□李雪 羅勇

海島旅游是藍(lán)色經(jīng)濟的重要組成部分。南海區(qū)共有島礁1800多個，分布范圍廣闊，旅游資源豐富。2012年4月國務(wù)院批準(zhǔn)正式頒布實施的《全國海島保護(hù)規(guī)劃》明確粵瓊兩省所轄三門島、南澳島、西瑁洲島、蜈支洲島、西沙群島等海島要積極穩(wěn)妥開放開發(fā)多元化海島旅游。這與《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，特別是旅游業(yè)發(fā)展的高度重視不謀而合，在加強海洋經(jīng)濟建設(shè)的時代背景下為廣東、海南兩省戰(zhàn)略合作提供了新的方向。

目前南海海島特別是西沙群島海區(qū)的海島普遍存在旅游基礎(chǔ)設(shè)施較落后、生態(tài)脆弱等問題，如何構(gòu)建長效機制保障兩省在海島旅游合作方面實現(xiàn)優(yōu)勢互補、利益共享，以期早日建成無障礙旅游圈應(yīng)成為現(xiàn)階段亟需解決的問題。

粵瓊南海海島旅游合作的必要性

加強南海海島旅游合作是適應(yīng)粵瓊戰(zhàn)略合作的必然要求，對于區(qū)域旅游發(fā)展以及國家南海權(quán)益保障具有重要作用。

1、海島旅游合作是粵瓊戰(zhàn)略合作的必然選擇。2010年廣東、海南兩省簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，提出“抓住國家大力發(fā)展海洋經(jīng)濟的機遇，加快廣東國家海洋經(jīng)濟發(fā)展試點地區(qū)和海南南海資源開發(fā)服務(wù)基地建設(shè)……合力打造海洋高端產(chǎn)業(yè)聚集的藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)域”，其中，建設(shè)“便捷舒適無障礙旅游圈”是合作的主要目標(biāo)之一。海島按有無居民可分為有居民海島和無居民海島。南海無居民海島“最適宜的開發(fā)利用方式是發(fā)展旅游業(yè)”，原因是發(fā)展旅游業(yè)對海島資源環(huán)境破壞最小、最具可持續(xù)發(fā)展能力。事實上，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益的宏觀目標(biāo)指導(dǎo)下，無論是有居民海島還是無居民海島，經(jīng)濟發(fā)展都應(yīng)以環(huán)境破壞小、可持續(xù)為基本方向。因此，在海島保護(hù)規(guī)劃的指引下，發(fā)展海島旅游是海洋經(jīng)濟時代的要求，是粵瓊戰(zhàn)略合作的必然選擇。

2、海島旅游合作是南海區(qū)域旅游經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展的必然要求。受旅游產(chǎn)業(yè)政策以及海洋經(jīng)濟背景影響，南海區(qū)域各地政府均重視海島旅游的發(fā)展。廣東2008年《加快旅游業(yè)改革與發(fā)展建設(shè)旅游強省的決定》提出“培育‘黃金海岸’旅游品牌，高水平規(guī)劃建設(shè)海島旅游精品項目”，2012年《廣東省海洋經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出“推進(jìn)海島組團式開發(fā)，打造4－5個形象鮮明、主題突出的海島旅游群，塑造廣東海島旅游品牌”。海南長期以來高度重視海島旅游，國際旅游島建設(shè)更離不開海島旅游的支持。但是，各自為政的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展會存在諸多問題：項目雷同，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，資金、信息流動受阻等等，這也是區(qū)域旅游障礙的主要表現(xiàn)形式。例如，海島潛水、篝火晚會等項目在廣東、海南就存在不同程度的重復(fù)。因此，必須在海島旅游方面加強合作，以實現(xiàn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施的互惠性開發(fā)與享用以及資金、信息等的有效流動。否則，勢必造成旅游產(chǎn)業(yè)競爭惡化并影響區(qū)域市場的整體秩序，阻礙區(qū)域旅游的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

3、海島旅游合作是維護(hù)南海權(quán)益的必要舉措?！按罅Πl(fā)展海洋經(jīng)濟”有助于國家解決南海問題，維護(hù)南海權(quán)益。海島旅游是海洋經(jīng)濟的重要組成部分。建立和加強海島旅游合作有利于增強國家在南海地區(qū)的經(jīng)濟實力，對爭端南海的解決意義重大。南海海島旅游資源豐富?；洯偦セ莨糙A的合作機制有利于資源優(yōu)化配置，提高政府服務(wù)能力，通過保障旅游經(jīng)濟的發(fā)展為南海權(quán)益維護(hù)貢獻(xiàn)力量。遺憾的是，目前粵瓊兩省的戰(zhàn)略合作框架協(xié)議還未涉及海島旅游合作，“藍(lán)色經(jīng)濟”也未彰顯海島旅游資源優(yōu)勢，應(yīng)在《全國海島保護(hù)規(guī)劃》帶動下，將南海海島旅游合作納入戰(zhàn)略合作框架內(nèi)，以發(fā)揮其在推動區(qū)域經(jīng)濟合作、維護(hù)旅游業(yè)健康發(fā)展和維護(hù)國家權(quán)益等方面的積極效用。

粵瓊南海海島旅游合作的策略

在市場經(jīng)濟背景下，資源配置應(yīng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，卻也離不開政府必要的干預(yù)。南海海島旅游合作應(yīng)在政府的引導(dǎo)下采取多元化全方位的合作模式。海島旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以海島為載體，以海島資源優(yōu)化配置為核心。海島作為一種特殊的資源，政府應(yīng)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游市場協(xié)調(diào)和海島生態(tài)保護(hù)等方面有所作為。

（一）南海海島旅游多元化的模式選擇

區(qū)域旅游合作一般有“資源—產(chǎn)品—市場”聯(lián)動發(fā)展模式和多元化全方位模式，前者在合作區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)地域相同、資源同質(zhì)、文化同源特征，以旅游產(chǎn)品為核心，以整合和綜合開發(fā)資源為主要目的；后者則以合作主體多元化、合作領(lǐng)域全方位為主要特征。簡單來說，兩者代表了區(qū)域旅游合作的不同層級，多元化全方位合作是區(qū)域旅游業(yè)走向成熟化、高級化的標(biāo)志。南海海島在地域和資源上雖均符合聯(lián)動發(fā)展模式，但是，基于以下幾點考量，海島旅游合作更適合采取多元化全方位的合作模式。

第一，海南和廣東兩省歷來重視旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在資源的整合、旅游市場開發(fā)和產(chǎn)業(yè)扶持上積累了豐富經(jīng)驗，具備多元化全方位合作的基礎(chǔ)。

第二，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國旅游業(yè)發(fā)展迅速，面對競爭日益激烈的行業(yè)環(huán)境，各地均在積極謀求高端的旅游合作。如果粵瓊海島旅游合作仍按部就班地進(jìn)行，可能會導(dǎo)致與市場脫軌的后果。而采取成熟化的合作模式，則有優(yōu)化資源配置后來居上的可能。

第三，海島旅游的特殊性要求采取全方位的合作模式。海島面積狹小，生態(tài)脆弱，旅游開發(fā)難度大，必須進(jìn)行區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、政策、制度、管理、社會文化等深層次的溝通與整合才能保證海島旅游的健康發(fā)展。

第四，多元化全方位的合作模式與法治目標(biāo)相吻合，符合時代需要。發(fā)展南海海島旅游不僅是粵瓊政府的事，更是兩地粵瓊?cè)嗣翊蠹业氖?，旅游企業(yè)和旅游中介機構(gòu)的積極參與更是推動海島旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量?；洯們傻卣荒芤粠樵傅匕l(fā)展海島旅游，如何規(guī)劃、如何發(fā)展都應(yīng)充分尊重民意。因此，只有包括企業(yè)、社會組織、政府等主體在市場驅(qū)動、政府推動、民間互助等多種機制下形成的全方位合作關(guān)系才能確保海島旅游的健康快速發(fā)展。

（二）南海海島旅游合作的對策

南海海島旅游合作，政府是重要的推動力量。多元化全方位的合作模式，并不是要求政府全方位的參與，而是成為推動區(qū)域旅游合作的主導(dǎo)角色。其作用主要體現(xiàn)在對旅游經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控上，通過規(guī)范旅游市場、整頓競爭秩序?qū)崿F(xiàn)區(qū)域旅游共同利益最大化。

1．建立海島旅游資源規(guī)劃合作。海島開發(fā)，規(guī)劃先行。首先應(yīng)聯(lián)合兩省海洋力量對所轄區(qū)域海島開展全面調(diào)查統(tǒng)計，查清各島的水文、地質(zhì)、地貌、土壤、植物、生物物種等資源要素。其次，針對海島資源制定詳細(xì)規(guī)劃時應(yīng)淡化行政區(qū)劃的觀念，相互借鑒和溝通，合理布局，避免低水平的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭，防止市場分割和地方保護(hù)主義傾向，努力達(dá)成優(yōu)勢互補互利共贏。

2．建立海島旅游基礎(chǔ)設(shè)施合作?；A(chǔ)設(shè)施最重要的資金保障。在保障跨界基礎(chǔ)設(shè)施順利建設(shè)的同時，針對海島旅游項目有必要建立共同的“南海旅游用島建設(shè)專項資金”，專項扶持旅游用海島交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持海島旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，兩地政府可以積極合作，共同爭取中央財政支持，為海島旅游共謀發(fā)展。

3．建立海島旅游行業(yè)管理和市場監(jiān)管協(xié)作。規(guī)范的市場秩序是行業(yè)健康發(fā)展的必要條件。具體而言，可定期開展旅游行業(yè)管理和市場監(jiān)察方面的經(jīng)驗交流活動；建立海島旅游聯(lián)合執(zhí)法檢查機制，聯(lián)合打擊不正當(dāng)競爭行為，共同妥善處理旅游糾紛；探討建立粵瓊兩省旅游企業(yè)誠信經(jīng)營機制，積極促進(jìn)旅游企業(yè)間開展業(yè)務(wù)往來和合作。此外，應(yīng)逐步實現(xiàn)海島旅游的標(biāo)準(zhǔn)化管理?；洯們傻貞?yīng)統(tǒng)一旅游產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，在市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員資質(zhì)認(rèn)定、旅游項目服務(wù)質(zhì)量上盡量協(xié)調(diào)一致，以確保南海海島旅游整體服務(wù)質(zhì)量的提升。

4．建立海島旅游生態(tài)合作。雖然旅游業(yè)發(fā)展對環(huán)境破壞小且可持續(xù)，但特殊的資源載體決定了海島旅游往往在排污、綠化等方面需要比陸地有更高的生態(tài)要求。可以聯(lián)合建立和落實海島旅游開發(fā)項目的環(huán)境評價機制，加強旅游用海島污染防治工作?；洯們傻貞?yīng)整合海島環(huán)境執(zhí)法力量加強執(zhí)法，同時對旅游從業(yè)人員以及游客開展長期有效的海島旅游環(huán)保宣傳和教育，科學(xué)治污。