叢曉峰 楊匯泉

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

一、研究背景

在我國(guó)城鄉(xiāng)一體化程度加深和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)的背景下，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)正從大中城市開始逐漸推向農(nóng)村。從黨的十六屆六中全會(huì)首次正式提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的概念，到黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的目標(biāo)要求，社區(qū)建設(shè)也由過(guò)去城市單獨(dú)的社區(qū)制過(guò)渡到城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)共促共建階段。截至2009年9月，全國(guó)已有11%左右的農(nóng)村開展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作，涉及到大約1億多農(nóng)村社區(qū)居民。注曹健、鄒欣媛:《截至09年全國(guó)約有11%村莊開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)》，新華網(wǎng)http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/16/content_1724030.html.對(duì)此，有學(xué)者就認(rèn)為，如果“社隊(duì)制”和“村組制”是我國(guó)農(nóng)村基層第一次和第二次組織變革和制度變遷的話，“社區(qū)制”將成為我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)組織與管理體制的第三次變革和制度創(chuàng)新。注項(xiàng)繼權(quán):《從“社隊(duì)”到“社區(qū)”：我國(guó)農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革》，《理論學(xué)刊》2007年第11期。而作為第三次農(nóng)村變革和制度創(chuàng)新，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅需要考慮社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式、內(nèi)容、原則方向、社區(qū)管理和服務(wù)體制等一系列當(dāng)下問(wèn)題，而且其作為一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的時(shí)代延續(xù)，更需要思考貫穿整個(gè)農(nóng)村社會(huì)變遷和發(fā)展過(guò)程中的基本問(wèn)題：到底誰(shuí)是社區(qū)建設(shè)的主體？是內(nèi)源發(fā)展還是外源發(fā)展? 如何整合和對(duì)接社區(qū)建設(shè)的多元力量？對(duì)這些問(wèn)題的回答無(wú)疑都涉及到對(duì)農(nóng)村“社區(qū)制”——這一社會(huì)制度變遷的路徑選擇問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題的探討，不僅是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究的起點(diǎn)所在，而且直接關(guān)系其在實(shí)踐中的推進(jìn)成效。鑒于此，本文擬在簡(jiǎn)略回顧我國(guó)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)路徑研究取向的基礎(chǔ)上，探討政府主導(dǎo)型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑的困境，并試圖提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)參與式治理路徑的可行性。

二、問(wèn)題的提出及文獻(xiàn)回顧

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程可以說(shuō)是一定行動(dòng)主體如何把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的過(guò)程，而行動(dòng)主體在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的角色、地位和作用不同，往往意味著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑的不同。對(duì)這一主題的梳理無(wú)疑是一個(gè)非常龐大的命題，研究者對(duì)它的理解也不盡相同。所以，本文僅在農(nóng)村社區(qū)研究的語(yǔ)用環(huán)境中，以“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系的理論范式來(lái)梳理這一具有特定內(nèi)涵研究框架的研究實(shí)踐。我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的百年歷程中，統(tǒng)攝農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要有兩種主體力量：一是來(lái)自國(guó)家自上而下的建構(gòu)力量，一是來(lái)自社會(huì)自下而上的自我建構(gòu)力量。圍繞這兩種主體力量，學(xué)者們從滕尼斯“社區(qū)”的概念出發(fā)，就“自上而下”與“自下而上”兩種力量的關(guān)系、地位作用和融合問(wèn)題展開了探討，試圖尋找出推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的可行路徑。這些學(xué)者的觀點(diǎn)大致分為三種研究取向：

第一種觀點(diǎn)是基于國(guó)家政權(quán)建設(shè)的“國(guó)家共同體本位”取向。持該研究取向的國(guó)內(nèi)學(xué)者受到吉登斯(Anthony Giddens)等學(xué)者的影響，[注]吉登斯的“民族—國(guó)家”理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家自上而下的管理形式，主張國(guó)家高于一切，認(rèn)為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展以及促使現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的力量，除了生產(chǎn)力的提高、人的理性化、社會(huì)分工的發(fā)展之外，更重要的是社會(huì)形態(tài)的變化；強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的高度融合，“民族—國(guó)家”的建立過(guò)程就是國(guó)家權(quán)力不斷對(duì)基層社會(huì)滲透和控制的過(guò)程。參見安東尼·吉登斯:《民族——國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，《生活·讀書·新知三聯(lián)書店》1998年版，第106-153頁(yè)。采取了以國(guó)家本位為路徑的“國(guó)家”研究取向，對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的判斷是，中國(guó)傳統(tǒng)村落社會(huì)一直處于國(guó)家的強(qiáng)控制之下，其基層秩序的變化是國(guó)家政權(quán)不斷深入基層的結(jié)果，并認(rèn)為百年的村落社會(huì)發(fā)展過(guò)程就是國(guó)家政權(quán)不斷加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)村落社會(huì)控制并逐漸滲入底層的過(guò)程。在此國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的判斷前提下，成為中國(guó)傳統(tǒng)村落研究取得成果最多的研究方向。其實(shí)，近代一些學(xué)者,如費(fèi)孝通、黃宗智等都曾以不同的方式指出，由于近代國(guó)家強(qiáng)化自身權(quán)力，在向基層吸取資源的推進(jìn)過(guò)程中，使基層秩序發(fā)生了一個(gè)前所未有的變化。只是他們有不同的概念化方式，如費(fèi)孝通提出基層社會(huì)的衰?。稽S宗智在1996年《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》一書中提出的“內(nèi)卷化”概念等。這些學(xué)者的基本觀點(diǎn)是認(rèn)為政府主導(dǎo)對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有變革性的根本影響；農(nóng)村社區(qū)是在“大共同體”影響下的“偽個(gè)人主義”社區(qū)。[注]秦暉:《大同體本位與傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)——兼論中國(guó)走向公民社會(huì)之路》，《社會(huì)學(xué)研究》1998年第5期。持此取向的學(xué)者，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村一直處于國(guó)家強(qiáng)制力控制之下，無(wú)論其基層秩序的變化，還是農(nóng)村社區(qū)的變革，都是國(guó)家政權(quán)不斷深入基層的結(jié)果，并認(rèn)為百年的農(nóng)村社區(qū)共同體建構(gòu)的過(guò)程就是國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制并逐漸形成“官制共同體”、“地方政府法團(tuán)主義下社區(qū)”的過(guò)程，認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)最終結(jié)果是原屬社區(qū)成為國(guó)家的治理單元。[注]Oi, Jean. State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government.Berkeley: University of California, 1989.pp7-10.

第二種觀點(diǎn)是“社區(qū)共同體本位”取向。根據(jù)學(xué)者對(duì)于社區(qū)性質(zhì)判斷和理論借鑒的不同，對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑選擇的研究又分為兩種：一是借用“市民社會(huì)理論”來(lái)研究中國(guó)社會(huì)社區(qū)建設(shè)問(wèn)題，即市民社會(huì)論者。市民社會(huì)論者認(rèn)為中國(guó)是一個(gè)超大規(guī)模，同時(shí)社會(huì)資源總量貧弱的社會(huì)，這就決定了國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制力受制于一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平，即傳統(tǒng)中國(guó)的傳統(tǒng)村落社會(huì)處于國(guó)家的弱控制之下，而這標(biāo)志著“市民社會(huì)”在中國(guó)的出現(xiàn)，并指出“中國(guó)轉(zhuǎn)型的方向可以概括為市民社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng)”。當(dāng)然，市民社會(huì)論者也意識(shí)到西方意義上的“市民社會(huì)”是不同于中國(guó)的傳統(tǒng)村落社會(huì)，[注]在鄧正來(lái)看來(lái)，市民社會(huì)是指那些建立在“那些源出于保護(hù)個(gè)人自由的思考以及反對(duì)政治專制的近代自由主義政治思想、源出于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弘揚(yáng)以及對(duì)國(guó)家干預(yù)活動(dòng)的應(yīng)對(duì)的近代自由主義經(jīng)濟(jì)思想的基礎(chǔ)上而逐漸產(chǎn)生的相對(duì)于國(guó)家以外的實(shí)體社會(huì)”引自鄧正來(lái):《國(guó)家與社會(huì)——中國(guó)市民社會(huì)研究的研究》，載張靜主編《國(guó)家與社會(huì)》，浙江人民出版社1998年版，第263、302頁(yè)。但對(duì)比到中國(guó)社會(huì)的實(shí)際，傳統(tǒng)村落社會(huì)的存在與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，“市民社會(huì)”則與主要發(fā)生在城市中的體制內(nèi)和體制外的結(jié)構(gòu)并存相關(guān)聯(lián)，“中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)型的方向可以概括為市民社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng)”[注]鄧正來(lái):《“‘國(guó)家與社會(huì)’研究框架的建構(gòu)與限度——對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)研究的評(píng)論”》，載王銘銘、[英]王斯福主編:《鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、公正與權(quán)威》，《中國(guó)政法大學(xué)出版社》1998年版，第609頁(yè)。。二是鄉(xiāng)土社會(huì)論者。他們對(duì)于農(nóng)村社區(qū)性質(zhì)的判斷是認(rèn)為在傳統(tǒng)中國(guó)分散、弱小的家庭與集中統(tǒng)一、強(qiáng)大的國(guó)家之間，存在一個(gè)由傳統(tǒng)的士紳、地主和宗族等階層所組成的“地方社會(huì)”共同體；共同體是具有內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)、宗教組織、信仰合一的單位，通過(guò)推行鄉(xiāng)村建設(shè)的“團(tuán)體主義”[注]梁漱溟:《鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)》，上海人民出版社2006年版，第32-36頁(yè)。、遵循“差序格局”意義、“基層社會(huì)的創(chuàng)造性政治”和“抗?fàn)幮哉巍盵注]于建嶸:《抗?fàn)幮哉危褐袊?guó)政治社會(huì)學(xué)基本問(wèn)題》，人民出版社2010年版，第57頁(yè)。等手段進(jìn)行社區(qū)建構(gòu)，認(rèn)為在“倫理本位”和 “雙軌制”(皇權(quán)和紳?rùn)?quán))并行不悖的前提下[注]費(fèi)孝通、吳晗:《皇權(quán)與紳?rùn)?quán)》，《岳麓書社》2012年版。，農(nóng)民可以通過(guò)一系列自主創(chuàng)新行為，不僅改變了自己的命運(yùn)，而且以自己的行為不斷沖擊和突破體制性障礙，創(chuàng)造出新的體制和行為模式，從而引發(fā)和推動(dòng)鄉(xiāng)村及整個(gè)國(guó)家體制的變遷性政治。

第三種觀點(diǎn)是“國(guó)家在社會(huì)中的研究取向”。 20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，作為對(duì)“國(guó)家”范式的反對(duì)，國(guó)外一些學(xué)者開始反思“國(guó)家和社會(huì)”關(guān)系的二元分化。以Joel S. Migdal等為代表的學(xué)者提出了一種區(qū)別于“國(guó)家中心”論和“社會(huì)中心”論的“社會(huì)中的國(guó)家”(State in Society)理論。[注]熊萬(wàn)勝:《國(guó)家與社會(huì)框架在鄉(xiāng)村政治研究中的適用性——綜述和評(píng)價(jià)》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第5期。這種理論認(rèn)為“國(guó)家”范式在強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用方面走的太遠(yuǎn)，必須通過(guò)強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)中的“嵌入”來(lái)建構(gòu)更加平衡的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式是從“制度分析視角”和“策略性行動(dòng)分析視角”來(lái)揭示國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在農(nóng)村社區(qū)中的“嵌入”來(lái)建構(gòu)更加平衡的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式，認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)共同體的建構(gòu)是原屬社區(qū)共同體成員最終融入到國(guó)家層面；此研究取向既把“自上而下”與“自下而上”兩種力量的關(guān)系看作是一種靜態(tài)的模式從結(jié)構(gòu)層面去探討，又把二者關(guān)系看作是動(dòng)態(tài)過(guò)程，并從具體“過(guò)程——事件”和互動(dòng)中去把握。

綜上所述，本文認(rèn)為三種研究取向的實(shí)質(zhì)都是對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展主題的探尋，都是一種對(duì)中國(guó)農(nóng)村社區(qū)向現(xiàn)代社會(huì)變遷過(guò)程中的動(dòng)力機(jī)制和路徑方式的學(xué)術(shù)關(guān)懷。盡管三種研究取向?qū)τ谵r(nóng)村社區(qū)的定性不同，社區(qū)建構(gòu)的路徑選擇也截然不同，但其在現(xiàn)代化目標(biāo)上卻又殊途同歸，這也為本文在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下探討農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑選擇問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)。上述研究也存在著不足：第一種觀點(diǎn)將國(guó)家和社會(huì)整合、對(duì)接問(wèn)題大都置于對(duì)立的角度，即或是站在“官治”與“自治”對(duì)立的角度認(rèn)為鄉(xiāng)土社會(huì)缺少能代表村落共同體成員利益與國(guó)家政治力量相抗衡的政治共同體；第二種研究取向往往過(guò)分關(guān)注傳統(tǒng)村落組織的內(nèi)生政治功能，認(rèn)為傳統(tǒng)村落組織游離于國(guó)家政治影響力之外，倡導(dǎo)利用政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)的強(qiáng)制力，通過(guò)復(fù)興傳統(tǒng)資源，重構(gòu)傳統(tǒng)村落組織的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能，使其與國(guó)家資源進(jìn)行對(duì)接；第三種研究取向雖然給我們提供了一套嶄新的透視傳統(tǒng)村落國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論方法和社區(qū)建設(shè)的路徑取向，但并沒(méi)有進(jìn)一步解釋和說(shuō)明農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中參與行動(dòng)主體的地位作用，如何在真正尊重農(nóng)民主體地位基礎(chǔ)上整合“自上而下”與“自下而上”這兩條路徑，從而發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)建設(shè)農(nóng)民積極性的問(wèn)題。這些不足無(wú)疑為本文提供了進(jìn)一步研究的空間。

三、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)遇到的困境

我國(guó)鄉(xiāng)村民主化和市場(chǎng)化進(jìn)程的推動(dòng)之所以能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及文化較為落后的鄉(xiāng)村地區(qū)率先取得突破，與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)，[注]徐勇:《民主化進(jìn)程中的政府主動(dòng)性——對(duì)四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)的調(diào)查與思考》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期。政府主導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)無(wú)論是對(duì)于社會(huì)資源的配置，還是凝聚推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的合力都有著重要作用。從目前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)先進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各實(shí)驗(yàn)區(qū)政府的組織動(dòng)員、宣傳引導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)、財(cái)政投入等，也驗(yàn)證著政府在社區(qū)建設(shè)中不可取代的地位。在組織動(dòng)員方面，江西等各實(shí)驗(yàn)區(qū)都成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)制，并將社區(qū)建設(shè)工作任務(wù)納入到年度考核和績(jī)效評(píng)估體系，并進(jìn)一步組織動(dòng)員和整合社會(huì)資源和力量的參與；在宣傳引導(dǎo)、規(guī)劃方面，先進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)的各級(jí)政府為營(yíng)造利于試點(diǎn)開展的環(huán)境氛圍，通過(guò)電視、廣播、會(huì)議和參觀訪問(wèn)等宣傳活動(dòng)，進(jìn)行宣傳和發(fā)動(dòng)，在一定程度上利于消除一部分社區(qū)居民的觀念誤區(qū)和思想障礙；在財(cái)政投入方面，先進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)的政府均將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財(cái)政投入納入了政府的財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專項(xiàng)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，繼續(xù)加大財(cái)政投入力度。[注]劉秀玲:《社區(qū)管理與品牌建設(shè)》，吉林人民出版社2009年版，第53-59頁(yè)?？梢哉f(shuō)，各級(jí)政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中扮演了積極組織者和能動(dòng)者的角色，對(duì)有效集中資源和各方力量推動(dòng)社區(qū)建設(shè)起著重要作用。但另一方面，“單軌制”思維下的地方政府，往往將社區(qū)作為治理的基本單元，其主導(dǎo)下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)往往也因?yàn)樨?cái)政困境、社區(qū)居民認(rèn)同和參與不足以及建設(shè)主體的缺失而陷入困境。

一是短缺財(cái)政背景下的經(jīng)費(fèi)投入的困境。一方面，農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)區(qū)設(shè)立需要首先具備農(nóng)村社區(qū)建設(shè)初始投入費(fèi)用和基本項(xiàng)目的配套資金后，才能獲得國(guó)家部門和上級(jí)政府的社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)立項(xiàng)和經(jīng)費(fèi)投入；但另一方面，當(dāng)前我國(guó)不少鄉(xiāng)村的基層政府陷入嚴(yán)重的地方債務(wù)危機(jī)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)，2004年我國(guó)地方政府債務(wù)至少在10000億元以上；據(jù)央行的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年5月末，全國(guó)地方政府的負(fù)債超過(guò)5萬(wàn)億元；而據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康的估算，目前我國(guó)地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過(guò)6萬(wàn)億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬(wàn)億元以上，約相當(dāng)于地方財(cái)政收入的174.6%。[注]葉建國(guó)等:《中國(guó)地方政府負(fù)債超5萬(wàn)億，面臨嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2010年第7期。在各地方普遍存在政府經(jīng)費(fèi)投入不足的情況下，很多地方政府只能暫時(shí)通過(guò)“拆東墻補(bǔ)西墻”、“化緣財(cái)政”等方式投入，而這對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)無(wú)疑是杯水車薪。

二是村民參與不足的困境。村民是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的主體和直接受益者，也是推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的基本依靠力量。村民主動(dòng)性、積極性的激發(fā)，社區(qū)“自立、互助、合作”精神的培雨，社區(qū)認(rèn)同感及生活共同體目標(biāo)的構(gòu)建，這些自下而上的社區(qū)參與力量無(wú)疑對(duì)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)發(fā)展具有重要意義。然而，在此過(guò)程中，自上而下的政府主導(dǎo)路徑卻因?yàn)楦鞣N原因往往忽視了農(nóng)民社區(qū)建設(shè)的主體地位。真正的社區(qū)主體成為了旁觀者，而缺乏參與的途徑和參與積極性的村民，自然而然也就難以產(chǎn)生對(duì)農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感。在社區(qū)凝聚力和認(rèn)同低、農(nóng)民積極性難以調(diào)動(dòng)的情況下，單純自上而下的政府主導(dǎo)推動(dòng)，往往難以跳出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)失敗的歷史窠臼。

三是建設(shè)主體流失的困境。在民工潮和城市化的背景下，農(nóng)村人口尤其是青壯年大量外出務(wù)工，這無(wú)疑對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)形成了巨大的沖擊。政府為解決社區(qū)建設(shè)主體流失和人才匱乏的困境，通過(guò)自上而下的基層政權(quán)建設(shè)路徑(如“大學(xué)生村官”、“干部包村”、“部門包村”、“幫扶結(jié)對(duì)”等)推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，“多村一社”、“一村一社”、“一村多社”等農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式下的人口和土地規(guī)?？刂啤⒐芾碇贫冉ㄔO(shè)、甚至“拆舊房、建新房”等，往往是政績(jī)觀和工具化理念下各級(jí)政府所關(guān)注的內(nèi)容。而面對(duì)建設(shè)主體的流失和農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化正逐漸失去應(yīng)有的生機(jī)與活力，政府盡管也提出要重建趨向瓦解的社區(qū)生活共同體，但如何解決農(nóng)村社區(qū)和文化的凋敝、如何重建社區(qū)居民的歸屬和認(rèn)同感卻是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，單憑借自上而下的政府力量無(wú)疑是無(wú)法解決的。

四、參與式治理：政府引導(dǎo)下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的歷史變遷說(shuō)明社區(qū)建設(shè)往往是由政府、農(nóng)村社區(qū)等多元力量共同作用推進(jìn)的。如何結(jié)合和對(duì)接政府“自上而下”和農(nóng)民“自下而上”兩條路徑，不僅已成為當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)，而且也是決定今后我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成效的關(guān)鍵?；趪?guó)家政權(quán)建設(shè)的“國(guó)家共同體本位”說(shuō)，主張政府“自上而下”主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑，但此路往往因?yàn)椤叭苷挠邢扌浴薄ⅰ按迕裣麡O參與的被動(dòng)性”等困境，現(xiàn)實(shí)但不理想；而“社區(qū)共同體本位”說(shuō)，僅憑農(nóng)民“自下而上”自發(fā)推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑，雖然可以較好解決社區(qū)建設(shè)參與和主體困境，卻又難以有效集中資源、整合力量，理想但不現(xiàn)實(shí)。對(duì)這一問(wèn)題的回答，“雙軌制”理念下的參與式治理路徑或許會(huì)提供一定借鑒。

“參與”(Participation)的概念大概是在20世紀(jì)80年代末期開始引入到中國(guó)，而西方意義上的參與式治理作為一種新型治理模式，是在阿爾修·馮、賴特、海奈特等學(xué)者以及聯(lián)合國(guó)、國(guó)際勞工研究中心等國(guó)際組織的推動(dòng)下，逐漸成為了公共行政學(xué)和政治學(xué)的研究熱點(diǎn)，代表了治理轉(zhuǎn)型研究的新方向。[注]陳剩勇、趙光勇:《“參與式治理”研究述評(píng)》，《教學(xué)與研究》2009年第8期。到20世紀(jì)90年代之后，參與式治理隨著“治理”理念出現(xiàn)而在中國(guó)興起。其基本主張是認(rèn)為“有利益相關(guān)關(guān)系的公民個(gè)人、團(tuán)體和政府一起參與到地方社區(qū)的公共決策、分配資源、合作治理過(guò)程中”，其落腳點(diǎn)在“善治”。[注]Archon Fung, Erik Olin Wright. Deepening Democracy: “Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance”,Verso, 2003.pp23-31; J R· Grotte, G· Bernard· “Participatory Governance: Political and Societal Implications”, Leske and Budrich,2002.pp71-96.而參與式治理理念在中國(guó)的實(shí)踐范圍，也開始從最早西南省份的農(nóng)村扶貧、生態(tài)保護(hù)等參與式發(fā)展項(xiàng)目，慢慢擴(kuò)展到東部沿海省份“民主懇談會(huì)”、“參與式財(cái)政預(yù)算”等農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目和日常的村莊民主治理實(shí)踐中。但參與式治理畢竟是一種“舶來(lái)品”，其多以西方社會(huì)的政治體制和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)而帶有不同程度的價(jià)值差異，單純用參與式治理的西方話語(yǔ)來(lái)解釋中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，很容易陷入“食洋不化”的窠臼。對(duì)此，本文提出“雙軌制”思維下參與式治理的概念，正是試圖尋找西方概念和話語(yǔ)在當(dāng)下中國(guó)本土化的一種妥帖化表達(dá)的嘗試。

“雙軌制”思維下參與式治理的基本涵義有二：一是借鑒費(fèi)孝通關(guān)于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)“雙軌制”結(jié)構(gòu)模式理念，主張農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中政府的“自上而下”和農(nóng)民的“自下而上”是兩種并行不悖的治理路徑，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系并不總呈現(xiàn)出對(duì)立的色彩，“雙軌政治”背景下農(nóng)村社區(qū)建構(gòu)中的國(guó)家與地方博弈中的“互構(gòu)”更值得我們關(guān)注；二是“雙軌制”參與式治理，是要在國(guó)家和社會(huì)之間建立互動(dòng)合作伙伴關(guān)系的治理模式。本文認(rèn)為“雙軌制”參與式治理的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)路徑，為解決在真正尊重農(nóng)民主體地位基礎(chǔ)上整合“自上而下”與“自下而上”提供了可能。其理由有三：

有利于促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部民主力量建設(shè)。保持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看需要培植農(nóng)村社區(qū)的“內(nèi)部力量”，“雙軌制”下參與式治理的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是利于促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部民主力量建設(shè)的。參與式治理被視為是“參與式民主”、“協(xié)商民主”的實(shí)踐，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)自上而下的“賦權(quán)”與具有利害關(guān)系的個(gè)人或組織方式，擴(kuò)大社區(qū)居民參與公共政策的決策過(guò)程。[注]Benjamin Barber. “Strong Democracy”,University of California, 1984.pp65-114.這種“參與式民主”在一定程度上弱化了社區(qū)居民對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)決策者的疏離感，增強(qiáng)對(duì)涉及自身利益的農(nóng)村社區(qū)問(wèn)題的關(guān)注，培育了基層民主意識(shí)和內(nèi)部力量。而這種從關(guān)注社區(qū)主體性——農(nóng)民利益需求的實(shí)現(xiàn)與參與過(guò)程中的行動(dòng)策略以及整合農(nóng)民自下而上的社區(qū)需求和政府自上而下的規(guī)劃引導(dǎo)角度，來(lái)探討基于參與式治理的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可行路徑更具民主意義。

有利于增強(qiáng)社區(qū)民眾的歸屬感和認(rèn)同。相關(guān)部門政府以及學(xué)術(shù)界都為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了借鑒的理論制度框架和參考的實(shí)踐發(fā)展模式，而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐無(wú)疑離不開社區(qū)農(nóng)民的參與。因?yàn)橹挥性谏鐓^(qū)居民共同的參與實(shí)踐中，才能最終形成基于社區(qū)民眾歸屬感和認(rèn)同的社會(huì)生活共同體。但現(xiàn)實(shí)中，因“單軌制”思維影響和缺乏對(duì)農(nóng)民主體視角的關(guān)懷，農(nóng)民社區(qū)參與不足卻成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要困境。而“雙軌制”參與式治理與其他治理模式重要區(qū)別在于其更加強(qiáng)調(diào)“參與”的意義，認(rèn)為參與不僅是自身的目的，而且是在社會(huì)群體中分享資源、權(quán)力和責(zé)任，也是政治資源的整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過(guò)程。[注]Beate Kohler-Koch, “Does Participatory Governance Hold its Promises?”.CONNEX Final Conference Efficient and Democratic Governance in a Multi-Level Europe, Mannheim, Vol.63,No3,2008. p6,p8.而此過(guò)程無(wú)疑也因農(nóng)民主體視角的回歸和政府與社區(qū)居民良性互動(dòng)關(guān)系的建立，成為增強(qiáng)利益相關(guān)者的社區(qū)民眾的歸屬感和認(rèn)同過(guò)程。

有利于塑造良性的政府與社區(qū)互動(dòng)關(guān)系。相對(duì)于“單軌制”下全能政府的大包大攬，本文主張的“雙軌制”參與式治理其理念不僅是尋求“政府和非政府部門間建立合作治理機(jī)制”，[注]張康之:《論參與治理、社會(huì)自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。而且認(rèn)為同為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)活動(dòng)主體的政府和社區(qū)必然建立一種良性的互動(dòng)合作關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程實(shí)質(zhì)是一個(gè)政府為代表的外部力量和社區(qū)組織、民眾為代表的內(nèi)部力量進(jìn)行雙向的互動(dòng)和合作過(guò)程；在發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)居民自下而上的參與。而雙軌制參與式治理所倡導(dǎo)的“公民大會(huì)”和“民主協(xié)商”等，為在政府與社區(qū)之間建立了一個(gè)互動(dòng)對(duì)話、交流協(xié)商和合作的平臺(tái)，不僅培育了社區(qū)居民的參與意識(shí)和社區(qū)自治能力，而且利于塑造良性互動(dòng)的政府與社區(qū)關(guān)系。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐證明，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將不僅是基層管理體制、農(nóng)村公共服務(wù)的提供和完善等“自上而下”需要考慮的問(wèn)題，而且涉及到“自下而上”的視角：農(nóng)村社區(qū)歸屬和認(rèn)同感的建立、生活共同體內(nèi)部力量的培育以及農(nóng)民日常生產(chǎn)和生活的方方面面問(wèn)題。正是基于此種考慮，本文提出“雙軌制”參與式治理的概念，在將普通社區(qū)民眾重新帶回到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究之中的基礎(chǔ)上試圖找出整合“自上而下”與“自下而上”這兩條路徑的可行性。而這種努力無(wú)疑有助于把握鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)所在。盡管作為當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)關(guān)照，“雙軌制”參與式治理的社區(qū)建設(shè)，在實(shí)施過(guò)程中也面臨著如何平衡“地方知識(shí)”和“專業(yè)知識(shí)”的關(guān)系、如何在“外部力量”干預(yù)下協(xié)調(diào)諸多價(jià)值之間的沖突、如何培育農(nóng)村社區(qū)“內(nèi)部力量”等問(wèn)題，但這些問(wèn)題對(duì)雙軌制參與式治理來(lái)說(shuō)是一個(gè)挑戰(zhàn)，更為我們進(jìn)一步探索如何把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”提供了研究的空間。