唐全民

(湖南人文科技學(xué)院政治與法律系，湖南婁底417000)

長期以來，中國產(chǎn)品較少受到其他國家的反補貼調(diào)查，這與中國飽受反傾銷之苦形成鮮明的對照。這一現(xiàn)象背后的一個重要原因是美國的影響。歷史上，美國通過“喬治城鋼鐵案”確立了反補貼法不適用于“非市場經(jīng)濟國家”的慣例，在實踐中美國把中國列為“非市場經(jīng)濟國家”，因此，美國2006年以前從未對中國適用過反補貼法，美國的這一立場顯然也影響了其他一些國家的反補貼實踐[1]。然而，近年來隨著中國經(jīng)濟實力的不斷發(fā)展，中美貿(mào)易逆差持續(xù)擴大，美國政府改變政策，對中國已多次實施反補貼調(diào)查，反補貼成為繼反傾銷之后美國平衡中美貿(mào)易逆差的又一新利器，反補貼問題成為中美貿(mào)易磨擦新熱點。本文通過分析美國反補貼立法及對華實踐的最新發(fā)展變化趨勢，從中梳理出美國對華反補貼的新特點，在此基礎(chǔ)上，提出應(yīng)對美國反補貼貿(mào)易調(diào)查制裁的建議與措施。

一 美國對華反補貼相關(guān)法律的發(fā)展趨勢

美國是最早實施反補貼稅的國家，1897年美國國會通過了《關(guān)稅法案》，其中規(guī)定了反補貼內(nèi)容，這是美國最早的反補貼立法。這些規(guī)定后來被納入到美國《1930年關(guān)稅法》第303條。隨著歷史的發(fā)展，美國國會多次對反補貼法進(jìn)行修訂和增補，使其不僅從關(guān)稅法中獨立出來，內(nèi)容也得到充實與完善。其中，美國《1979年貿(mào)易協(xié)議法案》曾對反補貼法作了實質(zhì)性修改，但對反補貼是否適用于非市場經(jīng)濟主體，國會立法一直沒有明確的規(guī)定。因此，歷史上美國對非市場經(jīng)濟國家不適用反補貼法的政策是通過判例法確立的。在實踐中，美國因?qū)χ袊磧A銷采用第三國替代價格的歧視性做法，一直把中國視為所謂“非市場經(jīng)濟國家”而飽受爭議，但也從未對中國實施過反補貼調(diào)查。然而，美國對中國不適用反補貼的政策并非一成不變，中國市場經(jīng)濟體制的逐步發(fā)展完善及美中貿(mào)易逆差的持續(xù)增長使美國參眾兩院均多次有議案要求修改相關(guān)法律，以對中國產(chǎn)品實施反補貼措施。2005年7月 ，美國眾議院通過了《貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，試圖為美國商務(wù)部對華反補貼調(diào)查提供法律依據(jù)，最終此法案沒有正式生效。但美參眾兩院將美國反補貼法推向適用于中國出口產(chǎn)品的努力一直沒有停止。2012年3月美國國會通過了“對非市場經(jīng)濟國家實施《1930年關(guān)稅法》反補貼稅規(guī)定”的 H．R．4105法案，明確了反補貼法既適用于市場經(jīng)濟國家，也適用于非市場經(jīng)濟國家，這在美國反補貼立法史上具有分水嶺意義[2]。該法于同月獲美國總統(tǒng)奧巴馬簽署成為法律，分析人士認(rèn)為，這是針對中國輸美產(chǎn)品的法案，法案最大的特點是授權(quán)美國商務(wù)部對中國產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查，并且可以溯及2006年11月20日起所有對中國的反補貼調(diào)查措施，為美國商務(wù)部對中國企業(yè)進(jìn)行反傾銷反補貼合并調(diào)查(簡稱“雙反”調(diào)查)提供了“合法”依據(jù)[3]。此外，為配合此法案的實施，美國商務(wù)部在行政程序上也對涉及中國的反補貼調(diào)查中關(guān)于“禁止性補貼”的認(rèn)定等關(guān)鍵問題頒布了幾個相關(guān)的行政規(guī)章。

二 美國對華反補貼實踐的發(fā)展趨勢

據(jù)我國商務(wù)部貿(mào)易救濟網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2006年中國銅版紙案開始，美國已經(jīng)先后發(fā)起32起針對中國企業(yè)的反補貼調(diào)查，累計涉案金額達(dá)150億美元，中國成為美國反補貼案件的首要涉案國。總體來看，美國對華發(fā)起反補貼調(diào)查大致經(jīng)歷了以下幾個階段:第一階段是自上個世紀(jì)九十年代以來，由于美國通過判例法確立了不對非市場經(jīng)濟國家的產(chǎn)品征收反補貼稅的政策，美國屢次意欲對華開展反補貼調(diào)查最終都不了了之;第二階段是中國入世后美國開始轉(zhuǎn)變對華反補貼政策，認(rèn)為中國市場導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)可與反補貼兼容，美國于2006年發(fā)起對中國首起反補貼調(diào)查并最終實施了反補貼稅;第三階段是自08年全球金融危機爆發(fā)以后，美國新一輪貿(mào)易保護主義重新抬頭，這期間美國對華頻繁發(fā)起了多起反補貼調(diào)查。目前，反補貼已經(jīng)成為中美貿(mào)易之間第二大貿(mào)易摩擦的熱點問題，美國對華反補貼新趨勢值得關(guān)注。

(一)反補貼結(jié)合反傾銷同時實施，美國對華“雙反”持續(xù)升溫

美國是第二次世界大戰(zhàn)后多邊貿(mào)易自由化的驅(qū)動者，但是貿(mào)易保護主義也從未在美國的貿(mào)易政策中淡出[4]。美國經(jīng)常以各種理由和借口對中國實施貿(mào)易保護主義，為進(jìn)一步對中國實施貿(mào)易限制，美國不斷創(chuàng)造新的工具以滿足其需要。在反傾銷措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、知識產(chǎn)權(quán)及對人民幣匯率施壓等貿(mào)易救濟措施的基礎(chǔ)上，美國對華反補貼政策呈現(xiàn)新趨勢，對中國企業(yè)多次同時實施反傾銷、反補貼調(diào)查，中國輸美產(chǎn)品頻頻遭遇“雙反”，反補貼已成為美國對華實施貿(mào)易制裁的新的重要工具。對華產(chǎn)品同時進(jìn)行“雙反”調(diào)查，是美國商務(wù)部對華貿(mào)易制裁最近發(fā)展的新趨勢，“雙反”調(diào)查對中國的不公平性顯而易見。一方面，美國對中國產(chǎn)品以非市場經(jīng)濟國方法計算傾銷幅度，以第三國的替代價格作為計算中國輸美產(chǎn)品的正常價格;另一方面，美國調(diào)整了反傾銷法中的非市場經(jīng)濟政策和做法，即通常情況下，先假定中國的某一產(chǎn)業(yè)是在市場經(jīng)濟條件下運作的，除非有相反的證據(jù)表明它不是在市場經(jīng)濟條件下運作。這種同時實施的“兩反”措施，導(dǎo)致“雙重救濟”，在加倍增加了中國出口產(chǎn)品的稅負(fù)的情況下，為美國同類或競爭型產(chǎn)品卻提供了雙重保護，因此更加加劇了中美雙邊貿(mào)易摩擦。

(二)國內(nèi)反補貼法和訴諸WTO爭端解決機構(gòu)雙管齊下

1．依據(jù)國內(nèi)法對我國出口產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查

從司法實踐方面看，美國商務(wù)部依據(jù)國內(nèi)法對中國產(chǎn)品發(fā)起的反補貼控訴出現(xiàn)了“井噴”式的增長。美國對華適用國內(nèi)反補貼法是基于以下考慮:美國認(rèn)為中國經(jīng)濟的市場導(dǎo)向特征已越來越明顯，許多產(chǎn)業(yè)部門的價格與成本是市場供需狀況的反映;美國產(chǎn)業(yè)界和商務(wù)部已掌握了對中國的補貼利益進(jìn)行評估的足夠的信息;盡管沒有國會立法授權(quán)，美國商務(wù)部仍然擁有處理反補貼調(diào)查的一般權(quán)限。關(guān)于美國反補貼法能否適用于中國這一問題，雙方分歧很大。中國一直以“喬治城鋼鐵公司案”判決來主張美國反補貼法不應(yīng)適用于中國，中國認(rèn)為，美方既然主張其反補貼法不適用于“非市場經(jīng)濟國家”，那么除非美國在對中國反傾銷調(diào)查中承認(rèn)中國市場經(jīng)濟地位，否則美國的做法就是自相矛盾的。然而，市場經(jīng)濟國家和非市場經(jīng)濟國家不是世貿(mào)組織的正式法律概念，WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》也并未明文規(guī)定反補貼措施不適用于非市場經(jīng)濟國家。根據(jù)以往的實踐來看，那種以中國作為非市場經(jīng)濟國家不受反補貼措施制約的看法存在一定的誤解。

2．將補貼問題訴諸WTO爭端解決機制

美國是爭端解決活動中最活躍的成員，尤其是在協(xié)商、專家組和上訴階段[5]。在反補貼領(lǐng)域，美國亦不例外。除了直接依據(jù)國內(nèi)法發(fā)起對華反補貼調(diào)查以外，美國也多次啟動WTO爭端解決機制。WTO有關(guān)補貼與反補貼的規(guī)則主要在《補貼與反補貼措施協(xié)定》(以下簡稱《SCM協(xié)定》)，受到WTO禁止的主要是禁止性補貼，有關(guān)禁止性補貼主要規(guī)定在《SCM協(xié)定》第3條。美國認(rèn)為目前中國經(jīng)濟發(fā)展中普遍存在的一些現(xiàn)象構(gòu)成名目繁多的補貼，涉及的領(lǐng)域已包括金融與稅收政策、知識產(chǎn)權(quán)的保護與執(zhí)法、貿(mào)易權(quán)和分銷服務(wù)、政府低價提供基礎(chǔ)投入和原料投入項目、國有企業(yè)補貼項目等。美國認(rèn)定中國這些補貼項目違反了SCM關(guān)于進(jìn)口替代補貼和出口補貼的規(guī)定，因此屬于SCM中禁止性補貼。美國在這些領(lǐng)域已通過WTO爭端解決機制對中國發(fā)起多次反補貼訴訟。

(三)以“人民幣匯率補貼”相威脅成為新的焦點

近年來，美國對人民幣匯率不斷發(fā)難，認(rèn)為人民幣匯率機制是中美貿(mào)易逆差的一個主要原因，美國極力希望把匯率問題貿(mào)易化，將人民幣匯率政策視為貿(mào)易行為，采取貿(mào)易救濟措施予以應(yīng)對，并以提交國際或國內(nèi)解決相威脅。詳言之，美國認(rèn)為所謂人民幣匯率低估構(gòu)成對中國產(chǎn)品的出口補貼，認(rèn)為人民幣匯率機制對中國貿(mào)易狀況有重要的影響，對調(diào)節(jié)全球貿(mào)易不平衡也有重要作用，因此應(yīng)對中國現(xiàn)行的匯率機制應(yīng)加以干涉。為達(dá)此目的，美國先后通過針對中國匯率政策的《2000公平貿(mào)易匯率改革法案》、《2011貨幣匯率監(jiān)督改革法案》等諸多法案，試圖進(jìn)一步通過國內(nèi)立法將貨幣匯率低估與反補貼貿(mào)易救濟工具掛鉤，將所謂操縱匯率與貿(mào)易補貼綁定，要求美國政府對“人民幣匯率被低估”的中國征收懲罰性反補貼關(guān)稅。試圖通過反補貼解決人民幣匯率問題，反映了美國反補貼政策的最新趨向，這無疑值得我們關(guān)注。有學(xué)者甚至認(rèn)為，美國關(guān)稅法修訂案的通過，提升了美國以匯率低估構(gòu)成補貼為由對我國采取反補貼措施的風(fēng)險[6]。

三 中國的應(yīng)對策略

美國反補貼調(diào)查往往會導(dǎo)致連鎖反應(yīng)，使我國企業(yè)遭受巨大損失。未來幾年，隨著中國“市場經(jīng)濟地位”的即將獲得，美國通過反傾銷調(diào)查的貿(mào)易救濟方式難度會大增，因此，中國企業(yè)在對美貿(mào)易中可能會遭遇越來越多的反補貼調(diào)查，這就迫切需要我們提高應(yīng)對的策略和能力。

(一)調(diào)整補貼政策，避免授人以柄

政府補貼是政府干預(yù)經(jīng)濟的一種形式，因此，《SCM協(xié)定》傾向于把補貼視為不正當(dāng)?shù)姆恋K市場機制的手段，大大增強了對成員使用補貼的限制。原則上，成員只有在不損害其他成員貿(mào)易利益的前提下才可使用國內(nèi)補貼。盡管如此，《SCM協(xié)定》還是明確承認(rèn)，補貼在發(fā)展中國家成員的經(jīng)濟發(fā)展中可發(fā)揮重要作用，允許補貼在一定情況下存在，但不予許補貼對國際貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用。從我國目前的現(xiàn)實情況來看，我國目前補貼項目涉及面非常廣泛，并且企業(yè)專向性、行業(yè)專向性、地區(qū)專向性補貼是中國補貼體系的主體，毋庸諱言，這些方面確實還存在著較多問題，雖然我國政府對補貼政策進(jìn)行了清理與修改，但補貼制度的問題依然未解決。因此，我國應(yīng)調(diào)整補貼的方式，一方面，補貼政策要減少對市場的直接干預(yù)，包括對企業(yè)特別是國有企業(yè)的財政補貼和其他優(yōu)惠，這也有利于我國市場機制的發(fā)育完善;另一方面，補貼政策應(yīng)符合WTO規(guī)則，在給補貼作用定位的基礎(chǔ)上，政府決策機關(guān)應(yīng)該熟悉并研究WTO補貼規(guī)則，避免制定與WTO規(guī)則直接沖突的政策，學(xué)會在WTO規(guī)則允許的范圍內(nèi)有效使用補貼。對于明顯與《SCM協(xié)定》不一致的補貼政策，如出口退稅、進(jìn)口替代補貼等禁止性補貼，我國應(yīng)及早研究修訂辦法。

(二)加強對補貼規(guī)則的研究，積極參與補貼規(guī)則的修訂

首先，應(yīng)加強對WTO補貼規(guī)則的研究。我國已經(jīng)頻繁遭遇美國的反補貼調(diào)查，作為WTO的成員，我國要面對多邊紀(jì)律的約束，同時也可以爭取在多邊貿(mào)易體制下的應(yīng)有權(quán)益。就目前補貼與反補貼領(lǐng)域而言，《SCM協(xié)定》是最重要的國際規(guī)則，值得我們認(rèn)真研究。只有進(jìn)一步通過學(xué)習(xí)和熟悉規(guī)則，在更好地掌握相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上，我們才能掌握和運用好規(guī)則，盡量利用可訴性補貼的空間，以使我國各項經(jīng)貿(mào)促進(jìn)政策更好地為進(jìn)一步擴大開放，促進(jìn)出口服務(wù)，才能對容易引發(fā)爭端和反補貼調(diào)查的政策作及時的調(diào)整，對遭遇美國等貿(mào)易伙伴實施的反補貼調(diào)查，才能提得出有法律根據(jù)的抗辯意見。

其次，積極參與WTO補貼規(guī)則修訂的談判?！禨CM協(xié)定》生效10多年來，已暴露出一些問題和缺陷，其中最主要的是現(xiàn)有補貼規(guī)則對發(fā)展中國家利益缺乏充分考慮，比如，采取補貼措施進(jìn)行豁免的情形過于嚴(yán)格，享有的過渡期過短等方面。一般說來，經(jīng)驗不足且處于弱勢的發(fā)展中國家在貿(mào)易救濟爭端中處于不利地位，因此，我國要呼吁完善多邊貿(mào)易解決機制，維護自身正當(dāng)權(quán)益。WTO多哈回合談判為我國提供了全面參與多邊規(guī)則制定的機會，就補貼領(lǐng)域而言，在已進(jìn)行的多哈回合一些談判中，我國和其他發(fā)展中國家一起已提出了希望降低對補貼的限制，放寬禁止性補貼、可訴補貼的認(rèn)定，修改反補貼措施等建議，但這些看法與發(fā)達(dá)國家在補貼與反補貼相關(guān)議題中的立場分歧頗大，遭到了發(fā)達(dá)國家的反對。因此，期望在多哈回合談判對現(xiàn)行的《SCM協(xié)定》作出對包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家有利的修改，還有待于我國在進(jìn)一步談判中繼續(xù)努力。

(三)進(jìn)一步利用 WTO爭端解決機制維護合法權(quán)益

對于美國對華反補貼調(diào)查，中國可以尋求通過WTO訴訟維護自己的利益。事實上，對于美國發(fā)起的系列“雙反”案，中國對美貿(mào)易救濟措施的WTO訴訟獲得了很多成績，中國的諸多訴求得到WTO爭端解決機制的支持，維護了中國作為WTO成員的權(quán)益。但是，中國在反補貼方面對爭端解決機制的認(rèn)知與應(yīng)用方面，還存在一些局限與不足，主要表現(xiàn)在以下方面:缺乏有力的組織協(xié)調(diào)機制;政府主導(dǎo)而企業(yè)缺位;不興訴傳統(tǒng)觀念的限制;人才、經(jīng)費的短缺等[7]。

(四)企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)對反補貼調(diào)查

在遭受美國的反補貼調(diào)查后，我國企業(yè)采取積極的應(yīng)對策略非常重要。美國對中國制造的產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查，通常會挑選代表企業(yè)作為調(diào)查對象。以往部分中國企業(yè)被選為被調(diào)查對象后，通常選取不應(yīng)訴或者不合作的態(tài)度，最終的結(jié)果是被調(diào)查的產(chǎn)品被征收非常高的反補貼稅。因此，我國企業(yè)不應(yīng)畏縮，而應(yīng)積極應(yīng)對。首先，企業(yè)應(yīng)加強內(nèi)部管理，在被反傾銷反補貼之前就要注意做好常規(guī)應(yīng)對工作。比如，建立合理的組織架構(gòu)，完善企業(yè)內(nèi)部會計制度。其次，企業(yè)要積極參與最終損害調(diào)查問卷的準(zhǔn)備工作，聘請熟悉貿(mào)易補救法規(guī)的專業(yè)人士參與應(yīng)對美國的調(diào)查工作，企業(yè)受到反補貼調(diào)查時，必要時涉及的相關(guān)主管部門聯(lián)合起來和企業(yè)共同來認(rèn)真填答問卷，同時接受實地核查，積極幫助企業(yè)應(yīng)對。再次，涉案企業(yè)需要團結(jié)一致，涉案企業(yè)共同商討和應(yīng)對反傾銷反補貼調(diào)查和訴訟，建立信息溝通與協(xié)調(diào)機制，維護自身權(quán)益，維護行業(yè)利益。

[1]秦婭．國際經(jīng)濟法學(xué)刊:第10卷[M]．北京:北京大學(xué)出版社，2004:251．

[2]胡加祥．美國反補貼法的“前世”與“今生”[J]．河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2012(6):68．

[3]倪鑫煜．從美國《1930關(guān)稅法》修訂案看中美貿(mào)易關(guān)系發(fā)展[J]．國際貿(mào)易，2012(5):50．

[4]屠新泉，張漢林．美國貿(mào)易保護政策的又一創(chuàng)新:評《2009年綜合撥款法案》727條款[J]．國際貿(mào)易，2009(5):63．

[5]張慶麟．全球化時代的國際經(jīng)濟法[M]．武漢:武漢大學(xué)出版社，2008:204．

[6]吳嵐，胡雪梅．美國關(guān)稅法修訂后采取匯率反補貼措施的風(fēng)險、危害及我國對策研究[J]．國際貿(mào)易，2012(5):46．

[7]韓立余．既往不咎:WTO爭端解決機制研究[M]．北京:北京大學(xué)出版社，2009:431-436．