何勤華 顧盈穎

(華東政法大學(xué)，上海 200063)

一、問題的提出：生態(tài)文明、美麗中國與生態(tài)法律文明

學(xué)術(shù)界認(rèn)為，生態(tài)文明是一種正在生成和發(fā)展的文明范式，是繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后，人類文明發(fā)展的又一個高級階段。①楊通進：《能夠拯救人類的上帝——生態(tài)文明》，《生態(tài)文化》2007年第6期。其內(nèi)涵“是指人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的綜合；是指以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。”②鄭少尉：《生態(tài)文明與環(huán)境立法的完善》，《中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報》2008年第2期。當(dāng)然，對生態(tài)文明之用語，學(xué)術(shù)界還有許多爭議。有些學(xué)者認(rèn)為：生態(tài)和文明這兩個用語，本來是不應(yīng)合在一起使用的，因為這兩個詞的原始意思是相悖的。生態(tài)，就其本義而言，是指自然狀態(tài)，尤其是天然狀態(tài)，是宇宙、地球演化時自然地生成和延續(xù)下來的；而文明，則是人類活動所帶來的印跡，是要超越自然，如物質(zhì)文明、精神文明等。人類文明的發(fā)生，就是人和社會作為一種文明形態(tài)從自然狀態(tài)中超拔出來，并且重新塑造自然的過程。將“生態(tài)”和“文明”這兩個相互背反的東西連在一起，是否可行？其內(nèi)涵如何界定，等等，都還需要深入研究。③參見華中科技大學(xué)歐陽康教授、江蘇師范大學(xué)任平教授在第七屆中國社會科學(xué)前沿論壇：“生態(tài)文明與美麗中國”上的發(fā)言，2013年8月17日。學(xué)術(shù)界進一步強調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)涉及到一個核心問題就是，在我們與自然相處時，到底是以自然為中心，還是以人類為中心？即使在我們加強對周邊生態(tài)環(huán)境、自然資源竭盡全力保護之時，我們的思想深處，是為了我們?nèi)祟愖陨砜紤]，還是以自然界自身考慮？換言之，西方一些環(huán)境保護主義提出的不許人類對自然有任何侵犯、改造、利用的思想是否合理以及是否可行？“人的活動尤其是最終價值取向應(yīng)該以自然為中心還是以人為中心？人類保護自然環(huán)境到底是為了讓自然界存在和發(fā)展得更好還是為了讓人類存在和發(fā)展得更好？”[注]歐陽康：《生態(tài)文明建設(shè)的悖論與反思》，載《第七屆中國社會科學(xué)前沿論壇：“生態(tài)文明與美麗中國”會議論文集》，中國社會科學(xué)雜志社、吉林大學(xué)，2013年8月16日打印稿。這也是我們現(xiàn)在生態(tài)文明建設(shè)的一個重要問題。筆者同意多數(shù)學(xué)者的觀點，認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)跳出人類中心主義還是自然中心主義之爭，兼顧人類與自然乃至整個地球的長期的、可持續(xù)的和諧發(fā)展，保護好自然資源，保護好生態(tài)環(huán)境。這才是生態(tài)文明建設(shè)的根本關(guān)鍵。[注]這也與中國古人提出的“天人合一”的傳統(tǒng)生態(tài)智慧是相一致的。對此，西北大學(xué)教授方光華有很好的論述，參見方光華：《中國傳統(tǒng)生態(tài)智慧與生態(tài)文明建設(shè)》， 載《第七屆中國社會科學(xué)前沿論壇：“生態(tài)文明與美麗中國”會議論文集》，中國社會科學(xué)雜志社、吉林大學(xué)，2013年8月16日打印稿。

在中國，“生態(tài)文明”問題的提出，源自21世紀(jì)初我們黨關(guān)于“科學(xué)發(fā)展觀”的內(nèi)涵闡釋。2004年3月10日，胡錦濤同志在中央人口資源環(huán)境工作座談會上在論述科學(xué)發(fā)展觀問題時指出，“可持續(xù)發(fā)展，就是要促進人與自然的和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù)發(fā)展?！盵注]http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/77585/77595/5432863.html，訪問時間：2013年9月14日。這里，“人與自然的和諧”、“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明”等話語，已經(jīng)開始指向“生態(tài)文明”之用語了。至2007年10月召開的黨的十七大上，我們黨明確提出了“生態(tài)文明”的概念，在15日的工作報告中，胡錦濤同志專門就生態(tài)文明的內(nèi)涵作了闡述，提出將建設(shè)生態(tài)文明作為實現(xiàn)“小康”社會的主要目標(biāo)。在2009年9月，黨的十七屆四中全會上，我們黨進一步將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)合在一起，作為建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)的總體布局的重要組成部分。至2012年11月，在黨的十八大上，我們黨進一步提出了生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)之“五位一體總體布局”，強調(diào)“不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”，突出“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”。

“美國中國”之用語，最早是由2008年上映的一部電視紀(jì)錄片《美麗中國》所使用的。這里，從詞義上說，“美”，甘也，從羊從大；[注]《說文解字》，《卷四·羊部》中華書局2000年版。“麗”為“美麗，漂亮，狀貌甚麗”之意。[注]《史記·平津侯主父列傳》，浙江古籍出版社2000年版。從整修詞語來看，“美麗”飽含著贊美之意，其中帶有著人們對未來的良好愿景?！懊利愔袊钡奶岢?，其實就是全國人民對未來中國發(fā)展的美好構(gòu)想。從黨的十八大報告的表述來看，“美麗中國”是一個有著豐富內(nèi)涵、包容性極強而又開放的概念。[注]蔡尚偉、晏世經(jīng)、李直飛：《“美麗中國”治國理念的文化及理論淵源》， 《第七屆中國社會科學(xué)前沿論壇：“生態(tài)文明與美麗中國”會議論文集》，中國社會科學(xué)雜志社、吉林大學(xué)，2013年8月16日打印稿。而生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)法律文明建設(shè)，則是實現(xiàn)“美麗中國”之夢想的重要內(nèi)容和基本條件之一。一方面，建設(shè)“美麗中國”的根本目的，就是要讓人民過上幸福、健康、美滿的生活，而要讓人民過上這種生活，就必須保護好我們的生活環(huán)境，從目前“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的嚴(yán)峻形勢中解放出來。因此，生態(tài)文明建設(shè)，突出了人與自然的和諧，強調(diào)了中華民族的可持續(xù)發(fā)展，而這恰恰是建設(shè)“美麗中國”的最終目標(biāo)。而且建設(shè)“美麗中國”也是一個系統(tǒng)工程，除了生態(tài)文明建設(shè)之外，還有經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)，而將此五項建設(shè)合為一體的，就是建設(shè)“美麗中國”的目標(biāo)。正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：“走向生態(tài)文明新時代，建設(shè)美麗中國，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要內(nèi)容?！盵注]習(xí)近平：《習(xí)近平致生態(tài)文明貴陽國際論壇2013年年會的賀信》。另一方面，建設(shè)“美麗中國”，建設(shè)生態(tài)文明，必須要有法律可靠的、堅強的、系統(tǒng)的保障，這就是“生態(tài)法律文明建設(shè)”。由于生態(tài)文明建設(shè)、“美麗中國”建設(shè)，都不是孤立的、單向的、封閉的建設(shè)，而是一種系統(tǒng)的、開放的、復(fù)雜的建設(shè)工程，因此，其對法治的需求，是全方位的。這當(dāng)中，既需要完善環(huán)境資源法律關(guān)系，也需要其他相應(yīng)的法律如憲法，民法中的物權(quán)法和合同法、侵權(quán)行為責(zé)任法，經(jīng)濟法中的國家宏觀調(diào)控法，刑法，訴訟法中的特別程序法，國際法中的相關(guān)環(huán)境、資源、生態(tài)等保護的條約、公約等等的協(xié)調(diào)和規(guī)范，還需要提高公民的環(huán)境資源保護意識和相應(yīng)的法律責(zé)任意識。因此，本文標(biāo)題沒有用“生態(tài)文明與法治建設(shè)”，而是用了“生態(tài)文明與生態(tài)法律文明建設(shè)”，就是想突出生態(tài)文明的法治保護是一個系統(tǒng)工程，涉及立法、執(zhí)法、法律意識等方方面面，而法律文明建設(shè)的目標(biāo)就是包括了法的各個方面的系統(tǒng)工程建設(shè)。

二、生態(tài)法律文明建設(shè)之立法完善

生態(tài)法律文明建設(shè)，首要的任務(wù)就是要構(gòu)建為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)的法律體系。而在這方面的重點就是盡快完善環(huán)境、資源以及其他相關(guān)的立法。

(一)環(huán)境、資源領(lǐng)域的立法完善

應(yīng)該說，經(jīng)過改革開放30多年來的法制發(fā)展，我國的環(huán)境與資源立法已經(jīng)取得了巨大成就，初步形成了一個比較完備的法律體系。據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會委員、全國人大環(huán)境資源委員會主任委員毛如柏披露，截止2006年，我國已經(jīng)制定了環(huán)境與資源保護法律26部，行政法規(guī)50多項、部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200項，國家標(biāo)準(zhǔn)800多項，批準(zhǔn)和簽署國際條約51項，地方性法規(guī)和規(guī)章1600多項，初步建成了符合我國國情的環(huán)境資源保護法律體系。[注]毛如柏：《我國的環(huán)境問題和環(huán)境立法》，《法學(xué)評論》2008年第2期。2006年以后，我國又推出了一批環(huán)境與資源法律和法規(guī)，僅國家層面的就有《全國污染源普查條例》(2007年)、《中華人民共和國水污染防治法》(2008年)、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(2009年)、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(2011年)、《中華人民共和國海洋傾廢物管理條例》(2011年)、《放射性廢物安全管理條例》(2011年)等10多項。這些法律和法規(guī)，進一步彌補了環(huán)境資源法律領(lǐng)域中的空白，完善了其法律體系。盡管如此，由于我國環(huán)境資源立法起步較晚，現(xiàn)行的法律和法規(guī)中許多又都是出臺于計劃經(jīng)濟和從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期。因此，在環(huán)境資源立法領(lǐng)域，目前尚存在著不少問題，需要進一步發(fā)展和完善。

一方面，我國還沒有一部環(huán)境資源領(lǐng)域里的基本大法。我國現(xiàn)行的環(huán)境資源保護領(lǐng)域里最主要的法律或者說是名義上的大法是《中華人民共和國環(huán)境保護法》，但這部法律，只能說是一部單行法，因為它不象《刑法》、《刑事訴訟法》那樣，是由全國人民代表大會制定通過的，而只是由全國人大常委會制定通過。因此，它的法律效力與其他單行法律一樣，并沒有特別大的地方，它甚至還不如我國的《預(yù)算法》、《銀行法》等，它們都是由全國人民代表大會制定通過的，在效力層面上要高出一級。因此，學(xué)術(shù)界和立法界不斷呼吁，希望我國制定一部由全國人民代表大會制定通過的效力僅次于憲法的基本大法。這部基本大法，應(yīng)該在環(huán)境資源保護領(lǐng)域里體現(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)性、綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性等特點。[注]王燦發(fā)、傅學(xué)良：《論我國〈環(huán)境保護法〉的修改》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)(武漢)2011年第3期。

另一方面，在我國現(xiàn)在的環(huán)境資源立法中，還有立法理念、法律內(nèi)容和與其他相關(guān)法律法規(guī)沒有很好銜接等問題。比如，我國的環(huán)境資源立法，在理念上還存在錯位。我國早期制定的環(huán)境保護法律和法規(guī)，其主流理念還帶有濃厚的“人類中心主義”的價值取向、功利主義環(huán)境價值觀以及非可持續(xù)發(fā)展觀念的烙印，這一點在《環(huán)境保護法》第1條關(guān)于立法目的的表述上顯現(xiàn)得特別突出。該條規(guī)定：“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法?！盵注]2012年8月2日全國人大環(huán)境與資源保護委員會提交全國人大常委會的《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案(草案)》，以及8月30日在全國人大常委會第28次會議審議時，對這一條仍然沒有做出任何修改。因此，為了體現(xiàn)對生態(tài)的保護，人與自然的和諧相處，以及社會可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)法律文明建設(shè)，必須修改、完善《環(huán)境保護法》第1條的規(guī)定。尤其是必須將“可持續(xù)發(fā)展”的內(nèi)容規(guī)定進去。[注]竺 效：《論生態(tài)文明建設(shè)與〈環(huán)境保護法〉之立法目的完善》，《法學(xué)論壇》2013年第2期。又如，在制定、頒布的法律與法律之間，經(jīng)常會存在一些沖突、矛盾、不協(xié)調(diào)和不一致的地方。比如我國《民法通則》第124條規(guī)定:“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！边@一規(guī)定將致害行為的違法性作為環(huán)境民事責(zé)任的構(gòu)成要件之一，而環(huán)境法及相關(guān)立法卻做出了不同的規(guī)定。例如《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定:“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接遭受損害的單位或者個人賠償損失?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返?2條規(guī)定：“造成大氣污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對直接遭受損失的單位或者個人賠償損失?！蔽覈h(huán)境立法中大都規(guī)定環(huán)境污染侵權(quán)行為僅以危害事實以及加害行為與危害事實間的因果關(guān)系為其構(gòu)成要件，對致害行為有無違法性則無規(guī)定。這一立法的不一致、不協(xié)調(diào)，使司法實踐中環(huán)境民事責(zé)任的認(rèn)定增加了難度。[注]薛惠鋒、張 強：《當(dāng)前環(huán)境資源立法中的不足》，《中國環(huán)境報》2009年7月14日第3版。當(dāng)然，作者的上述結(jié)論也不能認(rèn)為是絕對的，因為也有一些環(huán)境資源立法是以違法性為構(gòu)成要件的。參見《中華人民共和國水污染防治法》第六章“法律責(zé)任”。再如，許多場合環(huán)境資源立法未能跟上，出現(xiàn)了法律漏洞，使得我們在有些方面還無法可依。[注]劉愛軍：《生態(tài)文明與中國環(huán)境立法》，《中國人口 資源與環(huán)境》2004年第1期。比如，現(xiàn)在污染空氣的主要方面是PM2.5的污染，而檢測PM2.5空氣標(biāo)準(zhǔn)，目前尚沒有能夠入法。眾所周知，PM2.5就是指環(huán)境空氣中空氣動力學(xué)當(dāng)量直徑小于等于 2.5 μm 的顆粒物，也稱細顆粒物。這個值越高，就代表空氣污染越嚴(yán)重。我國北京、上海等特大型城市的空氣質(zhì)量近幾年不但沒有改善，反而進一步惡化(包括2013年北京的霧霾連創(chuàng)新高)，就是因為空氣中的PM2.5日益增多。近幾年，在國家的關(guān)心下，環(huán)保部出臺了《空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)第一階段監(jiān)測實施方案》(2012年5月24日)，對2011年實施的新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》進行了修訂，在全國，也建立了一批PM2.5監(jiān)測儀器，對PM2.5進行監(jiān)測并發(fā)布數(shù)據(jù)。但是，由于現(xiàn)行的《大氣污染防治法》(共66條條文)中，沒有一個字涉及PM2.5以及如何監(jiān)測、防治，我們在以PM2.5等核心的大氣污染防治的法律規(guī)范方面，仍然是無法可依，一片空白。

(二)形成一個完善和諧的環(huán)境資源保護法律體系

建設(shè)生態(tài)法律文明，除了完善環(huán)境資源保護領(lǐng)域里的立法是不夠的，還必須修改和完善其他相關(guān)的法律法規(guī)，形成一個完善和諧的環(huán)境資源保護法律體系。這個體系，除了環(huán)境資源立法之外，還包括了憲法、經(jīng)濟法、刑法和訴訟法等一系列相關(guān)的法律法規(guī)。

就憲法領(lǐng)域而言，我國1982年制定通過、經(jīng)過多次修改的《中華人民共和國憲法》，已經(jīng)對環(huán)境資源的保護利用做出了規(guī)定，如第9條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！薄皣医M織和鼓勵植樹造林，保護林木”。但一方面，憲法的這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，也比較抽象；另一方面，這種規(guī)定的立足點和出發(fā)點還停留在將自然資源和環(huán)境作為國家的財產(chǎn)，而反對任何組織和個人的侵占和破壞的層面，還沒有提升到人與自然與和諧共處這種高度。因此，為了貫徹國家生態(tài)法律文明建設(shè)的戰(zhàn)略，在今后的修改憲法中，應(yīng)當(dāng)將重點從以人為中心改變?yōu)椤叭伺c自然的和諧相處”上來，尤其是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定“國家實施生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，建設(shè)美麗中國”等內(nèi)容。

在刑法領(lǐng)域，1997年的修訂，雖然增加了對環(huán)境資源犯罪的規(guī)定，如根據(jù)犯罪同類客體的理論，將散見于1979年刑法、單行刑法、附屬刑法中的有關(guān)環(huán)境刑事立法集中加以規(guī)定，使刑法對于環(huán)境資源的保護更加系統(tǒng)、更加具有針對性；擴大了刑法對于環(huán)境資源保護的范圍；增加規(guī)定了“單位犯罪”，而單位在現(xiàn)在破壞環(huán)境資源方面比個人更加突出，等等。但整體而言，我國刑法對環(huán)境資源的保護仍然滯后于時代的發(fā)展。比如，我國刑法關(guān)于環(huán)境犯罪的規(guī)定比較注重對財產(chǎn)、人身的損害，而忽視了對生態(tài)的破壞；[注]如刑法第345條規(guī)定的盜伐、濫伐林木罪，都是數(shù)量多少來決定罪行的大小，而不是以對生態(tài)環(huán)境資源的破壞、生態(tài)效益得失之視角來定，等等。刑法第338條規(guī)定了重大環(huán)境污染事故罪，但對其罪過形式一直沒有能夠統(tǒng)一認(rèn)識；[注]參見段啟?。骸吨卮蟓h(huán)境污染事故犯罪的立法完善》，《學(xué)術(shù)界》2008年第2期。刑法關(guān)于環(huán)境犯罪的規(guī)定基本上是以“實害犯”為處罰對象，缺乏關(guān)于“危險犯”的規(guī)定；[注]“實害犯”就是已經(jīng)造成了危害結(jié)果的犯罪；“危險犯”則是只具有破壞環(huán)境與資源的危險性、但還沒有造成實際危害結(jié)果的犯罪。將“危險犯”規(guī)定在環(huán)境資源犯罪之中，對于生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義，詳見后文論述。刑法規(guī)定的環(huán)境犯罪刑罰體系不科學(xué)，如刑法關(guān)于“破壞環(huán)境資源保護罪”的刑罰規(guī)定普遍輕于類似的財產(chǎn)犯罪，而且刑罰的各類也過少；環(huán)境刑事立法的體例具有結(jié)構(gòu)性的漏洞：歸類不盡準(zhǔn)確、條文偏少；環(huán)境資源保護法律中的刑罰規(guī)定與刑法中刑罰的規(guī)定還不夠協(xié)調(diào)，等等。[注]何文初：《試析我國環(huán)境刑事立法的不足及其完善》，http://review.jcrb.com.cn/yhjcy/LT8.asp，訪問時間：2013年8月21日。

針對刑法的上述不足，學(xué)者提出建議：第一，貫徹“可持續(xù)發(fā)展”思想，樹立“生態(tài)價值觀”，調(diào)整部分罪名(如盜伐、濫伐林木罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪等)的法定刑。第二，順應(yīng)世界環(huán)境刑事立法的發(fā)展趨勢，增加規(guī)定環(huán)境犯罪的“危險犯”，[注]張素英：《對污染環(huán)境犯罪立法完善的思考》，《時代法學(xué)》2004年第5期。即將刑法第339條修改為“違反國家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險廢物，對他人生命、健康和財產(chǎn)造成嚴(yán)重危險的，處3年以下有期徒刑，并處或者單處罰金；造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重的后果的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金?！钡谌?，在立法體例上對環(huán)境犯罪在刑法中設(shè)專章規(guī)定，并且增設(shè)罪名，如破壞草原罪、破壞土地資源罪、噪音污染罪、故意提供虛假環(huán)境影響評估報告書罪等。第四，擴大財產(chǎn)刑的適用范圍，并設(shè)置“資格刑”。[注]何文初：《試析我國環(huán)境刑事立法的不足及其完善》，http://review.jcrb.com.cn/yhjcy/LT8.asp，訪問時間：2013年8月21日。第五，修改刑法第338條的規(guī)定，增加故意造成重大環(huán)境污染事故犯罪的條款；第六，協(xié)調(diào)環(huán)境資源保護法中的刑法規(guī)范和刑法的關(guān)系，在時機成熟時應(yīng)制定單行的環(huán)境刑事立法。

在立法方面，除了完善上述憲法和刑法的規(guī)定，以支撐環(huán)境資源保護法的規(guī)范力度之外，還應(yīng)增強環(huán)境資源保護領(lǐng)域里的財產(chǎn)權(quán)(物權(quán))法意識，修訂完善相關(guān)的法律規(guī)定；修訂和完善環(huán)境資源保護方面的程序法規(guī)范，為環(huán)境資源保護法的執(zhí)行提供法律的依據(jù)；遵從世界上關(guān)于環(huán)境資源保護的國際公約和國際條約的規(guī)定，修訂和完善相應(yīng)的國內(nèi)法規(guī)定；以及修訂和完善與環(huán)境資源保護相關(guān)的其他領(lǐng)域的法律和法規(guī)，確實發(fā)揮好我國社會主義法律體系在保護環(huán)境與資源方面的整體合力，為生態(tài)法律文明建設(shè)提供堅實的基礎(chǔ)。

三、生態(tài)法律文明建設(shè)之執(zhí)法規(guī)范和意識提升

為了加強生態(tài)法律文明的建設(shè)，我們在完善立法之外，還必須強化我們的環(huán)境執(zhí)法，以及提升國民的環(huán)境資源法律保護方面的意識。為此，我們必須做好兩個方面的工作：一是強化、嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境資源立法的行政執(zhí)法機關(guān)的責(zé)任；二是通過各種方式，全面提升國民的環(huán)境資源法律保護意識。

(一)嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法

應(yīng)該說，就我國目前的情況而言，與上述完善環(huán)境資源保護立法這一艱巨的任務(wù)相比，使我們現(xiàn)有的環(huán)境資源保護方面的法律、法規(guī)能夠得到切實的執(zhí)行，即環(huán)境資源保護執(zhí)法的任務(wù)更加繁重，工作更加艱苦。如上所述，我國的環(huán)境資源保護法律體系，雖然存在許多缺陷和漏洞，但畢竟已經(jīng)形成體系。20世紀(jì)九十年代中葉，人們所普遍關(guān)注并為之呼吁的環(huán)境資源立法缺位的領(lǐng)域，如臭氧層物質(zhì)管理、自然保護區(qū)、海洋傾廢物管理、太湖與淮河流域水污染防治、放射性廢物安全管理、陸生和水生野生動物保護等，[注]樸光洙：《我國環(huán)境立法存在的主要問題及其對策探討》，《中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報》1996年第2期。經(jīng)過近20年立法部門的努力，已經(jīng)全部有了成文的法律和法規(guī)。我們現(xiàn)在的任務(wù)，就是要在繼續(xù)完善立法體系的同時，花大力氣，推動環(huán)境資源執(zhí)法工作的不斷進步和日益到位，加快生態(tài)法律文明的建設(shè)。

環(huán)境資源保護執(zhí)法，是指國家環(huán)境資源行政機關(guān)及其工作人員根據(jù)法律的授權(quán)，依照法定程序，執(zhí)行或者適用環(huán)境資源保護法律法規(guī)，直接強制地影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，因而環(huán)境資源執(zhí)法，一般也稱環(huán)境資源行政執(zhí)法。具體又分為一般性的行政執(zhí)法和準(zhǔn)司法的環(huán)境行政執(zhí)法，前者主要是指依法進行環(huán)境監(jiān)督管理的行政行為(包括行政之處罰、處分、許可，行政性征收、環(huán)境行政監(jiān)督檢查、行政處理等等)，后者則特指依法解決行政環(huán)境資源糾紛的環(huán)境行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決和行政復(fù)議。[注]馮錦彩：《論中國環(huán)境執(zhí)法制度的完善——以中美環(huán)境執(zhí)法制度比較為視角》，《法制經(jīng)緯》2009年第3期。而環(huán)境保護司法，則是指司法機關(guān)處理環(huán)境資源案件的活動，它是在環(huán)境行政執(zhí)法的基礎(chǔ)上，進一步以國家的強制力，加大對生態(tài)、自然等的保護力度。

經(jīng)過20余年的艱苦努力，與改革開放之初相比，我國目前的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法工作已經(jīng)取得了長足的進步，但與建設(shè)生態(tài)法律文明的要求相比 ，還存在著諸多的問題。換言之，我國目前在通過執(zhí)法和司法手段來保護自然、保護生態(tài)、保護我們生活的環(huán)境資源等方面，仍然存在許多缺陷。近幾年我國頻發(fā)的惡性環(huán)境資源破壞事件，如2005年11月在吉林和黑龍江兩個省發(fā)生的松花江苯類污染物污染事件(其影響波及俄羅斯)，2005年12月和2006年1月分別在廣東北江流域和湖南湘江流域發(fā)生的鎘污染事件，2007年5、6月間,江蘇太湖爆發(fā)的嚴(yán)重藍藻污染事件，2008年9月在全國各地爆發(fā)的含有三聚氰胺污染的毒奶品事件，以及2009年6月江蘇江陰港鐵礦石污染事件，2010年貴州貴陽造紙廠公然排污事件，2011年6月貴州桐梓楚米小學(xué)學(xué)生氯氣中毒事件等等，在一定程度上，都是由于我們環(huán)境資源執(zhí)法缺位的結(jié)果。具體表現(xiàn)在：

第一，許多已經(jīng)制定的法律沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行。如早在1987年，我國就制定頒布實施了《中華人民共和國大氣污染防治法》，并在1995年和2000年進行了修訂、補充和強化，其第二章對大氣污染防治的監(jiān)督管理，第三章對防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染，第四章對防治機動車船排放污染等都做出了明確的規(guī)定，但一直到2006年底，大氣污染的問題仍然未能根本解決，全國監(jiān)測559個大中城市中，空氣質(zhì)量達到一級的不足5%，劣于三級標(biāo)準(zhǔn)的占近10%，全球污染最為嚴(yán)重的20個城市中，有16個在中國。[注]http://zhidao.baidu.com/question/114076757.html，最后訪問時間：2013年8月21日。從2006年至今，雖然時間過去了7年，各大城市的空氣質(zhì)量仍然沒有大的改善，這無疑與不嚴(yán)格執(zhí)法有極大的關(guān)系。上述《大氣污染防治法》第36條至第44條，對各類廢氣、塵以及惡臭氣體的排放禁止都規(guī)定得清清楚楚，非常明確，但我們的執(zhí)法一直未能跟上。

第二，執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)不甚合理，執(zhí)法主體之間缺乏協(xié)調(diào)，帶來執(zhí)法難、無人執(zhí)法、無法執(zhí)法等的問題。有學(xué)者指出：一方面，我們在縱向體制上混淆了環(huán)境質(zhì)量管理與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的界限。如按照現(xiàn)行的環(huán)保法律規(guī)定，一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量由所轄區(qū)域地方人民政府負責(zé)，同時又規(guī)定環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督由同級人民政府的環(huán)境保護行政主管部門負責(zé)，而地方環(huán)保部門是同級政府的職能部門，對地方政府來說相當(dāng)于自己監(jiān)督自己，也使地方各級環(huán)保部門從體制上從屬于地方政府，其機構(gòu)、人員、經(jīng)費和一切行動也都依附或者受制于地方政府，必須看地方政府領(lǐng)導(dǎo)人眼色行事，失去了獨立行使環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的地位。另一方面，在橫向體制上混淆了環(huán)境行政主管部門與相關(guān)部門的管理界限?，F(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)定，各級環(huán)保部門對轄區(qū)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他相關(guān)管理部門按法律規(guī)定對環(huán)境污染防治和資源保護實施監(jiān)督管理。但法律只規(guī)定了原則性要求，既沒有明確和環(huán)保部門統(tǒng)一管理與其他部門分工管理之間各自具體的管理范圍和內(nèi)容、相應(yīng)的管理手段和權(quán)力，也沒有明確統(tǒng)一管理與部門管理之間相互的主次關(guān)系和地位及性質(zhì)。而且，由于資源是環(huán)境的組成部分，兩者的管理是重疊的，本身不可分開。而法律在管理授權(quán)上又把它人為分開，由此導(dǎo)致了環(huán)保部門與相關(guān)部門之間在環(huán)境管理與資源管理上的職責(zé)不清，主次不明，有時同一事項多頭管理，互相扯皮，議而不決，效率低下；有時針對污染事項，大家又都不管，互相推諉，從而影響了環(huán)境執(zhí)法的力度。[注]李娟：《淺談環(huán)境執(zhí)法存在的問題及解決措施》，《華章》2012年第30期。

第三，環(huán)境資源執(zhí)法機制等方面存在的不足，如執(zhí)法部門的聯(lián)動尚未形成長效機制，環(huán)保部門常常是“單打獨斗”；環(huán)境執(zhí)法缺乏事前監(jiān)督機制，許多問題都是執(zhí)法部門事先決策不當(dāng)引起；有效的獎勵機制還沒有形成。又如，環(huán)保執(zhí)法部門缺少大量的高思想素質(zhì)的、既懂法律又懂科學(xué)技術(shù)的環(huán)境資源執(zhí)法人才，也是我國環(huán)境資源執(zhí)法效率不高的原因之一。[注]王國珍：《環(huán)境執(zhí)法的制約因素與對策探討》，《石家莊法商職業(yè)學(xué)院教學(xué)與研究》(綜合版)2010年第3期。再如，由于經(jīng)濟利益之考慮，條塊分割的現(xiàn)狀，中央利益和地方利益的區(qū)別，以及加快GDP增長和保護生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，等等，導(dǎo)致在環(huán)境資源問題上的地方保護主義盛行，使得環(huán)境行政執(zhí)法部門步履艱難。[注]唐敏：《我國環(huán)境執(zhí)法的困境及對策分析》，《湖南醫(yī)科大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2007年第2期。還如，技術(shù)手段的落后，硬件設(shè)施的跟不上，[注]如按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，我國環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)4個人擁有一輛辦公用車，但全國約4.5萬人的執(zhí)法隊伍目前僅擁有3000多輛車，合15人才一輛車。還有相當(dāng)多的基層環(huán)保部門甚至連執(zhí)法車輛與取證設(shè)備都沒有。參見 王國珍：《環(huán)境執(zhí)法的制約因素與對策探討》，《石家莊法商職業(yè)學(xué)院教學(xué)與研究》(綜合版)2010年第3期。環(huán)境稅收制度(環(huán)境稅費，能源資源稅費，生態(tài)補償制度)的空缺或者不健全，也是使我國環(huán)境資源保護執(zhí)法方面未能盡如人意的一個重要原因。[注]比如，學(xué)術(shù)界一直在呼吁應(yīng)該把“鼓勵企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任險”寫入法律條文之中。但是在2013年8月18日截止的《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案(草案二次審議稿)》中，這個建議仍然沒有能夠?qū)崿F(xiàn)，這在一定程度上也影響了環(huán)境執(zhí)法的氛圍。參見杜菲：“環(huán)責(zé)險能否‘入法’”，載2013年8月26日《中國保險報》第1版。

(二)提升生態(tài)法律文明建設(shè)意識

提升全民族的生態(tài)法律文明建設(shè)意識，主要涉及兩個方面，一是廣泛發(fā)動公眾參與環(huán)境資源立法和執(zhí)法過程；二是積極引導(dǎo)公眾嚴(yán)格遵守環(huán)境資源法律，從而使人人做到從自己做起，努力推動人與自然的和諧。

努力創(chuàng)造條件讓公眾參與環(huán)境資源立法，是與環(huán)境資源立法的本質(zhì)相聯(lián)系的。環(huán)境資源立法，涉及的并不只是一個行業(yè)或一個部門或某個群體的事務(wù)，而是涉及整個人類生存的問題，因此，只有政府機關(guān)主導(dǎo)而無公眾廣泛參與的環(huán)境資源立法模式，不僅會導(dǎo)致立法規(guī)定缺乏可操作性，也會因公眾參與的不足而使社會對環(huán)境資源法律、法規(guī)的認(rèn)同度較低，不利于環(huán)境執(zhí)法的開展。有學(xué)者指出：由于環(huán)境資源的公共物品性質(zhì)，因而環(huán)境資源立法和執(zhí)法對社會公眾的規(guī)制往往是基于公共環(huán)境利益而限制公民個人的私益，從而對個人的生產(chǎn)和生活等進行限制，而公民私益的受損在一定程度上會引致公民與社會的對抗。因此，只有在環(huán)境立法中引入公眾參與機制，在政府和公眾共同磋商的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的行為規(guī)范，給予公眾一定的利益表達權(quán)利，才能從整體上保障環(huán)境資源立法的實施效果，使已經(jīng)頒布實施的環(huán)境資源立法獲得嚴(yán)格執(zhí)行，改變過去環(huán)境立法量多而無力執(zhí)行的軟法狀態(tài)。[注]楊添翼、宋宗宇、徐信貴：《論生態(tài)危機視閾下的環(huán)境立法公眾參與》，《生態(tài)經(jīng)濟》2013年第2期。作者在文中還強調(diào)，環(huán)境立法公眾參與中的最為重要的問題有二：建立和健全環(huán)境資源立法的聽證制度；環(huán)境資源立法過程中的信息公開。提升全民族的生態(tài)法律文明建設(shè)的意識，就是要積極引導(dǎo)公眾嚴(yán)格遵守環(huán)境資源法律。而在這方面，我們的任務(wù)要更為艱巨。應(yīng)該說，近幾年我國生態(tài)環(huán)境、自然資源受到嚴(yán)重破壞、形勢嚴(yán)峻，除了立法不完善、執(zhí)法不嚴(yán)格之外，國民尤其是企業(yè)的環(huán)境資源保護的法律意識偏弱，也是一個重要原因。就以水污染防治為例，全國人大常委會環(huán)境資源委員會近幾年在全國各地視察，發(fā)現(xiàn)，一個“偷排”行為就把所有的水污染防治法律制度都規(guī)避掉了。即工廠也做了申報登記，也有在線監(jiān)測，也做了環(huán)境評價，領(lǐng)到了許可證，需要的手續(xù)和程序都完成了。只是，污水處理設(shè)備只是應(yīng)付檢查用的，執(zhí)法部門來了，“開機歡迎”；走了，“關(guān)機歡送”。 全國人大常委會環(huán)境資源委員會主任委員毛如柏認(rèn)為，這種“偷排”行為，就是一種“最典型的企業(yè)缺乏環(huán)境責(zé)任意識的違法行為?！被诖苏J(rèn)識，2008年對《水污染防治法》修改時，環(huán)境資源委員會就提交了一份完整的修正建議稿，試圖完善這方面的法律規(guī)定，以提升全民的環(huán)境資源保護方面的法律意識。經(jīng)過5年之后，情況有所好轉(zhuǎn)，但問題仍然存在，違反法律污染環(huán)境、毀滅資源、破壞生態(tài)的事件仍然屢屢發(fā)生。最近湖北省環(huán)保廳就通報了一件重大環(huán)境資源污染破壞事件。2013年6月，浙江一化工企業(yè)將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的含有氯鉑酸(化學(xué)全名為乙烯基高沸，經(jīng)環(huán)保部門檢測，該危廢品具有強腐蝕性)的150多噸廢料，非法轉(zhuǎn)移丟棄在湖北蘄春縣一隱蔽山坳中，部分危廢品發(fā)生泄漏，給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。按照規(guī)定，該公司必須到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申報，并由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門開具轉(zhuǎn)運證明，并聯(lián)系有資質(zhì)的固廢處置單位進行轉(zhuǎn)運和處置工作，這些危廢化工品的處置費用每噸大約為8000至10000元。為節(jié)省這筆費用，該公司避開環(huán)保部門的監(jiān)督，以每噸900余元的運輸費對這批危廢品進行了私自處置。雖然，該企業(yè)實施上述環(huán)境資源破壞、損毀行為的8名犯罪嫌疑人受到了司法機關(guān)的懲處，但已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境在相當(dāng)長的時間內(nèi)是無法恢復(fù)了。

綜上所述，生態(tài)法律文明建設(shè)是一個長期的、艱巨的、反復(fù)的過程。對生態(tài)的關(guān)注，對自然的熱愛，實際上在人類早期就已經(jīng)存在。一方面，人類本身就是從自然狀態(tài)中發(fā)展而來；另一方面，人類的生存、發(fā)展每一步又離不開自然的哺育和周邊生態(tài)環(huán)境的恩賜。因此，在中西方古人的作品中，關(guān)注生態(tài)和關(guān)注環(huán)境，強調(diào)人與自然的和諧是一個重要的話題。然而，人類成長的每一步，又都不得不對周邊的環(huán)境和資源帶來損害，因為人類的生存、發(fā)展必須從自然界獲得資源，必須改變生態(tài)環(huán)境。輕者開荒種地，伐木燒林，鋪路架橋，改變自然生態(tài)的面貌；重者則將各種人類在生活和生產(chǎn)乃至戰(zhàn)爭中產(chǎn)生出來的廢物：廢氣、廢水和有毒物品排入自然界，從而影響了自然生態(tài)的正常運轉(zhuǎn)。而這一過程，只要人類生存一天，就不會消失，只有當(dāng)上述對環(huán)境和資源的破壞達到讓人類的正常發(fā)展所無法承受之時，人類再也無法忽視周邊世界，人類才真正開始重視起對生態(tài)環(huán)境的保護，對自然資源的珍惜。盡管要求愛護周邊環(huán)境、保護自然資源的呼聲自古至今一直都未曾中斷，盡管此時再來治理環(huán)境污染、保護自然資源已經(jīng)有點為時過晚，但卻無法回避。而21世初葉的中國正處在這一歷史關(guān)鍵時刻。因此，黨的十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)，就是為了讓中國在上述歷史關(guān)鍵時刻，能夠集中全國人民的智慧和力量，在治理污染和公害，保護環(huán)境和資源等方面，有所作為，從而為全人類的進步與幸福做出貢獻。而上述生態(tài)法律文明的建設(shè)，就是使生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)健康順利進行的諸多保障之中的重要一環(huán)，也是擺在我國法學(xué)界面前的一項重大而艱苦的任務(wù)。