高英慧 高雷阜

(遼寧工程技術(shù)大學，遼寧 阜新 123000)

自2009年10月20日，希臘宣布本國當年財政赤字將超GDP的12%以來，葡萄牙、愛爾蘭、意大利、西班牙等歐洲國家陸續(xù)陷入債務危機，歐元區(qū)國家的財政赤字和債務問題引起了全球關(guān)注。[注]李永剛：《歐洲債務危機對中國經(jīng)濟的影響及應對策略》，《山東社會科學》2012年第6期。2012年1月，國際評級機構(gòu)標準普爾公司降級歐元區(qū)9國主權(quán)債務評級，擁有3A評級的法國和奧地利各被降一級，意大利、西班牙和葡萄牙被降兩級。由于歐洲主權(quán)債務危機的連鎖反應，導致歐元區(qū)乃至全世界的經(jīng)濟衰退。歐洲債務危機給中國政府發(fā)出了強烈的警示。

自2008 年以來，國內(nèi)經(jīng)濟形勢受國際金融危機影響趨緊，中央適時啟動新一輪擴張性財政政策和 4萬億元投資計劃，各地政府積極配合中央投資項目加大配套力度，以刺激經(jīng)濟強勁持續(xù)發(fā)展，但同時該舉措也使地方政府財政赤字的相對規(guī)模和絕對規(guī)模迅速增加。據(jù)國家財政部統(tǒng)計：截止2010年底，全國地方政府融資平臺債務總額達到8萬億左右, 約占當年GDP的20%。中國社科院的一項研究預測，2011年到2013年期間，大量地方債將進入還款期，今后兩年內(nèi)地方政府債務的積累仍然會維持在很高的水平，地方政府融資平臺償債率可能會超過20%的警戒線。

本文以L省F市為例，剖析地方政府債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)和投向，對地方政府債務與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系進行評價，并提出完善我國地方政府債務管理的政策建議。

一、L省F市地方政府債務現(xiàn)狀

L省F市作為全國首批經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點市，2011年經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅位列全省之首。同年全市財政收入50.1億元，財政支出128.4億元。

(一)地方政府債務規(guī)模分析

F市屬于資源枯竭型城市，其所轄的A地區(qū)煤礦企業(yè)較多。隨著煤炭資源枯竭，煤礦企業(yè)紛紛破產(chǎn)，A地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受到了嚴重制約。為了振興當?shù)亟?jīng)濟，A地區(qū)采取擴大招商引資、建立投資示范區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)基地建設等舉措，在發(fā)展地方經(jīng)濟的同時也產(chǎn)生了債務。A地區(qū)經(jīng)濟總量在F市經(jīng)濟總量中所占比重較小，主要依靠轉(zhuǎn)移支付維持，各種特色產(chǎn)業(yè)基地建設某種程度上加重了經(jīng)濟負擔。根據(jù)F市A地區(qū)財政局提供的數(shù)據(jù)，這個地區(qū)2007年至2010年期間的地方債務余額分別為：579.2萬元、5362.2萬元、9672.2萬元、10539.2萬元；其債務余額占當?shù)谿DP的比例分別為：9.98%、73.6%、84.1%、46.6%；同一時期的逾期債務分別為：23.1萬元、738.2萬元、2439.1萬元、3483.8萬元；而債務余額占地方當年的一般預算(收/支)比重則分別為：12.06%/4.56%、92.58%/36.72%、126.55%/45.27%和69.10%/39.07%。

以上數(shù)據(jù)顯示，該地區(qū)政府債務在規(guī)模上有以下特點:2007年債務余額呈現(xiàn)擴張態(tài)勢；2008年地方政府債務出現(xiàn)跳躍式增長；2009年、2010年債務余額也有小幅增長；2007-2010年間該地區(qū)政府逾期債務規(guī)模從絕對數(shù)上來看是上升的，地方經(jīng)濟對債務的承受能力和負擔明顯加重，而且債務規(guī)模對地方財政的壓力也越來越大。

(二)地方政府債務結(jié)構(gòu)分析

1.地方政府債務舉借主體。從債務舉借主體看，F(xiàn)市A地區(qū)債務舉借主體主要為地方政府(含政府部門和機構(gòu))、全額撥款事業(yè)單位、融資平臺公司。2010年末，地方政府債務資金舉借主體的比例：地方政府8.61%、全額撥款事業(yè)單位27.82%、融資平臺公司63.57%?？梢?，地方政府債務資金舉借主體主要集中在融資平臺公司。

2.地方政府債務資金來源。F市A地區(qū)地方政府債務資金來源主要有國有銀行貸款、上級財政、世行貸款、國債轉(zhuǎn)貸以及應支未支等款項。從 2010 年末的債務情況看，國有銀行貸款比例過高，占到68.54%、發(fā)行債券2.41%、上級財政轉(zhuǎn)貸0.94%、其他單位和個人28.1%?？梢姡y行貸款是債務資金的主要來源。

3.地方政府債務資金投向。近年來，F(xiàn)市A地區(qū)地方政府債務資金主要用于公益性、非公益性和非項目支出。2010年末政府負有償還責任的債務余額中，公益性項目、非公益性項目和非項目舉借形成的債務余額分別占到債務余額的3.37%、91.66%、4.97%。其中，市政建設占94.23%、教育0.01%、文化0.17%、衛(wèi)生0.09%、政權(quán)機構(gòu)建設0.29%、其他支出5.21%。從債務資金投向看，債務主要投向了市政基礎設施和道路建設、教育、文化、衛(wèi)生等方面。

二、地方政府債務與地方經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)分析

(一)地方政府債務規(guī)模與GDP的相關(guān)分析

F市A地區(qū)2007-2010年間的GDP分別為5.8億、8.1億、11.5億和22.6億元。設GDP為y，地方政府債務余額為x，采取三次曲線擬合，根據(jù)x和y數(shù)據(jù)進行相關(guān)分析，計算相關(guān)參數(shù)結(jié)果情況如表1。通過matlab軟件三次擬合后，可以得到判定系數(shù)R2=1，說明擬合效果很好。在給定置信水平α=0.05時，P<0.05，這說明地方政府債務與GDP彼此有顯著的影響，而且相關(guān)性很高。

表1 債務規(guī)模與GDP變量相關(guān)檢驗

(二)逾期債務規(guī)模與債務余額的相關(guān)分析

F市A地區(qū)2007-2010年期間逾期債務余額分別為23.1萬元、738.2萬元、2439.1萬元、3483.8萬元。設逾期債務為y，債務余額為x，我們用二次曲線擬合。設二次擬合曲線為y=ax2+bx+c，根據(jù)x和y數(shù)據(jù)進行相關(guān)分析，計算的相關(guān)參數(shù)結(jié)果情況見表2。結(jié)果得到：a=129.2251，b=-0.1867,c=0 。且從擬合過程可知判定系數(shù)R2=0.9887，說明二次擬合效果很好，在給定置信水平α=0.05時，P<0.05，這說明政府債務對逾期債務有顯著影響。

(三)當年新增債務與當年財政支出的相關(guān)分析

F市A地區(qū)2007-2010年期間債務增加額分別為19.2萬元、5383萬元、3710萬元、867萬元；2007-2010年財政預算支出分別為12704萬元、16236萬元、21372萬元、26972萬元。設財政預算支出為y，債務增加額為x，用二次曲線擬合，設二次擬合曲線為y=ax2+bx+c，根據(jù)x和y數(shù)據(jù)進行相關(guān)分析，計算的相關(guān)參數(shù)結(jié)果情況見表3。結(jié)果得到：a=1.5952×104，b=8,c=0,判定系數(shù)R2=0.5553，說明總體擬合效果不好，我們?nèi)羧≈眯潘溅?0.05，已知F統(tǒng)計量為2.4979，在給定α=0.05時，則得到F0.05，得出新增顯性債務對財政預算支出沒有顯著影響。

表2 逾期債務與債務余額變量相關(guān)檢驗

表3 新增債務與財政支出變量相關(guān)檢驗

三、地方政府債務對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響的總體評價

(一)地方政府債務資金投入加快了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，債務規(guī)模與經(jīng)濟總量相關(guān)度高

通過對F市A地區(qū)2007-2010年地方政府債務余額和GDP的相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)債務增長基本與地區(qū)GDP增長相適應。實踐中，A地區(qū)政府通過舉債融資，投入于地區(qū)工業(yè)新城區(qū)及新型材料產(chǎn)業(yè)基地基礎設施的建設，完成征地、動遷及新開路和縱路路段項目，基地建設框架已基本形成，并為工業(yè)新城區(qū)引進投資項目11個；融資建設的工業(yè)園區(qū)已開發(fā)面積 3.73 平方公里，入園企業(yè) 41 家，其中已投產(chǎn) 27 家，在建 8 家，基本形成了五大特色產(chǎn)業(yè)基地。2010年園區(qū)企業(yè)累計完成工業(yè)總產(chǎn)值 27.2 億元， 實現(xiàn)主營業(yè)務收入27.1億元， 上交稅金1.3億元，出口產(chǎn)品交貨值4.8億元，累計安排就業(yè)1萬多人，成為該地區(qū)財政收入增長的重要支撐。地方政府舉債資金的投入為招商引資和下一步地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。

(二)逾期債務推高地方政府債務風險指數(shù)，存在金融風險隱患

通過對F市A地區(qū)2007-2010年逾期債務規(guī)模與當年債務規(guī)模的相關(guān)分析，表明逾期債務對顯性債務余額的影響顯著。實踐中，2010年末F市A區(qū)政府負有償還責任的債務余額10539.2萬元，當年償還債務本息7190.73萬元，本級綜合財力為25447萬元，政府負有償還責任的債務率為41.42%，償債率28.26%，已經(jīng)超過了20%的警戒線；同時2010年政府負有償還責任的債務中，通過借新還舊來償還債務6700萬，借新還舊償債率達93.18%，尚有逾期債務3483.8萬元，逾期債務率33.06%，這表明地方政府償還債務壓力較大。A區(qū)政府有融資平臺公司1家，2010年末融資平臺公司資產(chǎn)負債率達111.45%。從盈利狀況看，體現(xiàn)虧損，債務風險性大。從2010年底債務資金投向的情況看，國有銀行貸款占68.54%，銀行貸款成為地方政府債務資金的主要來源。由此可見，如果地方政府債務不能及時償還，銀行支付就會出現(xiàn)困難，從而加大系統(tǒng)性金融風險，造成地方金融風險隱患。

(三)地方政府債務規(guī)模擴大原因復雜，影響地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定

導致地方政府債務形成的原因非常復雜，過去人們普遍認為，導致地方政府債務擴張的主要原因是地方財政收支矛盾。但是，筆者通過對F市A地區(qū)2007-2010年的新增債務與當年財政支出情況進行相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)，當年新增債務對當年財政支出影響并不顯著。這說明，地方政府新增債務確實有一部分是由于地區(qū)財力不足的結(jié)果，但地方財力不足并不是導致地方政府債務規(guī)模擴張的主導因素。因此，從實踐情況看，相當一部分債務是由于地方經(jīng)濟利益驅(qū)動所導致的。一方面是金融危機大背景下“保增長”形成的大規(guī)模債務。2008年為了應對國際金融危機，地方政府緊密配合中央政府進行大規(guī)模投資，地方政府財政收入相對有限，且穩(wěn)定性較差，當中央政府出臺政策要求地方政府配套資金，地方政府沒有更多的資金來源，就只有靠借債來滿足政策要求。另一方面，是地方政府“政績觀”形成的債務。傳統(tǒng)的政績考核體系是以GDP為主要量化因素，地方干部要取得政績，往往只能通過大的基礎設施項目來實現(xiàn)地方GDP的快速增長。雖然這種債務本身屬于投資性的，但性質(zhì)是“帶有準公共產(chǎn)品性”的長期投資，形成的負債短期內(nèi)不可能收回，這種投資的不斷投入必然造成地方政府的債務累積。地方政府債務過多，導致政府一些“該支持的”，如新興產(chǎn)業(yè)的政策扶持、環(huán)境保護、社會治安等項目則缺乏財力保障；而“不該支持的”，如高能耗、高污染，以及本應關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)，只因他們是地方政府為數(shù)不多的財源，就只能維持，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的宏觀要求只能退居其次。長此以往，將影響地方社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

四、完善地方政府債務管理的政策建議

(一)建立規(guī)范的地方政府債務管理制度

首先，在政府債務形成環(huán)節(jié)建立“項目論證”制度。建立項目評審制度，對建設項目的規(guī)模、資金來源、成本和償債資金來源、建設項目效益等進行評審論證，避免舉債的隨意性；制定債務收支計劃，通過明確賦予財政部門管理職能來加強債務的歸口管理，以突出財政部門在政府債務管理體系中的主體地位；制定債務會計核算制度，對政府性債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)評估和監(jiān)測，夯實債務管理基礎。其次，在政府債務資金使用環(huán)節(jié)建立“過程管理”制度。統(tǒng)一政府性債務舉借程序，規(guī)范政府舉債行為。財政部門對政府性債務資金使用進行全過程監(jiān)督和檢查，包括對建設項目的招投標工作進行監(jiān)督，對工程施工過程中資金使用情況進行監(jiān)督，對工程項目的預決算進行全面審查等。再次，在政府債務償還環(huán)節(jié)建立“跟蹤管理”制度。債務單位必須按照借款合同約定，償還到期政府性債務，保證各項到期貸款本息按時、足額償還。

(二)建立科學的債務風險管理體系，完善債務風險預警機制

建立科學的債務風險管理體系，是保證地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、降低債務風險的必要措施。一是建立償債準備金制度。地方政府根據(jù)本級政府債務余額的一定比例，從配套資金中提取或預算安排等形式籌措一部分資金，做為政府償債準備金，通過專戶管理來提高地方政府防范和化解債務風險的能力。[注]馬海濤、秦強：《完善制度建設加強政府投融資平臺管理》，《經(jīng)濟與管理研究》2010年第1期。二是建立債務風險預警指標體系。指標體系的構(gòu)建應包括以下三個層次: 第一層是基本指標，作為評價地方政府債務風險的基本標準，如負債率、償債率、債務率；第二層是補充指標，作為評估地方債務風險的主要標準；第三層是綜合評價指標，對地方投融資的風險狀況做出科學的定量、定性分析。[注]張平：《地方投融資債務現(xiàn)狀及風險治理個案研究》，《經(jīng)濟縱橫》2012年第2期。然后，劃分政府債務合理的風險區(qū)間，根據(jù)綜合指標設置預警值，當實際值超過預警值時就發(fā)出警報，債務風險一旦處于預警區(qū)域，就要啟動應急管理預案，促使債務風險降至可接受區(qū)域。三是建立債務效益評估機制，加強監(jiān)督和管理。對使用政府債務資金的單位，要關(guān)注其資金使用方向和投資成本，科學評價建設項目的經(jīng)濟效益和社會效益，以提高債務資金的使用效益。

(三)拓寬融資渠道，深化投融資體制改革

積極探索各種融資渠道，深化投融資體制改革。當前，可以從完善地方債券發(fā)行制度入手，允許地方政府通過適度發(fā)行債券來籌集必要的建設資金?，F(xiàn)行的由財政部代發(fā)債券的辦法只能作為一種權(quán)宜之計，并不能從根本上解決問題。地方政府發(fā)行公債比向金融機構(gòu)間接融資的優(yōu)勢更加明顯，而且成本更低，各省級地方政府應盡快制定方案，積極爭取。另外，可通過發(fā)行企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式，拓展直接融資渠道。