劉艷麗 胡旭昌

(濟南大學 政治與公共管理學院，山東 濟南 250022)

黨的十八大強調“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”①李后強、黃進：《構建中國特色社會主義社會管理體系》，人民網(wǎng)http://theory.people.com.cn/n/2012/1119/c49154-19622080.htm，2012年11月19日。。伴隨著市場經(jīng)濟和社會領域的發(fā)展，社會組織的發(fā)展空間逐步擴大，功能和地位日益受到重視。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，全國共有社會組織46.2萬個②民政部:《2011年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》,民政部門戶網(wǎng)站http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201210/20121000362598.shtml.。各類社會組織已遍布城鄉(xiāng)，涉及社會生活的方方面面，分布在行業(yè)中介、教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、社區(qū)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟等諸多領域，成為頗具規(guī)模的社會和經(jīng)濟力量③本刊評論員：《欣欣向榮十年路——中國社會組織改革創(chuàng)新發(fā)展述評》，《社團管理研究》2012年第11期。。雖然社會組織有了長足發(fā)展，但在社會管理領域，其功能作用的發(fā)揮并不盡人意。以城市社會救助領域為例，除了慈善救助中有社會組織的身影外，在以低保為核心的其他專業(yè)救助領域無論是管理環(huán)節(jié)還是服務環(huán)節(jié)，都以政府為當然的責任主體，很少看到社會組織的有效介入。與此同時，隨著公眾對社會救助工作質量要求的提高，低保工作單靠政府一己之力已很難解決所有問題。因此如何充分發(fā)揮社會組織在城市低保中的功能作用，成為值得研究的問題。

一、網(wǎng)絡治理理論與社會組織的功能

(一)網(wǎng)絡治理理論

20世紀90年代以來，治理概念被廣泛地應用于經(jīng)濟社會領域，其理論體系主要有三種研究途徑：“政府管理”途徑、“公民社會”途徑及在“網(wǎng)絡管理”框架內(nèi)整合前兩者的“合作網(wǎng)絡”途徑。從網(wǎng)絡治理理論角度看，“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”，網(wǎng)絡治理是政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程，在網(wǎng)絡中政府與其他主體是平等的關系，需要通過對話建立伙伴關系和借助其他主體的資源來實現(xiàn)依靠自身無法實現(xiàn)的目標,并且網(wǎng)絡治理很多情況下不是自發(fā)生成，而是政府部門主動建構的結果④陳振明：《公共管理學》，中國人民大學出版社2005年版，第78-81頁。。

該理論產(chǎn)生的主要背景是：20世紀70年代，西方發(fā)達國家普遍受到石油危機的影響，波及了政治、經(jīng)濟、社會、文化等領域。面對福利國家出現(xiàn)的政府財政負擔沉重、效率低下、公民福利依賴、對民間自助行動抑制等副作用，以及發(fā)展中國家的發(fā)展危機和全球范圍內(nèi)的環(huán)境危機，人們開始認識到，市場失靈未必都能通過政府來彌補，政府也存在失靈現(xiàn)象，現(xiàn)實發(fā)展需要“第三部門”的介入。部分西方學者認為，政府應該放棄對社會事務大包大攬的做法，突破傳統(tǒng)的國家與社會二元模式，實現(xiàn)國家與社會、政府與非政府組織、公共部門與社會機構、社區(qū)、公民相互交流、合作與協(xié)調的共同治理、共同決策、共同管理模式[注]郁建興、周?。骸墩摦敶Y本主義國家與社會關系的變遷》，《中國社會科學》2002年第6期。。英國等福利國家也以第三條道路為理論指導，以推動公私合作、政府與社會合作為主要方式，對社會政策進行了重大變革[注]曹現(xiàn)強：《當代英國公共服務改革研究》，山東人民出版社2009年版，第2頁。。

(二)社會組織及其功能

社會組織是對非政府組織、非營利組織、第三部門或者民間組織等稱謂的概括。在各個國家不同的語言文化背景或場合下，這類組織也被稱為慈善部門組織、志愿部門組織、免稅部門組織、公民社會組織、基金組織、公益法人等等，其中不僅包括基金會、慈善籌款協(xié)會等公益類中介組織，也包括社交聯(lián)誼、互助合作、業(yè)主和專業(yè)協(xié)會等互益類組織，還包括私人創(chuàng)設的學校、醫(yī)院、社會福利服務機構、藝術團體、博物館、研究機構等服務類組織等[注]崔恒展、高靈敏：《非營利組織與社會公正》，《山東社會科學》2005年第9期。。人們對社會組織特征的認識也是多種多樣的，比較有代表性的是美國約翰·霍普金斯大學塞拉蒙教授的界定，他通過對22個國家社會組織的比較研究，概括出社會組織五個主要的運作特點：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性[注][美]萊斯特·M.塞拉蒙：《全球公民社會——非營利部門視界》，賈西津等譯，社會科學文獻出版社2002年版，第4-8頁。。本研究中的社會組織，主要包含符合上述性質的社團、協(xié)會、基金會、社區(qū)組織等。

西方國家的社會組織，是以提高社會福利水平為宗旨，在政府支持和民眾要求下，伴隨著政府逐漸將部分職能向第三部門轉移的過程中迅速發(fā)展起來的。從多數(shù)先進國家的經(jīng)驗看，政府在公共服務管理方面的作用主要體現(xiàn)在制度建設上，政府與社會組織的關系不是此消彼長的“零和”關系，而是平等的合作關系[注]康曉光：《經(jīng)濟增長、社會公正、民主法治與合法性基礎——1978年以來的變化與今后的選擇》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第4期。。在這種網(wǎng)絡合作治理中，社會組織的功能主要體現(xiàn)為：

首先，社會組織是政府組織的有益補充，二者共同構成治理社會的必要力量。面對紛繁復雜的社會事務以及其自身體制或機制方面的制約，政府組織很難做到事無巨細、事事奏效，甚至還會在某些特定的時空中出現(xiàn)國家權力的真空。在這種情況下，社會組織作為一支治理社會、維護秩序的力量，成為國家權力在治理社會事務方面的必要和有益的補充。

其次，社會組織可以對政府組織的運行行使有效監(jiān)督。由于社會組織的群眾參與機制，使其運作完全在社會的直接監(jiān)督下，因而增加了資源運用的透明度和合理性，提高了社會公平度[注]朱冬梅：《養(yǎng)老服務需求多元化視角下的社會組織建設》，《山東社會科學》2013年第4期。。而從權力的角度看待二者的關系，國家權力不僅是一種最具有擴張性的力量，而且也是最易被濫用的力量，因此，為了防止國家權力的濫用，有必要尋找一種新的權力對國家權力進行監(jiān)督與制衡，社會權力就是這樣一種可以有效監(jiān)督、制衡國家權力、保障公民權利的權力形態(tài)[注]王寶治：《當代中國社會權力問題研究——基于國家-社會-個人三元框架分析》，河北師范大學博士學位論文，2009年6月。。

二、城市低保工作機制及社會組織的介入

(一)城市低保工作機制

所謂城市低保工作機制，是指確保城市低保制度貫徹落實的一系列既相互聯(lián)系，又相互制約的政策措施、方式方法的總稱。其核心內(nèi)容應該是，明確在消除城市貧困中政府的責任分擔及其落實。就當前現(xiàn)狀而言，城市低保工作機制包括自上而下的組織機制、資源保障機制、管理落實機制和監(jiān)督機制等，各個環(huán)節(jié)均以政府為責任主體。

從網(wǎng)絡治理理論角度看，城市低保工作機制存在的主要問題是過于強調低保工作中的政府職責。作為社會救助領域的核心之一，低保工作以政府為第一責任主體，具有迅速聚集和調撥資源的優(yōu)勢，但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及社會生活水平的整體提高，單純依靠政府部門，無法滿足低保管理和服務對象多方面的需要。因此，多元化責任主體承擔相應職責勢在必行。

(二)社會組織的自身優(yōu)勢使其具備介入城市低保的基礎

社會功能主義學派認為，任何一種社會組織和社會秩序之所以存在，是因為它們滿足了社會的某種需要[注]張曉玉：《加強中國社會慈善公益捐助事業(yè)的思路與對策》，民政部政策研究中心http://zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/shcs/200807/20080700018807.shtml。。與政府組織相比，社會組織天然具備承接在社會救助領域政府失靈和市場失靈所轉移職能的優(yōu)越性。

社會組織的目標在于追求公共利益，其在社會救助領域的介入，能夠避免僅靠政府機構專職行使社會服務職能所必然帶來的成本增大、效率不高、服務機制難以適應的弊端。一方面，社會組織以其靈活高效的特點，通過其較強的適應力，向社會提供政府不能、營利性組織又不愿提供的服務，能迅速滿足社會救助需求的變化，包括提供收入保障和提供服務保障，從而彌補政府作為單一公共服務提供者的不足，節(jié)約公共成本。另一方面，社會組織參與社會救助不僅可以增加社會救助的資源供給、提高供給效率，而且可以創(chuàng)造新的組織形式和組織網(wǎng)絡，以新的方式參與并影響現(xiàn)存的社會救助機構，從而更有效地推動我國救助管理體制的改革和發(fā)展。

社會組織介入社會救助工作的可能性基礎已被國外實踐所證明。在西方發(fā)達國家的社會政策實踐中，社會組織的角色與功能長期受到重視。20世紀70年代后，受福利國家危機與福利多元主義興起的影響，許多國家的社會組織成為政府行動的替代性工具，比如，美國不僅把部分政府在救助方面的支出轉由社會組織承擔，而且其社會保障管理體制的社會化、市場化特征明顯，社會組織在資金和健康、社會服務等領域完全取代了政府職能；法國社會保障體系自工業(yè)革命后即實行行業(yè)組織互助機制，即社會組織決策執(zhí)行，政府監(jiān)管；英國也在進行福利國家改革的進程中，通過政府補貼、稅收優(yōu)惠等措施將政府責任向社會轉移；等等。

中國的社會組織發(fā)展和受重視程度雖然遠不如西方發(fā)達國家，但也有了可喜的嘗試。近年來，在募捐和捐贈、精神救助、貧困及災害救助、醫(yī)療救助、教育救助、社會救助國際交流與合作、慈善基金管理等方面，社會組織的非營利性及對救助需求的靈活反應等特色逐漸得到認可，人們逐步意識到，隨著社會福利提供主體的多元化發(fā)展趨勢，社會組織的發(fā)展空間應進一步得到拓展。

(三)社會組織介入城市低保工作的可行性

社會組織介入城市低保是大勢所趨。改革開放以來的中國社會救助實踐中，政府是城市低保工作的唯一承擔者。從經(jīng)濟和管理的角度看，這種由政府作為公共服務資源唯一配置者的方式，缺乏經(jīng)濟系統(tǒng)中應有的競爭機制和成本效益觀念，缺乏動力機制和約束機制，效率低下，甚至產(chǎn)生“尋租”行為。此外，社會救助公共服務需求和服務對象的多樣化，與政府單一提供服務對這種需求回應能力不足存在矛盾。政府對公共服務供給傾向于人們的平均需求和偏好，無法對多種需求做出反應，存在“政府失靈”現(xiàn)象[注]劉艷麗、姚從容：《從經(jīng)濟學視角試論我國體育公共服務產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)主體的多元化》，《西安體育學院學報》2004年第5期。。種種矛盾的存在迫切需要對公共服務領域進行社會化改革。蓬勃發(fā)展的社會組織是政府行政權能向社會延伸、細化的關鍵，也是縮減執(zhí)行公共政策成本的重要因素。而西方社會的發(fā)展歷史表明，試圖構筑以政府為單一主體的社會福利網(wǎng)和安全閥，不僅在經(jīng)濟上無力承擔，也不可能真正動員社會資源來滿足龐大而多變的公共需求,政府沒有能力也沒有必要獨自承擔全部社會保障責任[注]陳振明等：《社會管理——理論、實踐與案例》，中國人民大學出版社2012年版，第5-15頁。。因而在社會組織具有廣闊發(fā)展空間的背景下，作為社會保障事業(yè)一部分的城市低保，除了由政府作為主管部門，還需要非政府組織和社會力量的參與及合作。

政府對社會組織的重視為其介入城市低保提供了難得的機遇。在當前的社會政策中，為了滿足公眾對公共服務質量和數(shù)量不斷提高的需求，社會管理體制改革和社會管理創(chuàng)新已經(jīng)被提到前所未有的高度，政府對社會組織的重視程度也多有體現(xiàn)。例如，2013年3月國務院機構改革和職能轉變方案提出，要更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制[注]王子暉：《國務院將從六個方面轉變職能》，新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/10/c_114967063.htm。。在社會組織管理體制理順的前提下，政府可以在公共服務領域與其充分合作與分工。具體到低保管理工作，社會組織可以發(fā)揮其獨特的優(yōu)勢，在低保工作的運行機制中，承擔更多的組織管理功能，與政府構成網(wǎng)絡式、多元化的社會保障公共服務供給主體。

現(xiàn)實問題的存在為社會組織介入城市低保預留了可能性空間。一方面，我國社會體制改革相對滯后，社會管理制度建設起步較晚，在低保管理等工作中，政府包辦的格局尚未打破，部門分割，多頭管理，規(guī)則體系建設滯后，財權與事權劃分不合理。另一方面，通過對山東部分地區(qū)城市低保的調查發(fā)現(xiàn)，目前低保工作運行機制方面存在的諸如低保資金來源不足、政府以外支援較少、依靠現(xiàn)有工作方式難以客觀準確核定低保申請對象家庭收入、單靠政府難以提供多樣化的社會救助服務、監(jiān)督機制不夠健全有效等問題，需要社會組織積極介入、合作治理。

因此，可以學習和借鑒國外的經(jīng)驗教訓，分析轉型期社會發(fā)展的特點和規(guī)律，發(fā)揮政府主導作用，建立協(xié)作治理機制，構建多層次、多元化協(xié)作治理的社會管理新格局。這需要從制度層面搭建合作平臺和參與渠道?？梢砸罁?jù)網(wǎng)絡治理理論，探索構建系統(tǒng)性、互動性和公開性的新型社會管理模式，使得低保制度類的公共服務不再單純是政府對社會的引導、調控和協(xié)調，而是一種雙向(政府和社會)、網(wǎng)狀(社會組織)和互動(政府和民眾) 的架構[注]陳振明等：《社會管理——理論、實踐與案例》，中國人民大學出版社2012年版，第5-15頁。。綜合國內(nèi)外理論與實踐，公共管理中社會組織不可能完全取代政府組織的職能，但可以依據(jù)治理理念構建社會組織與政府在低保工作機制中的合作模式。

三、社會組織介入城市低保工作的基本構想

按照起點—過程—結果的思路，城市低保工作運行機制一般的實施程序為：申請—核查—批準—救助實施(發(fā)放低保金、附加福利服務等)—監(jiān)督(收入變化監(jiān)查、退保機制等)，在這個過程中，由于政府部門資源的限制，往往出現(xiàn)一系列問題，影響到低保工作的效率甚至造成一些社會矛盾。而通過與慈善、社工、社區(qū)及專業(yè)服務等多種形式的社會組織合作，則能針對上述問題，發(fā)揮社會組織的作用，豐富低保工作的落實內(nèi)涵。

(一)吸收社會中介機構介入收入核查等工作

目前我國低保工作的核心機制之一就是家庭收入核查環(huán)節(jié)。從對山東不同地市的調研情況看，在當前管理體制下，主要是依靠社區(qū)居委會對低保申請者進行家庭收入調查。這種方式存在一些難以克服的現(xiàn)實問題：一是社區(qū)居委會工作人員常年與居民生活在一起，雖然比較熟悉居民情況，但是工作人員身處熟人社會和人情社會，在進行收入評估等主觀性較強的工作時，較難做到完全客觀公正；二是傳統(tǒng)的入戶調查手法無法準確核算家庭收入，低保對象的實際收入情況難以查證。

針對以上狀況，如果將權限外移，由較為中立的第三方專業(yè)的社會調查組織介入低保家庭收入核查，或與現(xiàn)有政府機構合作，則有可能較好地克服上述問題。例如政府以委托—代理的形式，將低保申請的家庭資產(chǎn)審核工作交由中介性質的社會組織去做，前提是這些組織一定是經(jīng)過正規(guī)資質認證的(比如會計師事務所或專業(yè)社會調查機構)，還可以跟社區(qū)居委會自治組織合作開展調查工作。這樣做的優(yōu)點是：一方面能保證資產(chǎn)調查的專業(yè)性、嚴謹性，并從社區(qū)居委會獲取第一手資料作為參考，避免了調查的表面化；另一方面能保證調查的中立性，專業(yè)組織從個人信用記錄等方面入手進行信息調取，使傳統(tǒng)的調查方法得到改觀，讓社區(qū)工作人員從部分人情世故甚至無理糾纏中解脫出來，讓被調查者充分信服。

(二)彌補低保工作救助資源的不足

我國現(xiàn)有的救助資源主要來自六個方面:財政投入(如扶貧資金、社會保障基金、社會保險基金、災害救濟款、五保供養(yǎng)轉移支付、城市失業(yè)救濟金等)、福利彩票公益金、慈善募捐資金、政府各部門、群眾團體和企業(yè)在住房、教育、醫(yī)療等方面采取的政策性優(yōu)惠減免、臨時性的社會捐助、志愿者提供的社會服務[注]朱小泳：《我國社會救助的功能分析綜述》，《時代經(jīng)貿(mào)》2007年第4期。。據(jù)調研，目前的低保資金來源主要是政府各級財政預算提供的低保金，以及各相關部門提供的教育救助、醫(yī)療救助，臨時救助等方面的配套資金，由省、市、區(qū)等各級財政列支。而從現(xiàn)實需求角度和國內(nèi)外實踐經(jīng)驗看，這種資金來源結構上存在不合理的地方，即目前的低保資金幾乎完全依賴政府的投入，對于慈善力量和社會資金的募集使用很少。造成的直接后果一是政府負擔過重，各級政府財政包攬，壓力很大；二是低保金標準及配套救助很大程度上取決于地方政府財力，導致地區(qū)之間低保金很不平衡，欠發(fā)達地區(qū)低保標準較低。

針對現(xiàn)實困境，政府可以出臺相應政策，吸引更多社會組織參與社會救助資源的提供。除了常規(guī)性地吸收慈善組織的資金資源，就現(xiàn)實運作形式而言，部分街道擁有的“慈善超市”能夠吸收各界社會財物資源，如企事業(yè)單位捐贈的物品和資金，從而為低保戶和困難戶提供一定的低價或救助性質的商品服務；一些社會組織，如殘聯(lián)、慈善總會、紅十字會，還有少數(shù)企業(yè)，也能夠給予低保戶以及低保邊緣家庭一定的資金和物質支持，只是目前支持力度相對政府較小。還有一些創(chuàng)新的組織形式，如濟南市某街道成立了街道“互助共建會”，資助資金主要來源于企業(yè)、單位和個人定向捐助的資金，救助對象主要針對低保邊緣家庭，資助大病困難群體。通過這種政府主導下社會組織將企業(yè)慈善力量聯(lián)合起來的創(chuàng)新途徑，能夠補充對貧困群體的救助資源，同時以靈活、高效的優(yōu)勢對低保戶的救助需求及時響應。

(三)提供專業(yè)服務支持

低保救助不但需要資金資源救助，還需要各類服務救助。然而現(xiàn)實表明，由于政府資源的有限性，各地對于低保戶的各項救助服務需求，比如居家養(yǎng)老服務、殘疾人康復、低保家庭需要的各類專項服務，以及對有勞動能力者的教育培訓、就業(yè)和社會關系資源的建立等方面，都難以全方位顧及和滿足，亟待在政府之外尋求社會資源幫助解決。

隨著社會救助事務發(fā)展的復雜化、救助對象的多樣化以及救助需求的個性化，社會組織在社會救助領域的活動范圍可以進一步拓展，以對政府救助顧及不到之處進行補充[注]張浩淼：《非營利組織參與社會救助的問題與對策探析》，《黑龍江社會科學》2010年第2期。。救助內(nèi)容方面，目前社會組織除了要在生活、教育、醫(yī)療等救助領域內(nèi)積極參與以發(fā)揮自身作用外，還要進一步拓展自己的活動領域：

一是居家養(yǎng)老救助、精神救助及為有特殊需要群體提供服務幫助。倡導社會組織立足于社區(qū)，通過一種平等、互動、自下而上的工作方式，了解困難群體多樣化的救助需求，再由社工組織及志愿者組織等提供有針對性的、個案化的社會救助，如居家養(yǎng)老服務、殘疾人生活、康復服務及精神救助等。這些服務可以采取政府購買服務的形式來實現(xiàn)。目前雖已有個別地方采取這種形式，但服務人員多是沒有經(jīng)過正規(guī)培訓的企業(yè)下崗人員，部分地方政府對專業(yè)的社工組織缺乏扶植與合作的主動性和運作經(jīng)驗。所以需要進一步探索相應模式，政府可以通過政策引導、獎勵扶助等措施，促進服務性社會組織積極與政府合作，并進而提高自身的管理服務水平。

二是提供低保對象再就業(yè)培訓服務。幫助有勞動能力的低保戶就業(yè)，是使低保戶由被動的福利依賴轉向主動家庭資產(chǎn)建設的核心手段。在此過程中，政府部門可以與社會組織合作建立低保戶就業(yè)機制：一方面政府勞動部門聯(lián)合經(jīng)過資質認證和授權的職業(yè)中介組織對低保對象進行再就業(yè)培訓，改進培訓方式與培訓內(nèi)容，免除培訓費用，使之真正切合低保對象的就業(yè)需要；另一方面聯(lián)合社會組織和企業(yè)，為低保戶就業(yè)對象提供一定數(shù)量的公共就業(yè)崗位，既要少占用公共經(jīng)濟資源，有一定的報酬，也要盡量使他們享受一定程度的低保待遇，免除他們參與勞動就業(yè)的“后顧之憂”。

三是專業(yè)項目支持。社會組織利用自身針對性強和靈活高效的特點，通過整合社會資源和經(jīng)濟資源，直接面向特定地區(qū)、特定人群、特定貧困層開展具體項目服務，比如針對有能力、有想法、但苦于缺乏資金運作的低保戶，一些基金會可以發(fā)放小額貸款，鼓勵與扶持項目人通過自己的專長消除貧困。可以借鑒國外非營利組織的成功經(jīng)驗，在運作模式上大膽創(chuàng)新與突破，借助政府資源和市場手段做好城市低保戶的項目支持，有效提高公益資金的使用效率，更好地為城市低保戶提供福利服務。[注]張 翼、丁建定：《非營利組織介入城市低保運作模式的路徑研究》，《蘭州學刊》2011年第9期。

(四)提供人才隊伍支持

目前低保工作隊伍普遍存在力量薄弱、素質參差不齊的問題。 一是正式在編的專職人員少。就政府機構和崗位設置而言，許多地方低保專門管理機構只設置到街道一級，而街道下屬的每個社區(qū)里只有一名低保專員，基本由居委會成員兼任。街道和社區(qū)工作人員都要兼顧低保、優(yōu)撫、救災等眾多工作，低保對象的申請、審核、入戶調查、跟蹤隨訪、動態(tài)管理、檔案管理、低保金發(fā)放、公示、監(jiān)督及各種配套救助工作的審核、審批、發(fā)放等具體工作都是由社區(qū)居委會來做。工作量大，任務繁重，導致低保工作很難做到深入細致。二是作為低保救助體系的管理者，部分基層工作人員專業(yè)素質有待提高。從事低保工作的現(xiàn)有部分人員或工作能力、政策水平不高，或對低保戶缺少應有的同情和熱情，反映出部分工作人員基本的“助人”意識和專業(yè)社工修養(yǎng)有待加強。這已成為制約城市低保制度發(fā)展的“瓶頸”。

因此，完善低保工作機構設置，各級政府，包括作為基層實際工作部門的社區(qū)居委會，應建立專門的低保管理機構，配備低保專職社工人員。必要時直接用專業(yè)社工人員充實低保工作者隊伍，或者與社工組織合作，對低保工作人員進行職業(yè)培訓，內(nèi)容除與低保相關的政策法規(guī)外，還要包括社會工作課程，以訓練他們專業(yè)的工作方法。培訓不僅局限于理論知識，以及鼓勵低保工作人員考取“社工證”，還可以請那些老社區(qū)工作者言傳身教，因為作為擁有一定公共資源和權力的工作者，如何在細節(jié)上把握制度控制與人性化尺度的平衡，盡可能維護一定程度的公正公平，依賴長期的摸索和管理者的智慧。從調研情況看，面對底層最真實的救助對象和低保工作的方方面面，具有較長工作年限和較多基層工作經(jīng)驗的社區(qū)工作者，能夠通過樸素的情感體現(xiàn)出更多的包容力和融合能力、獲取信息能力和局面掌控能力，這些精神與能力恰恰是做好低保工作的基本保障，需要傳承和發(fā)揚。

(五)完善社會監(jiān)督評估機制

從低保工作的內(nèi)外部監(jiān)督機制來看，目前缺乏有效的評估監(jiān)督組織和手段，監(jiān)督機制比較乏力。內(nèi)部監(jiān)督方面，主要采取內(nèi)部財務審核和低保戶定期審核的方式，有的地市對低保戶定期分類審核與評估不需要重新提供材料，且上下級對審核期限說法不一，影響到這種審核評估的公信度；出于自我監(jiān)督考慮，部分地市對新申請低保戶審核實施審核小組成員的評議打分制度，而用一位工作人員的話說是“形同虛設”，因為工作人員對申請者勞動能力鑒定和收入審核仍具有隨意性，對其真實財產(chǎn)狀況則缺乏行之有效的評估組織和手段。外部監(jiān)督方面，類似國家審計署的審計監(jiān)督并未常規(guī)化，目前雖配有低保家庭狀況及資格審批公示制度，但對公示的監(jiān)督落實常常不到位，有的基層單位并不重視，甚至存在不公示的現(xiàn)象，即使有公示發(fā)現(xiàn)了不公正問題，也沒有真正權威的監(jiān)督機構去執(zhí)行，且缺少具體的獎懲措施，無法形成對低保制度全方位的監(jiān)督，特別是難以調動社會力量參與的積極性，導致監(jiān)督機制形式大于內(nèi)容。

而在當今社會，社會力量監(jiān)督已經(jīng)成為糾正公共服務偏差的一種不容忽視的形式，而且常常起到四兩撥千斤的作用。社會力量作為一種資源，在低保工作運行機制的各個環(huán)節(jié)都能發(fā)揮其獨到的優(yōu)勢作用，在監(jiān)督評估機制上，更可以利用社會組織和社會力量保證監(jiān)督的透明度和公正性，加大政府對社會組織和社會力量的重視和傾斜力度：一是政府委托給專業(yè)的會計師事務所或社會評估機構，進行專業(yè)中立的審計與評估；二是通過捐贈組織、相關專家、群眾代表、第三方評估機構聯(lián)合組成監(jiān)督委員會，負責監(jiān)督工作，一方面監(jiān)督公示制度的落實情況，另一方面監(jiān)督工作流程的合理合法性，如收入調查的公正性、低保退出制度的執(zhí)行情況等；三是可以充分利用公共媒體組織甚至微博等輿論監(jiān)督形式，加大低保工作各項信息的透明度，制定可操作性的有獎舉報和懲罰制度，接受更廣泛的社會輿論監(jiān)督。通過以上措施可以動員社會力量，有效監(jiān)督以各種手段欺騙社會、違規(guī)操作的居民和工作人員，減少低保金損失，保護貧困群體和納稅人的利益。