金華寶

(重慶行政學(xué)院，重慶 400041)

早在20 世紀(jì)八十年代初期，我國學(xué)者對社會管理就進(jìn)行了一些相關(guān)研究，只不過當(dāng)時沒有引起決策部門的重視，直到1998年國家才正式提出要加強社會管理的研究。本世紀(jì)初以來，國家對社會管理愈發(fā)重視。2004年黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”;十六屆六中全會明確要求“整合社會管理資源，提高社會管理水平”;十七大重點強調(diào)“完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義”;2011年初中央再次強調(diào)要“扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”。與決策部門對社會管理實踐的高調(diào)推動相呼應(yīng)，學(xué)術(shù)界對社會管理相關(guān)理論的研究熱情也日益高漲，圍繞著社會管理的內(nèi)涵、特征、主體、內(nèi)容、目標(biāo)等問題展開了廣泛深入的探討。在如此眾多的研究成果中，存在著一些明顯的分歧與爭論。因此，對已有的成果進(jìn)行一些梳理和歸納，以厘清對這一問題的認(rèn)識，就顯得非常有必要。

一、文獻(xiàn)回顧

(一)社會管理的內(nèi)涵

盡管很多人在很多場合都在提“社會管理”，學(xué)術(shù)界對社會管理理論與實踐的研究也有了海量成果，但到底什么是社會管理，目前還未形成統(tǒng)一的認(rèn)識①喬耀章:《對中國特色社會主義社會管理問題的新認(rèn)識——再論政府社會管理中的政府、社會、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。。雖如此，但還是達(dá)成了一個基本的共識，即社會管理有廣義和狹義之別。

鄭杭生認(rèn)為廣義的社會管理，指的是對整個社會的管理，也即對包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)、社會生活子系統(tǒng)在內(nèi)的整個社會大系統(tǒng)的管理②鄭杭生:《社會學(xué)視野中的社會建設(shè)與社會管理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。;李程偉指出，廣義的社會管理是與公共管理是同等范疇的概念③李程偉:《社會管理體制創(chuàng)新:公共管理學(xué)視角的解讀》，《中國行政管理》2005年第5期。。鄭杭生認(rèn)為狹義的社會管理，則著重指與政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化各子系統(tǒng)并列的社會子系統(tǒng)的管理，也即對社會生活的管理④鄭杭生:《社會學(xué)視野中的社會建設(shè)與社會管理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。。李程偉指出，狹義的社會管理指的是對社會公共事務(wù)中除了政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)之外的那部分事務(wù)的管理與治理，涉及的范圍一般指社會政策所作用的領(lǐng)域⑤李程偉:《社會管理體制創(chuàng)新:公共管理學(xué)視角的解讀》，《中國行政管理》2005年第5期。。主要包括對計劃生育、人口流動、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、社會組織、社會穩(wěn)定等方面的管理①郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國社會管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，第8、6頁。。這樣的管理是對公民社會領(lǐng)域的社會組織、社會事務(wù)、社會活動進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)等的管理過程，是對政府領(lǐng)域的行政管理和市場領(lǐng)域的工商管理“不管”和“管不到”的一種補充②周紅云:《理解社會管理與社會管理體制:一個角度和框架》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2009年第3期。。

社會管理的廣義和狹義認(rèn)識一方面是基于對社會的廣義和狹義理解，另一方面是基于對社會管理主客體的廣義和狹義理解。前者的主要觀點是:廣義的社會與“自然”相對，與民族國家范圍相一致，指的是國家、政黨、企業(yè)、軍隊等政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各個領(lǐng)域的一切活動，包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)和社會生活子系統(tǒng)。狹義的社會與“個人或家庭”相對③郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國社會管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，第8、6頁。，區(qū)別于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動，是與政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化各子系統(tǒng)相并列的社會生活子系統(tǒng)。狹義的社會，社會學(xué)常常用“社會生活”或“社會生活子系統(tǒng)”來表示④鄭杭生:《社會學(xué)視野中的社會建設(shè)與社會管理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。。根據(jù)對“社會”一詞的廣義與狹義認(rèn)識，鄭杭生進(jìn)一步指出，社會管理的廣義和狹義理解是建立在政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域或第一部門(國家或政府或政府組織)、第二部門(市場或營利組織)、第三部門(社會組織)的劃分基礎(chǔ)上的。社會三大部門是現(xiàn)代社會的三個實體性組織，是社會構(gòu)成的硬件，文化則是社會構(gòu)成的軟件，社會三大部門的構(gòu)成狀況、運作邏輯及其相互關(guān)系既為廣義社會管理也為狹義社會管理提供了一個結(jié)構(gòu)性的總體框架⑤鄭杭生:《社會學(xué)視野中的社會建設(shè)與社會管理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。。后者的主要觀點是:社會管理從主體上看，其廣義是指所有社會組織，包括政黨、國家、群眾團(tuán)體、各種經(jīng)濟(jì)文化組織的管理活動;其狹義是指非政黨、非國家的管理活動，即群眾團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)文化組織等社會機(jī)關(guān)的管理活動。社會管理從客體上看，其廣義是指對整個社會生活和社會發(fā)展進(jìn)程的管理;其狹義是指除了政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活以外的社會生活的管理，諸如對家庭、婦女、青少年等活動領(lǐng)域的管理⑥施九青:《社會管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第29頁。。

盡管社會管理在理解上有狹義和廣義之分，但是這種區(qū)分只具有相對的意義，并不是絕對的，事實上，兩者是不能截然分開的。廣義的社會管理需要依靠政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個子系統(tǒng)的建設(shè)和管理來支撐，其中必然包括狹義上的社會管理內(nèi)容。同樣地，狹義的社會管理如果離開了整個社會的建設(shè)和管理作為自己的大環(huán)境，沒有其他各子系統(tǒng)的配合，也很難孤立地建設(shè)成為和諧的子系統(tǒng)，很難進(jìn)行有效的管理。所以，我們既可以廣義地使用社會管理，也可以狹義地加以使用⑦鄭杭生:《社會學(xué)視野中的社會建設(shè)與社會管理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。。

(二)社會管理的類型

依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將社會管理劃分為不同的類型，主要有以下兩類:

第一類，依據(jù)管理主體的不同，劃分為政府社會管理與社會自主管理。李培林指出，現(xiàn)代社會管理既是政府向社會提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并且依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。這兩個過程相輔相成、缺一不可，不能相互替代⑧李培林:《創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務(wù)》，《人民日報》2011年2月18 日。。風(fēng)笑天等則將這一過程稱為社會行政管理與社會自治管理。前者指國家政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法律和政策，運用各種手段，對社會組織、個人、社會活動進(jìn)行指導(dǎo)與調(diào)控;后者指社會組織、群眾團(tuán)體根據(jù)社區(qū)公約、組織章程、活動計劃，對一定范圍或方面的社會生活、社會活動和社會關(guān)系進(jìn)行指導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)。兩方面的管理，以前者為主，二者相互配合⑨風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第9、8頁。。

第二類，依據(jù)管理客體的不同，劃分為廣義社會管理與狹義社會管理(前文已經(jīng)詳述)。

(三)社會管理的特征

關(guān)于社會管理的特征，可以歸納為以下幾點:

一是人為性。承認(rèn)人是社會系統(tǒng)的主要組成部分和第一對象，社會管理歸根結(jié)底是對人的管理⑩風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第9、8頁。。周振國、田翠琴認(rèn)為，從中央多次強調(diào)社會管理到明確“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，再到突出“社會管理是對人的管理和服務(wù)”，凸顯出“以人為本”在中國特色社會主義社會管理中的核心理念地位?周振國、田翠琴:《以人為本:中國特色社會主義社會管理的核心理念》，《毛澤東思想研究》2011年第5期。。

二是目的性。任何管理都離不開目標(biāo)，目標(biāo)決定于系統(tǒng)的性質(zhì)，體現(xiàn)著系統(tǒng)發(fā)展的方向。因此，社會管理目標(biāo)在整個社會管理活動中具有十分重要的作用，它決定著社會管理的內(nèi)容，從而決定著社會管理所采取的手段與方法①施九青:《社會管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第11、82、83頁。。社會管理是一項目的性極強的活動，是對人們的集體施加的有目的、有意識的影響②風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第8頁。。

三是復(fù)雜性。社會管理涉及到社會活動、社會生活的各個方面、各個領(lǐng)域，也涉及到社會各類子系統(tǒng)之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系③風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第8頁。。

四是整體性。社會管理強調(diào)遵循系統(tǒng)原則，把社會看作由各個部分相互聯(lián)系、相互作用而組成的有機(jī)整體，看作一個多層次、多結(jié)構(gòu)、多序列的完整的網(wǎng)絡(luò)體系④風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第8頁。。因此，社會主義社會應(yīng)該建立由中央、地方、基層單位、個人構(gòu)成的縱向上的四位一體以及由政黨、國家、群眾團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)文化組織構(gòu)成的橫向上的四位一體的權(quán)力主體合理分工、密切協(xié)作的立體網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)的社會管理體制⑤施九青:《社會管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第11、82、83頁。。

五是階級性。在任何社會形態(tài)下，社會總是通過一定的程序和方法，挑選出符合統(tǒng)治階級利益需要的最優(yōu)秀的人才來管理社會。社會主義社會也不例外，集中了社會人才精華的無產(chǎn)階級政黨無疑負(fù)有對社會管理的重要的領(lǐng)導(dǎo)職能⑥施九青:《社會管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第11、82、83頁。。也因此，社會管理一定會反映管理主體所處社會的階級內(nèi)容，反映管理社會主義社會的特點，反映社會生活各領(lǐng)域相互聯(lián)系的特性⑦［蘇］A·M·奧馬羅夫:《社會管理——某些理論與實踐問題》，浙江人民出版社1987年版，第20頁。。

(四)社會管理的主體

國家或執(zhí)政黨或政府、市場或營利組織、社會組織是構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大實體，也是實施社會管理的三大主體。圍繞三者之間的關(guān)系，根據(jù)政府和社會力量在社會管理中的地位與作用的不同，呈現(xiàn)出五種不同的運作形態(tài)。

第一種是政府一元論。政府是社會管理的唯一主體，自上而下地對社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約，計劃一切事務(wù)，管理一切事務(wù)，既是掌舵人，又是劃槳者?？梢哉f，這種模式的社會管理在我國是至今的傳統(tǒng)，已成為一種思維定勢、一種行為習(xí)慣⑧喬耀章:《對中國特色社會主義社會管理問題的新認(rèn)識——再論政府社會管理中的政府、社會、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。。

第二種是政府本位論，即政府主導(dǎo)、社會協(xié)助的模式。在這種模式中，對社會生活、社會事務(wù)和社會關(guān)系的規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)，以及對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，政府都處于主導(dǎo)地位，包括社會組織和社會成員在內(nèi)的社會力量只處于協(xié)同配合的地位。執(zhí)政黨和政府成為對社會發(fā)展具有普遍的和決定性影響的管理者，其管理能力同時也表現(xiàn)為其執(zhí)政能力⑨郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國社會管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，第114頁。。

第三種是社會本位論，即社會主導(dǎo)、政府協(xié)助模式。這里所說的“社會”指的是實體社會，主要是社會組織、社會團(tuán)體、社會公眾。在這種模式中，社會為本，社會至上，管理是圍繞著社會進(jìn)行⑩喬耀章:《對中國特色社會主義社會管理問題的新認(rèn)識——再論政府社會管理中的政府、社會、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。。政府的社會管理與強制秩序讓位于社會的自我管理與自我秩序，政府在社會管理中的重要性讓位于社會，社會力量進(jìn)而成為社會管理的主角。社會管理的首要原則是社會自治自律原則，外部干預(yù)只能是輔助性手段?何增科:《社會管理與社會體制》，中國社會出版社2008年版，第5頁。。

第四種是各方合作論，即政府與公民對社會的合作管理。在這種模式中，社會的三大實體部門作為社會管理的基本主體彼此獨立且都得到了充分發(fā)展，相互間構(gòu)成平等的伙伴關(guān)系，在管理過程中資源共享、責(zé)任共擔(dān)，彼此間既有分工又有協(xié)作，形成三足鼎立格局。鄭杭生認(rèn)為，社會治理與善治應(yīng)該成為社會管理改革創(chuàng)新的主要方向。這里的治理與善治，其核心之處在于由政府、公民與社會組織共同來治理一個社會，實現(xiàn)政府與公民對公共生活的合作管理?鄭杭生:《社會學(xué)視野中的社會建設(shè)與社會管理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。。

第五種是社會一元論。持這種觀點的人認(rèn)為，社會是社會的社會，而非國家、政黨、政府的社會，社會早于國家、政黨、政府，國家、政黨、政府源于社會，應(yīng)該服務(wù)于社會?喬耀章:《對中國特色社會主義社會管理問題的新認(rèn)識——再論政府社會管理中的政府、社會、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。。社會管理主體的社會一元論所呈現(xiàn)的是一種社會管理社會化的發(fā)展態(tài)勢，是一種未來情景。社會管理社會化是否可能及其程度如何，不僅取決于社會自身的自覺、自主、自管、自理、自治程度，同時還要取決于國家、執(zhí)政黨、政府的自覺性及其程度?喬耀章、芮國強:《政府創(chuàng)新與政府自覺》，《學(xué)術(shù)界》2002年第4期。。

以上五種形態(tài)的社會管理模式，彼此對應(yīng)的是何種社會時態(tài)以及相互之間存在何種關(guān)系，喬耀章對此做了簡要回答。他說，相對說來，“獨家管理”漸趨成為過去時，“共同管理”逐步成為現(xiàn)在進(jìn)行時，“相互管理”以及“社會自理”必將成為將來時①喬耀章:《對中國特色社會主義社會管理問題的新認(rèn)識——再論政府社會管理中的政府、社會、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。。周紅云則進(jìn)一步指出，“政府本位”讓位于“社會本位”并不意味著政府無所作為或者政府完全退出社會管理。相反，要真正做到向“社會本位”的轉(zhuǎn)變與過渡，還需要強化政府的社會管理職能。但這樣的強化并不是要求政府加強對社會的控制和管制，而是要轉(zhuǎn)變角色，從原來的監(jiān)督者、控制者轉(zhuǎn)變成具有公共服務(wù)精神的服務(wù)型政府②周紅云:《理解社會管理與社會管理體制:一個角度和框架》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2009年第3期。。

(五)社會管理的內(nèi)容

社會管理到底管什么，對于這個問題，政府決策部門和理論界也都做出了一些回答。歸納起來，主要采用兩種方法來闡述這一問題。

第一種方法是列舉法。通過這種方法，將社會管理涉及的主要內(nèi)容一一列舉出來。比如，胡錦濤在2011年省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話指出，社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等方面。萬軍認(rèn)為，政府社會管理的主要內(nèi)容包括保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會利益、實施社會政策、管理社會組織、維護(hù)社會秩序以及解決社會危機(jī)等③萬軍:《社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新》，國家行政學(xué)院出版社2011年版，第21頁。。郝立忠認(rèn)為，我國政府的社會管理必須將勞資關(guān)系的管理作為社會管理的重點，通過司法、政府、企業(yè)、工會的共同努力，建立規(guī)范、公平、合作的勞資關(guān)系，以勞資關(guān)系的管理帶動對其他社會關(guān)系的管理④郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國社會管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，第52頁。。

第二種方法是歸納概括法。因為社會管理涉及的內(nèi)容很多，無法一一列舉出來，于是就采用歸納的方法對管理對象加以抽象性的概括。比如，鄭杭生認(rèn)為，社會管理的內(nèi)容大體上是兩個方面，即結(jié)構(gòu)性調(diào)整與功能性調(diào)整。前者要實現(xiàn)的是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、社區(qū)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置結(jié)構(gòu)等方面的協(xié)調(diào)，亦即社會要素的聯(lián)系具有較高的有序性、較合理的比例關(guān)系與排列方式、較嚴(yán)密的組織構(gòu)成;后者指的是使社會功能由失調(diào)走向協(xié)調(diào)，即使得社會各系統(tǒng)的活動和作用由相互配合不上甚至相互抵消走向相互配合、相互促進(jìn)⑤鄭杭生:《社會學(xué)視野中的社會建設(shè)與社會管理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。。

(六)社會管理的目標(biāo)

基于對已有文獻(xiàn)的把握，筆者將社會管理的目標(biāo)分為長遠(yuǎn)目標(biāo)與當(dāng)前目標(biāo)。關(guān)于社會管理長遠(yuǎn)目標(biāo)的研究基本上能達(dá)成一定的共識，但關(guān)于社會管理當(dāng)前目標(biāo)的研究卻存在著兩種不同的價值取向，一種是著力于維護(hù)社會穩(wěn)定，一種是立足于維護(hù)人民群眾的權(quán)利。兩種價值取向的差異反映在社會實踐中就是政府維穩(wěn)與社會公眾維權(quán)的矛盾沖突，往往使得社會公眾維權(quán)成為社會不穩(wěn)定的最大根源，維穩(wěn)與維權(quán)的沖突和博弈成為當(dāng)前社會管理創(chuàng)新最大問題⑥張艷娥:《是“社會本位”還是“黨政本位”——對當(dāng)前創(chuàng)新社會管理諸多理論分歧的思考》，《理論與改革》2012 第2期。。

在長遠(yuǎn)目標(biāo)上，比較早的研究定位于“每個社會成員全面而自由的發(fā)展”。比如，施九青認(rèn)為，在社會主義社會管理體制中，社會管理的總目標(biāo)是一切為了每個社會成員全面而自由的發(fā)展。為此，一切社會管理活動都應(yīng)在條件許可的情況下，積極主動地為每個社會成員的全面發(fā)展創(chuàng)造條件，不要有意無意地限制人的發(fā)展，不要有意無意地傷害人的個性、挫傷人的積極性、剝奪人的權(quán)利、損害人的利益⑦施九青:《社會管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第81頁。。黨的十六屆六中全會提出構(gòu)建“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會。建設(shè)和諧社會成為我國社會建設(shè)的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。這可以看成是我國對社會主義社會管理長遠(yuǎn)目標(biāo)的一次修訂與完善。與促進(jìn)“每個社會成員全面而自由的發(fā)展”目標(biāo)相比，構(gòu)建“社會主義和諧社會”這個目標(biāo)更具體也更全面。

在當(dāng)前目標(biāo)上，由于價值取向的不同，似乎存在著一定的分歧。一種觀點認(rèn)為，社會管理的目標(biāo)就是維護(hù)社會穩(wěn)定。在他們看來，穩(wěn)定是壓倒一切的大局，我國社會管理必須首先保證國家與社會基本秩序框架的穩(wěn)定。比如，周紅云認(rèn)為，社會管理就是為了維護(hù)社會秩序，對公民社會領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)等的管理過程⑧周紅云:《理解社會管理與社會管理體制:一個角度和框架》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2009年第3期。。馬凱指出，維系社會秩序是社會管理的核心內(nèi)涵;規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進(jìn)社會認(rèn)同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護(hù)社會治安、應(yīng)對社會風(fēng)險是由“維系社會秩序”這一核心內(nèi)涵派生和展開的①馬凱:《在“2011 中歐社會管理論壇”上的致詞》，《行政管理改革》2012年第1期。。

還有一種觀點認(rèn)為，社會管理的目標(biāo)是維護(hù)人民群眾的權(quán)利。他們主張在維護(hù)社會權(quán)利的前提下實現(xiàn)對社會的有效控制，好的社會管理必須首先保證社會各主體在資源和機(jī)會上的均等，通過還權(quán)于民與社會賦權(quán)，以提升社會制衡政府的能力，進(jìn)而達(dá)到社會復(fù)合共治。比如，何增科認(rèn)為，社會管理的目的是為社會成員和社會團(tuán)體追求各自的私人利益、特殊利益提供平等的機(jī)會，同時調(diào)節(jié)利益沖突，增強公民權(quán)利和社會公益②何增科:《社會管理與社會體制》，中國社會出版社2008年版，第5頁。。楊雪冬提出，社會管理就是通過發(fā)揮多元治理主體的作用，提供、調(diào)整和增進(jìn)社會福利，推動個人發(fā)展和社會有序和諧的過程③楊雪冬:《走向社會權(quán)利導(dǎo)向的社會管理體制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2010年第1期。。

(七)社會管理與社會建設(shè)的關(guān)系

關(guān)于社會管理與社會建設(shè)二者之間的關(guān)系，可以歸納為以下三種觀點。

第一種觀點，社會管理是社會建設(shè)的一項重要內(nèi)容，二者是一種從屬關(guān)系，即社會管理從屬于社會建設(shè)，是社會建設(shè)的一個方面。萬軍認(rèn)為，社會建設(shè)主要包括社會事業(yè)和社會管理兩大領(lǐng)域。社會事業(yè)的重點是滿足廣大群眾最基本的公共服務(wù)需求;社會管理的重點在于提高社會運行效率，促進(jìn)社會公平正義。喬耀章認(rèn)為，社會和諧是目的，社會建設(shè)是途徑，社會管理是社會建設(shè)的派生任務(wù)④喬耀章、芮國強:《政府創(chuàng)新與政府自覺》，《學(xué)術(shù)界》2002年第4期。。

第二種觀點，社會管理是進(jìn)行社會建設(shè)的一個重要手段、一項重要抓手。主要觀點是進(jìn)行社會建設(shè)要從根本上強化政府的社會管理職能與公共服務(wù)職能，提高政府管理社會的能力。

第三種觀點，社會管理既是實行社會建設(shè)的一項重要內(nèi)容，也是一個重要手段。郝立忠認(rèn)為，社會管理是社會建設(shè)的靈魂和助推器，要實現(xiàn)社會建設(shè)的現(xiàn)代化就必須以社會管理現(xiàn)代化為先導(dǎo)⑤郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國社會管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，導(dǎo)言。。黨的十八大強調(diào)在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)。

二、文獻(xiàn)評析

(一)成就與共識

從20 世紀(jì)八十年代初到最近十年，特別是近幾年，我國理論界對“社會管理”這一問題作了較為全面而深入的探討，提出了許多新的見解，取得了比較豐碩的成果。在中國知網(wǎng)，以題名“社會管理”檢索，結(jié)果達(dá)四萬多條;在當(dāng)當(dāng)購書網(wǎng)，以題名“社會管理”搜索，也能查到364 本相關(guān)論著。不同研究領(lǐng)域的專家學(xué)者與社會工作者的廣泛參與，跨學(xué)科、多學(xué)科研究方法的采用，對“社會管理”作出了比較全面和深刻的分析。參與研究的不僅有社會學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者，還有公共管理學(xué)領(lǐng)域、政治學(xué)領(lǐng)域、法學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者。不僅如此，決策部門中的一些政府官員和相關(guān)部門的實際工作者也參與了討論。學(xué)術(shù)界借助不同學(xué)科的研究方法，從多種層面、多個角度研究了社會管理的內(nèi)涵、特點、主體、目標(biāo)等相關(guān)問題。雖然由于各自所處的學(xué)科領(lǐng)域不同，采用的研究方法以及研究視野都有所差異，在研究結(jié)果上可能存在一些分歧，但也達(dá)成了一些基本共識。比如，在概念界定上，都認(rèn)為應(yīng)該做廣義和狹義兩方面的理解;在管理主體上，主要包括政府行政組織、市場營利組織與社會志愿或自治組織;在管理類型上，主要是政府行政管理與社會自我治理;在管理內(nèi)容上，主要是結(jié)構(gòu)性調(diào)整與功能性調(diào)整。

(二)問題與分歧

其一，在概念界定上的問題。喬耀章認(rèn)為，目前對社會管理的界定主要有兩個方面的問題值得商榷:其一，幾乎所有的界定中恒定的管理主體少不了政府，似乎政府是沒有或不受任何管理和制約的;其二，現(xiàn)有的界定大都從社會學(xué)角度認(rèn)定的，存在一些學(xué)科的缺位現(xiàn)象⑥喬耀章:《對中國特色社會主義社會管理問題的新認(rèn)識——再論政府社會管理中的政府、社會、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。。筆者并不認(rèn)同這一說法。關(guān)于第一個問題，政府是不是一個恒定主體，目前的回答應(yīng)該是肯定的，雖然無法斷定未來有沒有像羅西瑙所說的無政府的社會治理，但至少現(xiàn)在和未來很長一段時間都不會出現(xiàn)。關(guān)于第二個問題，目前對社會管理內(nèi)涵的界定主要集中在社會學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)與法學(xué)四個學(xué)科領(lǐng)域，參與的不算多但也不少。就現(xiàn)在這樣的情況下，已經(jīng)出現(xiàn)了對社會管理內(nèi)涵與外延的模糊不清以及研究邊界的不確定，如果再加上一些其它學(xué)科的界定，那樣只會導(dǎo)致對社會管理的理解更加模糊不清。概念認(rèn)識的模糊，導(dǎo)致研究范圍的無邊界，什么都可以研究，其結(jié)果往往是什么都研究不了。

其二，在管理主體與管理目標(biāo)上的分歧。社會管理的主體以往是單一的政府，未來的發(fā)展趨勢是包括政府、市場營利組織、社會志愿組織等在內(nèi)的多元治理主體。對于這樣的認(rèn)識，學(xué)術(shù)界已經(jīng)達(dá)成共識。但關(guān)于社會管理主體的分歧也是很明顯的，集中表現(xiàn)在是堅持政府主導(dǎo)下的社會管理還是堅持社會主導(dǎo)下的社會管理，也就是以誰為本位的問題。就是說，我國社會管理實踐的主要推進(jìn)者是誰，是以公民社會為主體的社會組織呢，還是我國黨和政府的各級組織，前者需要對我國現(xiàn)有的制度框架進(jìn)行較大幅度的突破和創(chuàng)新，后者只需在挖掘和發(fā)揮已有制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上做好黨的群眾工作，無需大的調(diào)整和變化。

由于研究的價值取向的差異，對于社會管理目標(biāo)的認(rèn)識也存在兩個本位的分歧。一方強調(diào)社會管理的目標(biāo)應(yīng)該以維護(hù)社會穩(wěn)定為主，另一方則強調(diào)社會管理的目標(biāo)應(yīng)該以維護(hù)人民群眾的合法權(quán)利為主。從理論上講，這兩個目標(biāo)是一體的，猶如一枚硬幣的兩面。但由于近些年堅持經(jīng)濟(jì)增長至上，忽視了社會建設(shè)和社會公正的維護(hù)，由此產(chǎn)生了政府維穩(wěn)與社會公眾維權(quán)的矛盾沖突，往往使得社會公眾維權(quán)成為了社會不穩(wěn)定的最大根源，維穩(wěn)與維權(quán)的沖突和博弈成為當(dāng)前社會管理創(chuàng)新最大問題①張艷娥:《是“社會本位”還是“黨政本位”——對當(dāng)前創(chuàng)新社會管理諸多理論分歧的思考》，《理論與改革》2012 第2期。。

(三)進(jìn)一步研究的方向

雖然我們對社會及社會管理無法給出一個各方都能接受的準(zhǔn)確定義，但我們可以集中研究一些方面，集中解決一些重要的問題。結(jié)合中國的實際情況，筆者以為，當(dāng)下對社會管理的研究需要集中研究以下幾個方面的問題。

第一，重點研究狹義的社會管理。社會管理有廣義和狹義兩方面的理解，從廣義上看，社會管理只是其中的一個部分，除此之外還包括政治管理、經(jīng)濟(jì)管理和思想文化管理。這樣的理解除了導(dǎo)致社會管理研究的無邊界，還可能導(dǎo)致以其他三個領(lǐng)域的研究代替社會管理研究的情況，出現(xiàn)以其他三個領(lǐng)域的成就掩蓋或稀釋社會管理領(lǐng)域存在的問題。因此，下一步關(guān)于社會管理的研究應(yīng)該將重點放在對狹義社會管理的研究。當(dāng)然，這樣的研究不是不考慮其他三個領(lǐng)域，而是要分清主次，要在包括政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化在內(nèi)的社會大系統(tǒng)背景下來研究。

第二，研究我國社會管理中的黨政關(guān)系以及企業(yè)在我國社會管理體系中的地位與作用。黨的十七大強調(diào)要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，黨的十八大再次強調(diào)要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制。這個管理格局或管理體系至少存在兩個方面的問題，需要進(jìn)一步完善。一是需要進(jìn)一步明確黨委和政府在社會管理中的角色與職能，以避免出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”現(xiàn)象。二是需要明確指出企業(yè)在我國社會管理中的地位與作用。在我國的一些經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，外來人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于當(dāng)?shù)厝丝?，這些外來人口大多集中在工廠上班，如果僅僅依靠當(dāng)?shù)卣畞砉芾?，顯然是不可能的，必須由吸納這些外來人口的企業(yè)來管理。但企業(yè)在我國社會管理體系中的地位與作用，沒有被很好地研究，也沒有引起決策部門的重視。

第三，研究中國特色社會主義社會管理體系“特”在哪里。中國特色社會主義社會管理體系作為中國特色社會主義理論同當(dāng)代中國社會主義實踐相結(jié)合的產(chǎn)物，它不同于馬克思、恩格斯所設(shè)想的在發(fā)達(dá)資本主義基礎(chǔ)上建立的社會主義社會管理，不同于蘇聯(lián)模式的社會主義社會管理，更不同于資本主義的社會管理。中國特色社會主義社會管理體系的特殊性主要體現(xiàn)在特殊的歷史起點、特殊的管理模式、特殊的管理體制、特殊的意識形態(tài)等方面。從歷史起點上看，中國特色社會主義社會管理是脫胎于半殖民地半封建社會的后發(fā)展國家類型的社會管理;從管理模式上看，中國特色社會主義社會管理重點是把政府與市場兩種手段結(jié)合起來的社會管理;從管理體制上看，中國特色社會主義社會管理是把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來的社會管理;從意識形態(tài)上看，中國特色社會主義社會管理是把馬克思主義指導(dǎo)思想一元化與社會思想意識多樣化統(tǒng)一起來的社會管理。這些都需要我們?nèi)プ鲞M(jìn)一步的研究。