林壽彤

(天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072)

一、引言

不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段有不同的土地空間綜合利用方式：城鎮(zhèn)化初期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)在于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；城鎮(zhèn)化中期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重心逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)了城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地的大量增加；城鎮(zhèn)化后期，城鄉(xiāng)人口趨于動(dòng)態(tài)平衡，土地利用更加注重生態(tài)功能。

從促進(jìn)區(qū)域發(fā)展角度看，國(guó)外經(jīng)濟(jì)區(qū)域大致有膨脹區(qū)(密集區(qū)、過密區(qū))、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)(落后區(qū)、欠發(fā)達(dá)區(qū))、限制類、保護(hù)類等四大類區(qū)域。膨脹區(qū)是需要優(yōu)化開發(fā)的區(qū)域，國(guó)外對(duì)這類區(qū)域的財(cái)政政策主要集中在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間結(jié)構(gòu)、開發(fā)新區(qū)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)散等方面。針對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域(落后區(qū)、欠發(fā)達(dá)區(qū))的開發(fā)，是國(guó)外經(jīng)濟(jì)區(qū)域公共財(cái)政政策的重點(diǎn)，這類政策內(nèi)容和體系龐雜，涉及基金、補(bǔ)貼、稅收、投資、價(jià)格、信貸、金融等各個(gè)方面。國(guó)外限制類區(qū)域的公共財(cái)政政策一般集中在生態(tài)建設(shè)、維護(hù)與補(bǔ)償，以及開展生態(tài)移民并對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)助等方面。國(guó)外保護(hù)類區(qū)域一般指依法設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)域，其財(cái)政政策主要是控制人為因素對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的破壞、干擾和各種不合理的開發(fā)活動(dòng)等。

目前，各地方政府都非常重視當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)的建設(shè)，具有強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)。一方面開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中安排了大量的基礎(chǔ)實(shí)施項(xiàng)目，建成了大片的綠地、廠房、道路；另一方面，開發(fā)區(qū)通過招商引資集中大量的企業(yè)，直接增加了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)總值、稅收收入和就業(yè)。但是，如何建設(shè)好開發(fā)區(qū)，是當(dāng)前擺在各地政府面前的一項(xiàng)重要課題。

土地利用分區(qū)是土地利用區(qū)域差異性的客觀反映，是土地利用規(guī)劃的關(guān)鍵內(nèi)容，也是實(shí)行土地用途管制的重要手段，對(duì)于科學(xué)制定土地利用方向，合理確定土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用集約化程度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。土地利用分區(qū)是一個(gè)綜合的地域概念，即在一定地區(qū)內(nèi)，根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、現(xiàn)狀和潛力、資源環(huán)境承載力和土地利用適宜性，將區(qū)域劃分為若干地域，并針對(duì)不同地域提出土地利用調(diào)控指標(biāo)和措施，實(shí)行差別化管理。

二、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)自上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)聚集成為區(qū)域發(fā)展的重要內(nèi)容，一些高端、高效、高附加值和高生態(tài)性為特征的海洋產(chǎn)業(yè)漸成藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的重要實(shí)體經(jīng)濟(jì)，①李曉光等：《藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)城市海洋產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。如旅游度假產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)制造基地等。經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益得到了初步實(shí)現(xiàn)。

(一)綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，海洋經(jīng)濟(jì)初具規(guī)模

2008年區(qū)域生產(chǎn)總值(GDP)達(dá)15211.14億元，是2000年的3.7倍，人均地區(qū)生產(chǎn)總值近5萬元。目前，海洋產(chǎn)業(yè)已發(fā)展到漁業(yè)、油氣、鹽業(yè)、造船、運(yùn)輸、旅游、化工、藥物等20余個(gè)產(chǎn)業(yè)，其中，海洋漁業(yè)、海洋鹽業(yè)、海洋工程建筑業(yè)、海洋生物醫(yī)藥業(yè)均位居全國(guó)首位。2008年山東省海洋生產(chǎn)總值5346.25億元，比上年增長(zhǎng)20.6%，占山東省GDP的17.2%。海洋資源開發(fā)已經(jīng)初步進(jìn)入了綜合利用階段。

(二)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)逐步凸顯

半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值由2000年的2232.18億元增加到2008年的9021.57億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值從1377.37億元增加到5080.24億元，三產(chǎn)比重由16.0:52.5:31.5轉(zhuǎn)變?yōu)?.3:59.3:33.4。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地位逐漸增強(qiáng)。海濱觀光游、休閑度假游以及民俗游成為山東省海濱旅游的一大亮點(diǎn)，全年接待旅客1368.5萬人次，旅游收入達(dá)79.85億元，對(duì)內(nèi)地吸引力進(jìn)一步增強(qiáng)。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施完善，海陸統(tǒng)籌能力增強(qiáng)

半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海路運(yùn)輸、陸路運(yùn)輸和空中交通已經(jīng)形成為一個(gè)有機(jī)銜接的體系，為海陸經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展創(chuàng)造了條件。高速公路已形成了“三縱四橫一環(huán)”的布局網(wǎng)絡(luò)；港口有青島、煙臺(tái)、日照、威海、濰坊、東營(yíng)、濱州、萊州等港口，2008年貨物吞吐量完成6.58億噸。完善的交通網(wǎng)絡(luò)，不僅為海洋資源的開發(fā)與產(chǎn)品的運(yùn)輸造就了便利條件，也為積極發(fā)展與海洋資源開發(fā)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、科技含量高的產(chǎn)業(yè)提供了基礎(chǔ)。

(四)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入加速發(fā)展階段

根據(jù)庫(kù)茲涅茨、錢納里、西姆斯等人的研究成果：當(dāng)?shù)谝划a(chǎn)業(yè)比重低于10%，第二產(chǎn)業(yè)比重上升到最高水平，第三產(chǎn)業(yè)比重不斷提升，標(biāo)志著工業(yè)化進(jìn)人了中后期。城市化發(fā)展階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)一般是：當(dāng)城市化率大于30%、小于70%為加速階段。所以，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)整體上已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期和城市化加速階段。特殊的發(fā)展階段決定了獨(dú)特的土地空利用方式以及土地空間格局。

三、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地空間綜合利用的關(guān)系

(一)第二、三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)與建設(shè)用地

2000-2008年區(qū)域內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)增加值與建設(shè)用地面積保持相同趨勢(shì)。二、三產(chǎn)業(yè)增加值由5400.89億元增長(zhǎng)到15910.55億元，建設(shè)用地面積由47.90萬公頃增至60.20萬公頃；單位面積二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值由112.76萬元/公頃提高到264.31萬元/公頃，建設(shè)用地利用效益大幅度提高。

區(qū)域內(nèi)單位面積二、三產(chǎn)業(yè)增加值存在較大差異，呈現(xiàn)從沿海向內(nèi)陸減少的趨勢(shì)。最高的威海市高達(dá)320.10萬元/公頃，最低的濰坊市為126.12萬元/公頃。

(二)固定資產(chǎn)投資與建設(shè)用地

從2000-2008年固定資產(chǎn)投資與建設(shè)用地關(guān)系看，兩者變化趨勢(shì)一致。固定資產(chǎn)投資額由1016.92億元增加到7814.59億元，建設(shè)用地面積由83.99萬公頃增長(zhǎng)到101.21萬公頃，二者成正相關(guān)關(guān)系。地均固定資產(chǎn)投資額也由12.11萬元/公頃提高到77.21萬元/公頃。

(三)建設(shè)用地與財(cái)政收入

從2000-2008年財(cái)政收入與建設(shè)用地關(guān)系看，隨著建設(shè)用地面積的增加財(cái)政收入也是在不斷增長(zhǎng)的。財(cái)政收入由232.58億元增長(zhǎng)到1056.48億元，地均財(cái)政收入由2.77萬元/公頃提高到10.44萬元/公頃。

從各市(縣)的二、三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資額、財(cái)政收入與建設(shè)用地關(guān)系看，市(縣)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在區(qū)域占的比例與建設(shè)用地占的比例基本是一致的，如青島市二、三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資額、財(cái)政收入在山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)最高，同樣其建設(shè)用地比例也是最高的。這在一定程度上證明了經(jīng)濟(jì)規(guī)模與建設(shè)用地面積是互為促進(jìn)的關(guān)系。

四、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)

到2015年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出實(shí)質(zhì)性步伐，基本形成藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。區(qū)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)11%以上，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過9萬元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為7:51:42。到2020年，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)爭(zhēng)取基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，建成海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)突出、人與自然和諧的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)。區(qū)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)10%左右，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到14萬元。

根據(jù)山東省建設(shè)廳人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，到2015年區(qū)域總?cè)丝谶_(dá)到3755萬人，城市化率為62%，到2020年區(qū)域總?cè)丝谝?guī)模為4035萬人，城市化率為72.5%。

(二)建設(shè)用地總量與城鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測(cè)

1.建設(shè)用地總量預(yù)測(cè)。

根據(jù)前面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地利用的關(guān)系可知，人口與經(jīng)濟(jì)是影響土地的重要因素。假設(shè)土地需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持以上常規(guī)關(guān)系，采用傳統(tǒng)數(shù)學(xué)方法，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)2015年、2020年建設(shè)用地需求情況預(yù)測(cè)。對(duì)2000-2008年人均地區(qū)生產(chǎn)總值和建設(shè)用地面積變化情況進(jìn)行回歸分析，二者具有密切相關(guān)性，2000-2008年數(shù)據(jù)見表1。

表1 2000-2008年人均GDP與建設(shè)用地面積 萬元/萬公頃

對(duì)于藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地隨時(shí)間序列的變化，可以看作是一個(gè)不斷生長(zhǎng)的過程，因此首先采用生產(chǎn)函數(shù)來研究建設(shè)用地面積的變化。把人均GDP作為促進(jìn)建設(shè)用地面積變化的誘導(dǎo)因子，通過對(duì)2000-2008年人均GDP與建設(shè)用地面積進(jìn)行非線性回歸，得到生長(zhǎng)函數(shù)公式：

y=e4.3616+0.0516X

(1)

其中x為人均GDP，y表示對(duì)應(yīng)年份的建設(shè)用地面積，公式擬合優(yōu)度達(dá)0.9631。

根據(jù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)2015、2020年人均GDP規(guī)劃數(shù)值代入以上公式，可預(yù)測(cè)2015年建設(shè)用地面積為125.71萬公頃，2020年建設(shè)用地面積161.42萬公頃。

2、城鎮(zhèn)用地預(yù)測(cè)。

2000-2008年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，8年增加了52.12%。對(duì)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)用進(jìn)行線性回歸分析，得到以下公式：

y=105621e0.0607X

(2)

其中x為人均GDP，y表示對(duì)應(yīng)年份的城鎮(zhèn)用地面積，公式擬合優(yōu)度達(dá)0.9575。通過預(yù)測(cè)，2015年城鎮(zhèn)用地面積為278510.91公頃，2020年城鎮(zhèn)用地面積為377079.94公頃。

(三)土地規(guī)劃指標(biāo)

根據(jù)《山東省土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》對(duì)各地市建設(shè)用地的約束性指標(biāo)，預(yù)計(jì)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)2010年、2020年建設(shè)用地面積分別控制在101.3萬公頃和107.4萬公頃之內(nèi)，對(duì)2015年建設(shè)用地面積取中間值，預(yù)計(jì)面積為104.4萬公頃。

到2010年山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)工礦用地面積為30.8萬公頃，2020年城鎮(zhèn)工礦用地35.1萬公頃。伴隨著產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中和土地集約化提高的要求，城鎮(zhèn)用地面積將會(huì)緩慢提高，2000年、2008年城鎮(zhèn)用地占城鎮(zhèn)工礦用地比重分別為54.6%、55.4%，8年增加了0.8個(gè)百分點(diǎn)，若以2010年、2020年比重60%和65%計(jì)算，則2010、2020年城鎮(zhèn)用地面積分別達(dá)到18.5萬公頃和22.8萬公頃。對(duì)2015年取中間值，城鎮(zhèn)用地面積20.7萬公頃。

(四)土地供需對(duì)比

2000-2008年，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)用地年均凈增2.15萬公頃，城鎮(zhèn)工礦年均凈增1.30萬公頃，城鎮(zhèn)用地年均凈增7403公頃。若2009-2020年按照這個(gè)速度發(fā)展，則2020年各項(xiàng)建設(shè)用地需求與規(guī)劃指標(biāo)均存在缺口。

從以上預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)與規(guī)劃約束指標(biāo)數(shù)據(jù)比較可見(如表2)，按照常規(guī)發(fā)展思路和建設(shè)用地增長(zhǎng)速度，未來12年內(nèi)土地供給將無法全部滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于建設(shè)用地的需求，更不要說按照超常規(guī)發(fā)展模式(是常規(guī)發(fā)展速度的1.4倍)。因此，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，在保障有效供給的前提下，挖掘存量建設(shè)用地的潛力。

五、土地空間綜合利用的目標(biāo)與重點(diǎn)

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和導(dǎo)向，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)土地空間綜合利用的目標(biāo)設(shè)想：在保障農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上，注重土地集約高效利用和區(qū)域間的優(yōu)化配置，杜絕土地閑置浪費(fèi)，促進(jìn)土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變；保障必要的生態(tài)建設(shè)用地，統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，促使土地綜合利用效益顯著提升，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供土地保障。

表2 規(guī)劃指標(biāo)與預(yù)測(cè)結(jié)果對(duì)比 面積：萬公頃

數(shù)據(jù)來源：山東省統(tǒng)計(jì)局。

為了實(shí)現(xiàn)土地資源的總體功能和戰(zhàn)略目標(biāo)，針對(duì)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)土地資源利用中存在的問題與突出矛盾，在科學(xué)發(fā)展觀的要求和“五個(gè)統(tǒng)籌”思想的指導(dǎo)下，土地利用戰(zhàn)略應(yīng)注重優(yōu)化以下五點(diǎn)內(nèi)容：

(一)農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護(hù)和綜合整治

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)退耕的新時(shí)期，耕地保護(hù)的重點(diǎn)在于切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)。穩(wěn)定基本農(nóng)田面積，規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中耕地的合理利用，耕地保護(hù)要逐步由單純的數(shù)量保護(hù)轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量并重和生態(tài)的全面保護(hù)。通過加強(qiáng)土地開發(fā)整理力度，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，通過改善農(nóng)業(yè)水土條件，提升土地生態(tài)安全。2020年確?；巨r(nóng)田保護(hù)面積224.88萬公頃數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。

(二)科學(xué)安排和優(yōu)化各類新增建設(shè)用地

根據(jù)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，優(yōu)先安排關(guān)系國(guó)計(jì)民生的城鎮(zhèn)用地、交通水利用地等基礎(chǔ)設(shè)施用地，2009-2020年新增建設(shè)用地面積控制在9.18萬公頃。重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地配置，要堅(jiān)持適度、適宜、適應(yīng)的原則，也即在土地供給制約需求的前提下，產(chǎn)業(yè)規(guī)模要適度、用地選擇要適宜、產(chǎn)品營(yíng)銷要適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并有利于發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)。

(三)盤活存量建設(shè)用地，提高節(jié)約集約用地水平

充分發(fā)揮土地利用優(yōu)化配置的市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，積極采取有效的激勵(lì)與引導(dǎo)措施，促使城鄉(xiāng)建設(shè)用地的集約利用。逐步實(shí)行建設(shè)用地的存量挖潛與建設(shè)用地增量供給相掛鉤的政策，鼓勵(lì)建設(shè)用地由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛方式轉(zhuǎn)變。到2020年區(qū)域建設(shè)用地產(chǎn)值將提高到300-400萬元/公頃，區(qū)域人均城鎮(zhèn)工礦用地穩(wěn)定在120平方米以內(nèi)，農(nóng)村人均建設(shè)用地控制在180平方米以內(nèi)。

(四)構(gòu)建地上地下、海陸聯(lián)動(dòng)的立體格局

拓展地上、地下和海域空間，構(gòu)建土地資源空間優(yōu)化配置的立體格局。地質(zhì)條件適宜城市的樓層向高層發(fā)展，地下設(shè)施得以綜合利用，構(gòu)建立體網(wǎng)絡(luò)的交通設(shè)施，集約利用海域資源。到2020年，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)集中集約利用海陸總面積約1500平方公里，其中近岸陸地800平方公里，填海造地520平方公里，高涂用海180平方公里，相當(dāng)于在海上再造一個(gè)陸域大縣。

(五)塑造生態(tài)友好、城鄉(xiāng)和諧的低碳用地模式

控制建設(shè)用地過快增加以及農(nóng)用地、林地、濕地過快減少的趨勢(shì)，建設(shè)一批國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)和基地。避免低水平重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，提高單位土地面積的各類要素投入效率，減少乃至避免資源浪費(fèi)、污染排放，形成產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、資源循環(huán)利用、廢棄物排放最小化的生態(tài)工業(yè)園區(qū)用地布局，以及產(chǎn)業(yè)梯度結(jié)構(gòu)合理、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序、生態(tài)環(huán)境友好的海陸一體空間用地布局。到2020年規(guī)劃新建和升級(jí)各類海洋保護(hù)區(qū)100處，總面積達(dá)到274萬公頃。