋牛病以后，全面修訂《食品衛(wèi)生法》，強調(diào)《食品衛(wèi)生法》的目的要從確保“食品衛(wèi)生”改為確?！笆称钒踩薄Ｊ称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)日漸嚴苛，尤其是對農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)進行修改，調(diào)高了限量標(biāo)準(zhǔn)。[注]宋大維：《中外食品安全監(jiān)管的比較研究》，《食品研究》2008年第5期?！妒称沸l(wèi)生法》是日本控制食品質(zhì)量安全與衛(wèi)生的最重要的法典，該法規(guī)定使用以HACCP(危害分析與關(guān)鍵控制)為基礎(chǔ)的食品安全管理控制系統(tǒng)，強調(diào)食品安全事故之后的風(fēng)險管理和食品安全對健康影響的預(yù)測能力，目的是保護人民遠離由于飲食導(dǎo)致的健康危險，并幫助改善和促進公眾的健康。

2．明確食品安全監(jiān)管機構(gòu)中的政府職責(zé)。2003年日本通過的《食品安全基本法》，明確要求內(nèi)閣成立專門的食品安全委員會，同時以法律的形式規(guī)定國家和地方公共團體在食品安全行政中的職責(zé)。日本的食品監(jiān)管機構(gòu)在食品安全基本法的指導(dǎo)下，進行了系統(tǒng)的組織和職能變革，使得整個食品安全行政機構(gòu)得以高效的運作。改革后的日本食品安全行政機構(gòu)分為中央和地方兩級行政機關(guān)。中央為食品安全委員會、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省；地方一級為都道府縣中的食品安全行政機構(gòu)。同時，從職能上可以分為風(fēng)險評估機關(guān)和風(fēng)險管理機關(guān)。

日本參照歐盟治理瘋牛病、成立歐盟食品安全機關(guān)的模式，設(shè)立日本的食品安全委員會，直接隸屬于內(nèi)閣總理大臣。食品安全委員會機構(gòu)對食品的安全性以及食品安全行政管理機關(guān)的管理措施進行客觀、公正的風(fēng)險評估。其具體職能包括：向內(nèi)閣大臣陳述意見；主動進行食品安全的評估；調(diào)查審議食品安全政策中的重要事項等。其主要職能為風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通職能、緊急應(yīng)對職能。此外，食品安全委員會還負責(zé)對風(fēng)險管理部門進行政策的指導(dǎo)和監(jiān)督，根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果要求風(fēng)險管理部門采取對應(yīng)措施并監(jiān)督實施。風(fēng)險溝通機制是日本食品安全委員會的重要環(huán)節(jié)，食品安全監(jiān)管中，食品安全委員會和厚生勞動省、農(nóng)林省水產(chǎn)省分別扮演的是風(fēng)險評估和風(fēng)險管理角色。在實際的操作過程中，委員會進行風(fēng)險評估，厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省對其進行評價，并與相關(guān)人員交換意見后決定減輕或回避風(fēng)險的政策與措施。緊急風(fēng)險的應(yīng)對機制是指，發(fā)生緊急事態(tài)時，委員會對國內(nèi)外危機情報進行搜集和分析，與風(fēng)險管理機關(guān)信息共享，就上報的緊急情況提出危機應(yīng)對要求，并向國民提供科學(xué)建議。

三、解決路徑：食品安全的監(jiān)管方案

(一)完善我國的食品安全法律制度

就我國目前情況而言，完善食品安全法律法規(guī)最主要的、最緊迫的任務(wù)就是要加快食品安全方面的立法。中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《食品工業(yè)基本術(shù)語》GB15091-95中對食品的定義為“可供人類食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品、半成品和未經(jīng)加工過的食品，不包括煙草和只能作為藥物使用的物質(zhì)?！?009年通過的《食品安全法》第99條明確規(guī)定：“食品是指各種供人類食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的藥品。”我國對食品安全的確定與世界衛(wèi)生組織的差距很大，需要完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立食品安全法律法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，為食品安全提供強大的法律保障。

1.建立綜合化和一體化的法律法規(guī)體系。法律的綜合化是現(xiàn)代法治的一個特征。綜合化，一方面隨著現(xiàn)代社會關(guān)系的日益復(fù)雜，法律存在著繼續(xù)分化和細化的趨向，形成了新的法律部門，如經(jīng)濟法、勞動法、環(huán)境和資源法等；另一方面，在這些新的法律部門中，對于社會關(guān)系的調(diào)整已開始擺脫過于追求部門法之間嚴格區(qū)分的傾向，出現(xiàn)綜合化的現(xiàn)象。而食品法立法注重綜合性，是引進發(fā)達國家食品安全立法的經(jīng)驗。在我國，以食品安全為主要內(nèi)容的法律法規(guī)體系，并不是簡單的概念游戲，而是法治理念上的變革，它要求食品安全法律法規(guī)應(yīng)具有綜合性，從而為解決食品安全問題提供一個嚴密的法律體系。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足中國國情，創(chuàng)建本國特色的食品安全法，首先要吸收先進國家食品安全立法的先進思想和理念，比如日本“消費者健康至上”的理念，國家以法律的形式加以確定。其次是國際食品安全組織的指南或示范性標(biāo)準(zhǔn)；再次，履行我國國際協(xié)議。我國食品安全立法應(yīng)立足于保護“從農(nóng)場到餐桌”安全的全過程，確立生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任，制定相應(yīng)的法律法規(guī)。

2. 根據(jù)我國社會的經(jīng)濟和法治狀況完善食品安全法律體系。食品安全的保護水平既要滿足對食品安全的需求，也要使食品安全的保護與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，具有現(xiàn)實的可實施性。我國食品安全法應(yīng)該是綜合、可實施并有效的，是建立在經(jīng)濟社會、法治和科學(xué)基礎(chǔ)之上的法律法規(guī)體系。所以，首先應(yīng)對涉及到食品安全的法律法規(guī)進行梳理和完善，根據(jù)已有的《食品安全法》繼續(xù)完善，對那些不適用的法律、行之無效的法律法規(guī)予以修改和廢除。我國的法律體系紛雜，發(fā)達的區(qū)如上海、北京、廣州等大城市已經(jīng)制定了地方性的食品安全法律，為國家制定統(tǒng)一完善的食品安全法律提供了經(jīng)驗。同時還需要注意食品安全法規(guī)水平和垂直性法規(guī)的協(xié)調(diào)性，使食品安全法體系具有統(tǒng)一性、綜合性、明確性。

我國《食品安全法》對各種違法行為規(guī)定的處罰較輕，違法成本過低。通常的處罰是，由有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品貨值金額不足一萬元的，并處兩千元以上五萬以下罰款，貨值金額一萬元以上，并處其金額五倍以上十倍以下罰款。由此可見，我國違反《食品安全法》的成本較低。而且，我國刑法對觸犯食品安全的行為，只是對造成嚴重結(jié)果的才進行處罰。而發(fā)達國家對食品安全重視程度非常高，一旦出現(xiàn)食品安全隱患，相關(guān)監(jiān)管部門將對違法食品單位作出極其嚴厲的懲罰。以新加坡為例，食品企業(yè)一旦發(fā)生食品安全事件，輕則處罰得企業(yè)倒閉，重則還要承擔(dān)嚴厲的刑事責(zé)任。我國在制定相應(yīng)的處罰政策時，應(yīng)注重行政處罰與刑法處罰的兼顧，加大懲罰力度，不僅要考慮到食品安全問題造成的經(jīng)濟損失，更應(yīng)該關(guān)注有害食品對人們身體健康、精神健康以及社會文明帶來的損害。

(二)完善我國的食品安全監(jiān)管體制

我國《食品安全法》規(guī)定，縣級以上人民政府依照本法和國務(wù)院規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。食品安全監(jiān)管體制的完善，需要建立一個以科學(xué)的風(fēng)險評價和食品安全評價為基礎(chǔ)，以法律為保障，政府、中介組織、企業(yè)和消費者各負其責(zé)，政府各監(jiān)管結(jié)構(gòu)之間明確分工、協(xié)調(diào)配合的食品安全管理體制。

1.建立權(quán)威性的綜合性管理機構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定，2010年國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會。但是，食品安全委員會目前的職能還僅停留在議事協(xié)調(diào)層面，僅從宏觀層面對食品監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。在實際操作過程中，其具體的權(quán)責(zé)不清，定位并不明確。因此，法律必須明確食品安全委員會的法律地位及法律職責(zé)，在此基礎(chǔ)上賦予食品安全委員會以實權(quán)。(1)明確食品安全委員會的職責(zé)，授予其可以根據(jù)我國的食品安全狀況制定相關(guān)的政策、頒布全國性食品安全法規(guī)的權(quán)限，并對各監(jiān)管部門出臺的有關(guān)食品安全的條例進行審查；(2)統(tǒng)一各種食品安全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，查找食品安全監(jiān)管過程中的漏洞，審查現(xiàn)行有關(guān)食品安全的法律；(3)有權(quán)協(xié)調(diào)并監(jiān)督各食品安全監(jiān)督管理部門的執(zhí)法活動、檢測各項工作的執(zhí)行情況；(4)在食品安全風(fēng)險監(jiān)控方面，食品安全委員會負責(zé)建立食品安全風(fēng)險分析評估相關(guān)制度，對食品安全危害進行預(yù)測，并通報食品安全信息。

2.明晰食品安全監(jiān)管機關(guān)的配置職權(quán)。(1)在橫向上，國家制定法律分割監(jiān)督管理職權(quán)，對同一食品同一環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能進行明確的劃分，具體的職能權(quán)限由具體的食品監(jiān)督管理部門承擔(dān)，各部門職責(zé)分工明確，避免出現(xiàn)交叉、相互推諉之現(xiàn)象。(2)在縱向上，建立中央與地方既相互獨立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)，實行食品安全聯(lián)合監(jiān)管制度，充分發(fā)揮地方食品安全管理體系的作用。由各級政府負責(zé)所管轄區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，實行主管領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制；以國家制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為工作的基礎(chǔ)，各地政府不能變相設(shè)置阻礙或者降低標(biāo)準(zhǔn)，保持中央和地方的一致性，沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的，可以參照地方標(biāo)準(zhǔn)。(3)完善政府監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任追究機制?！皺?quán)利導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗”。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵注][法]孟德斯鳩：《論法的精神》， 張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第154頁。在權(quán)力不受限制的社會制度中，發(fā)展趨勢往往是社會上有實力者壓迫或者剝削弱者。[注]沈榮華：《現(xiàn)代法治政府論》，華夏出版社2000年版，第209頁。因此，必須對享有食品安全監(jiān)督管理權(quán)的政府機構(gòu)進行監(jiān)督限權(quán)，以防濫用職權(quán)。

監(jiān)督限制政府權(quán)力必須做到：以法律的形式明確食品安全監(jiān)管機構(gòu)以及領(lǐng)導(dǎo)人的法律責(zé)任，完善我國的食品安全追責(zé)體系。在現(xiàn)實的食品安全事故中，通常對食品安全監(jiān)管部門的追責(zé)不了了之，即使追責(zé)，食品安全監(jiān)管機構(gòu)也往往承擔(dān)的是行政責(zé)任，而不是法律責(zé)任。因此，需要完善法律的追責(zé)體系，并以此為基礎(chǔ)健全我國的食品安全監(jiān)管體系。

(三)完善我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測和認證體系

目前，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等四級標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，雖然國家已制定和發(fā)布了關(guān)于各種食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及其檢驗方法等方面的國家標(biāo)準(zhǔn)1000余項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1000余項，但仍存不少問題：

一是，食品安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)性差。由于政出多門，不同行業(yè)間針對同一對象制定的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，嚴重影響標(biāo)準(zhǔn)的實施和食品安全的監(jiān)管；二是，食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺?，F(xiàn)有的國家標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)相差過大，例如與食品安全有關(guān)的農(nóng)藥、獸藥殘留以及抗生素等限制標(biāo)準(zhǔn)，遠遠低于國際標(biāo)準(zhǔn)；三是，缺乏完善的食品安全風(fēng)險評估體系。

對此，必建立完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系：首先，由國家食品安全委員會成立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機構(gòu)，改革標(biāo)準(zhǔn)管理體制，制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其次，以國情為基礎(chǔ)、以技術(shù)為依據(jù)，加快標(biāo)準(zhǔn)制定的進程，同時注重標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性。最后，以國際先進標(biāo)準(zhǔn)為參照，制定先進的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

(四)健全食品安全的市場準(zhǔn)入制度

我國從2001年開始試行食品安全質(zhì)量市場準(zhǔn)入制度，包括三項內(nèi)容：許可證制度、強制檢測制度、市場準(zhǔn)入標(biāo)志制度，涉及到進入市場、市場交易、退出市場三個環(huán)節(jié)。其中，進入市場環(huán)節(jié)包括標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入制度、食品備案制度、票證準(zhǔn)入制度；市場交易環(huán)節(jié)包括食品檢測制度、全程追溯制度、信用監(jiān)管制度；退出市場環(huán)節(jié)包括強制退出制度、協(xié)議退出制度、食品召回制度。但是這些制度并不完善，還需要從以下方面進行完善：

1．對進入市場的食品，制定強制性的國家標(biāo)準(zhǔn)、食品備案制度和票證進入制度。規(guī)定：(1)凡進入市場銷售的食品必須符合保障人身健康和財產(chǎn)安全的國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，沒有國家強制性標(biāo)準(zhǔn)的適用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或地方性標(biāo)準(zhǔn)；(2)生產(chǎn)者或經(jīng)營者必須通過食品安全監(jiān)管管理系統(tǒng)，按照分類標(biāo)準(zhǔn)就食品類別、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、檢測結(jié)果等進行備案；(3)監(jiān)督管理部門為了檢查市場食品的進貨渠道應(yīng)建立票證查驗準(zhǔn)入制度。

2．在市場交易環(huán)節(jié)，制定食品檢測制度、全程追溯制度和信用監(jiān)管制度。對重點食品的優(yōu)劣進行信用登記，并對社會公示，使其再次進入市場受到限制，達到懲戒違法失信行為的目的。

3．在退出市場環(huán)節(jié)，建立強制退出制度和召回制度。首先，對危及人體健康、人身安危或者具有潛在嚴重危害的食品采取責(zé)令停止銷售或臨時查封等措施，強制不合格食品退出市場。其次，實行產(chǎn)品的召回制度，包括自愿召回和強制召回兩種。自愿召回是企業(yè)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在某種缺陷而主動收回已經(jīng)售出的食品；強制召回是行政管理部門責(zé)令不合格食品的生產(chǎn)者或經(jīng)營者限期收回該食品。

(五)建立食品安全的信用體系

市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，信用是維持市場經(jīng)濟正常秩序的保證；沒有信用，就沒有秩序，市場經(jīng)濟就不可能健康發(fā)展。2004年4月7日，多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快食品安全信用體系建設(shè)的若干指導(dǎo)意見》，提出通過五年的建設(shè)，要逐步建立起我國食品安全信用體系的基本框架和運行機制。食品信用體系建設(shè)以培養(yǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵紀守法為目標(biāo)，通過相應(yīng)的制度規(guī)范和運行機制，褒獎守信、懲戒失信，從而全面提高食品安全水平，保障人民群眾的身體健康和生命安全。建立食品安全的信用體系，需要做到以下工作：

1．在制度規(guī)范上，初步建立起食品安全信用體系，包括監(jiān)管體制、征信制度、評價制度、披露制度、服務(wù)制度、獎懲制度等，使食品安全信用體系的建設(shè)有法可依，有章可循。首先，對食品安全信用框架進行總體設(shè)計，同時對各部門、各行業(yè)、各地區(qū)的具體建設(shè)方案進行協(xié)調(diào)組織；其次，行業(yè)協(xié)會對其會員的食品安全食用體系建設(shè)進行整體行業(yè)性的指導(dǎo)；再次，消費者對食品安全信用體系建設(shè)進行社會監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督的作用。

2．建立食品安全信用標(biāo)準(zhǔn)制度和食品安全信用征集制度。首先，在運行系統(tǒng)上，初步建立食品安全信用查詢系統(tǒng)和科學(xué)、公正的食品安全信用評價系統(tǒng)，不斷提高管理與服務(wù)水平，逐步滿足社會對食品安全信用服務(wù)的需求。其次，建立食品安全信用征集制度，維護國家經(jīng)濟安全、公共利益和企業(yè)合法權(quán)利，同時建立以企業(yè)、行業(yè)、政府為平臺的信息征集制度。

3．通過宣傳教育增強全社會的食品安全信用意識，營造食品安全信用環(huán)境，創(chuàng)造食品安全信用文化；初步建立起食品安全信用運用機制，全面發(fā)揮食品安全信用體系對于食品安全工作的規(guī)范、引導(dǎo)、督促功能；依據(jù)信用等級，對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實行分類監(jiān)管，對長期守法的誠信企業(yè)給予獎勵和保護，對制假售假等嚴重失信的企業(yè)，實行重點監(jiān)督，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

四、結(jié)語

國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品安全與否關(guān)系到一個國家整體的素質(zhì)和健康水平。建立在全面食品安全基礎(chǔ)上的國民健康安全，可以提高國民的生活水平和生活質(zhì)量，還能有效地推動生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟的增長。市場失靈是食品安全問題的主要原因，國家干預(yù)食品安全監(jiān)管的缺失，導(dǎo)致食品安全的問題的加劇。通過對食品安全危機的生成機理分析，得出：我國需要建立完善的食品安全監(jiān)管模式，完善我國食品安全法律制度、食品監(jiān)督管理體制、食品安全標(biāo)準(zhǔn)檢測、認證系統(tǒng)、健全食品的準(zhǔn)入制度，健全食品安全的信用制度，從而解決我國食品安全存在的問題。