崔恒展

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

一、問題的提出

正如已有研究所說：“中國作為最大的發(fā)展中國家，改革開放以來，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口控制政策的嚴(yán)格實(shí)施，人口總量急劇膨脹的勢(shì)頭得到有效遏制，成為發(fā)展中國家控制人口總量的典范。但人口老齡化猝不及防、接踵而至?？陀^而論，人口老齡化既是我國改革開放所取得的最重要成就之一，也是我國在21世紀(jì)所面臨的重大挑戰(zhàn)。但與西方發(fā)達(dá)國家不同的是，中國以少子型為特征的人口老齡化來勢(shì)兇猛”。注宋全成、崔瑞寧：《人口高速老齡化的理論應(yīng)對(duì)——從健康老齡化到積極老齡化》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。在此背景下，新中國建立后形成的以家庭養(yǎng)老為主，家庭養(yǎng)老與國家、社會(huì)和集體相結(jié)合的養(yǎng)老形式，面臨著家庭養(yǎng)老功能弱化和社會(huì)養(yǎng)老壓力加大的雙重困境，如何養(yǎng)老已然成為一個(gè)各界廣泛關(guān)注的嚴(yán)峻而緊迫的社會(huì)問題。

在探討如何應(yīng)對(duì)日益加劇的老齡化社會(huì)的過程中，一方面，越來越多的人認(rèn)識(shí)到了社會(huì)變遷所帶來的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化及其給養(yǎng)老帶來的挑戰(zhàn)。“傳統(tǒng)的家庭功能結(jié)構(gòu)注重養(yǎng)老撫幼、生育教育、生產(chǎn)生活等作用的發(fā)揮,由于當(dāng)今的家庭日益與社會(huì)融為一體,家庭功能結(jié)構(gòu)日漸淡化生育功能和養(yǎng)老義務(wù),但仍很重視子女的撫育教育職能,這些功能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變淡化了家庭的保障功能,給改善社會(huì)民生與提高家庭發(fā)展能力問題帶來新的挑戰(zhàn)。”注周會(huì)祥、任俊濤：《家庭發(fā)展公共政策評(píng)價(jià)與完善》，《中國市場(chǎng)》2011年第22期?！半S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的變遷，養(yǎng)老服務(wù)功能逐漸由家庭轉(zhuǎn)向社會(huì)，這是一場(chǎng)包含了養(yǎng)老保障體系建設(shè)、社會(huì)服務(wù)體系建構(gòu)、社區(qū)功能強(qiáng)化等一系列問題的深層次社會(huì)形態(tài)的變革。”注朱冬梅：《養(yǎng)老服務(wù)需求多元化視角下的社會(huì)組織建設(shè)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。因此，呼喚社會(huì)化養(yǎng)老幾乎已經(jīng)成為全社會(huì)的共同呼聲。另一方面，社會(huì)化養(yǎng)老不能完全取代家庭養(yǎng)老的作用也是一個(gè)基本的共識(shí)，并呼喚家庭養(yǎng)老的社會(huì)支持。張秀蘭將“強(qiáng)調(diào)以家庭作為福利單位，支持和強(qiáng)化家庭在福利提供中的功能，激活家庭所在社區(qū)本土資源”作為其所提出的家庭福利體系建構(gòu)的基本理念之一，認(rèn)為“我們重視家庭的優(yōu)秀傳統(tǒng)可以用來作為提供家庭福利的資源”，但“目前家庭難以獨(dú)立承擔(dān)的福利需求主要包括養(yǎng)老、行動(dòng)不便和高齡老人照顧、兒童照顧和社區(qū)文化建設(shè)”注張秀蘭：《整合家庭與社區(qū)福利資源提升北京市民家庭福利水平》，《北京觀察》2010年第3期。則需要社會(huì)支持。張正軍等研究發(fā)現(xiàn)，“從宏觀視角及制度擴(kuò)張和靜態(tài)均衡角度對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)注多具有政治考量和貨幣補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)，據(jù)此推行的社會(huì)養(yǎng)老政策迄今為止績(jī)效不佳”，并提出“在較長(zhǎng)的歷史時(shí)期，農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)應(yīng)圍繞穩(wěn)定、擴(kuò)展或補(bǔ)充而不是抑制家庭的模式來展開。家庭養(yǎng)老需要政策支持。”[注]張正軍、劉瑋：《社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村養(yǎng)老:家庭方式需要支持》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期。

中國現(xiàn)行養(yǎng)老的政策及輿論導(dǎo)向是強(qiáng)調(diào)社會(huì)化養(yǎng)老。伴隨著2009年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)和2011年城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的展開，中國的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，并且，在民政部的大力推動(dòng)下，老年津貼發(fā)放也開始了實(shí)踐探索。2011年底國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有序展開。社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)目標(biāo)定位主要是解決老年人的物質(zhì)供養(yǎng)問題，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)定位主要是解決老年人的生活照料問題。正如張秀蘭所說：“西方國家老齡化的壓力直接來自勞動(dòng)力的減少和完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度所帶來的沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是我們所面臨的是在就業(yè)壓力和不完善的社會(huì)保障機(jī)制下的老齡化問題”。[注]張秀蘭：《發(fā)展型社會(huì)政策：實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)操作化模式》，《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第6期。在此背景下，建立和健全社會(huì)保障體系，強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老的功能與作用有其合理性甚至緊迫性。但就現(xiàn)實(shí)而言，物質(zhì)供養(yǎng)層面除現(xiàn)行國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠保證或基本保證退休老人的基本生活外，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)所提供的“養(yǎng)老金”對(duì)養(yǎng)老而言是杯水車薪，充其量只能作為一種老年津貼。也就是說，沒有被傳統(tǒng)退休制度和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的老年人的物質(zhì)供養(yǎng)，仍然必須依靠家庭(包括老年人的自養(yǎng))，而對(duì)如何充分發(fā)揮家庭作用以確保這部分老年人的基本生活卻缺乏必要的關(guān)注?！渡鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》中確定的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的核心內(nèi)涵是：“應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，著眼于老年人的實(shí)際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對(duì)象及低收入的高齡、獨(dú)居、失能等困難老年人的服務(wù)需求，兼顧全體老年人改善和提高養(yǎng)老服務(wù)條件的要求”。從近兩年政府推動(dòng)的實(shí)踐看，著力點(diǎn)是社區(qū)和機(jī)構(gòu)，對(duì)如何以居家為基礎(chǔ)則見識(shí)不一，也乏善可陳。強(qiáng)調(diào)社會(huì)養(yǎng)老的政策導(dǎo)向，進(jìn)而助推了相應(yīng)的輿論導(dǎo)向，在提升了社會(huì)公眾期望值的同時(shí)，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不說被抑制，至少被淡化或說忽略了。

本研究堅(jiān)持認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三方面養(yǎng)老內(nèi)容中，精神慰藉更多應(yīng)通過滲透于經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和生活照料之中而得以體現(xiàn)。對(duì)于中國的養(yǎng)老形勢(shì)可作如下判斷：隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，各項(xiàng)社會(huì)保障制度進(jìn)一步趨于完善，養(yǎng)老的內(nèi)容正在實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)為主向生活照料為主的轉(zhuǎn)變。[注]崔恒展、李宗華：《老齡化背景下的養(yǎng)老內(nèi)容研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。就發(fā)展趨勢(shì)而言，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)層面上，養(yǎng)老的社會(huì)責(zé)任應(yīng)不斷加大。老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)將由家庭為主、社會(huì)為輔，演變?yōu)榧彝ヅc社會(huì)并重，并最終發(fā)展為社會(huì)為主、家庭為輔。生活照料層面上，在探索建立社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，不斷增強(qiáng)和發(fā)揮社區(qū)服務(wù)作用的同時(shí)[注]從上世紀(jì)80年代末起，有關(guān)國家逐漸形成家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)相結(jié)合的養(yǎng)老照護(hù)新模式，該模式中，發(fā)展社區(qū)服務(wù)是關(guān)鍵。社區(qū)若不能提供居家養(yǎng)老所需的各種專業(yè)化服務(wù)，老年人只能求助于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。所以，發(fā)展社區(qū)為老服務(wù),是建立家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相互支持為老照護(hù)服務(wù)體系的核心(陳可冀等，2012)。，必須堅(jiān)持家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位，高度重視并認(rèn)真思索和探討在新形勢(shì)下如何充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。

“家庭養(yǎng)老是傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，也是世界各國最為普遍的養(yǎng)老模式，是最經(jīng)濟(jì)、最溫馨、最有人情味的養(yǎng)老方式?！盵注]張漢玲：《家庭與社區(qū)相結(jié)合的新型養(yǎng)老方式》，《學(xué)習(xí)月刊》2011年第10期。家庭養(yǎng)老在現(xiàn)代社會(huì)中的功能與作用，已被國外應(yīng)對(duì)人口老齡化的養(yǎng)老實(shí)踐所證明，并成為聯(lián)合國1982年維也納老齡問題國際行動(dòng)計(jì)劃的原則要求?！跋绕谶M(jìn)入人口老齡化國家在解決照護(hù)問題上走過一段彎路，建立了大批養(yǎng)老設(shè)施將老年人集中起來照護(hù)，給政府在財(cái)政上帶來巨大負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致老年人與家人、社會(huì)相脫離。實(shí)踐證明老年人必須‘回到家庭中’去，這個(gè)決策是符合聯(lián)合國老齡問題《國際行動(dòng)計(jì)劃》中提出的要盡可能長(zhǎng)時(shí)間地將老年人留在社區(qū)和家中生活的原則?！盵注]陳可冀等：《積極應(yīng)對(duì)我國老齡問題的建議》，《中國老年學(xué)雜志》2012年第9期。

中國具有悠久的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)和深厚的家庭養(yǎng)老文化底蘊(yùn)，雖然家庭養(yǎng)老功能弱化，但家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位不容動(dòng)搖。新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》在明確規(guī)定“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”的同時(shí)，提出“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策，鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為老年人隨配偶或者贍養(yǎng)人遷徙提供條件，為家庭成員照料老年人提供幫助”。如何建立健全國家的養(yǎng)老支持政策切實(shí)地“為家庭成員照料老年人提供幫助”是一個(gè)值得關(guān)注和探討的理論和現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)此，唐朝的給侍制度無疑可給我們提供有益的啟示。

二、唐朝的給侍制度

關(guān)于唐朝的養(yǎng)老制度，除了均田法規(guī)定“老人與殘疾人均可受田(四十畝)，且可以‘不課’”這一物質(zhì)保障外，“唐朝在養(yǎng)老方面的另一個(gè)重大舉措是實(shí)行給侍制度”。[注]王衛(wèi)平、黃鴻山：《中國古代傳統(tǒng)社會(huì)保障與慈善事業(yè)——以明清時(shí)期為重點(diǎn)的考察》，群言出版社2004年版，第39頁。用現(xiàn)代話語表述，給侍制度就是在家庭養(yǎng)老的背景下，政府依法給特定的老年人配備年輕人以照料其生活的制度，也可簡(jiǎn)單地理解為一種老年人的生活照料制度。

李錦繡對(duì)唐朝給侍制度進(jìn)行了迄今為止較為全面和權(quán)威的研究，而陳明光則將以給侍為主要內(nèi)容的唐朝的養(yǎng)老制度稱為侍老制度。根據(jù)李錦繡《唐代制度史略論稿》第四部“交通、社會(huì)制度”之二“唐代的給侍制度——儒家學(xué)說的具體實(shí)現(xiàn)”中的研究，結(jié)合陳明光《唐朝的侍老制度》中的相關(guān)內(nèi)容，唐朝的給侍制度可概述如下：

(一)給侍制度的產(chǎn)生與發(fā)展

給侍制度不是從唐代開始的，但唐代的給侍制度具有普遍性和完備性等特點(diǎn)。大致發(fā)展脈絡(luò)是：在唐初就已形成了一套制度，制訂于貞觀年間的唐律多處提到給侍問題，唐初頒布的詔敕中也有反映，并通過一次次律令詔敕的頒布逐漸完善，到唐玄宗開天年間趨于完備：“到開元二十五年為止，給侍之制從人數(shù)到充侍范圍，都以令的形式做了固定。其后所下詔敕，為此制的調(diào)整與完善”。唐后期，因戰(zhàn)亂導(dǎo)致青壯年勞動(dòng)力(侍丁)極度短缺，制度漸趨消亡。所謂“后期的‘人戶減耗，搖役繁多’，是給侍制度在唐后期不可實(shí)現(xiàn)的直接原因”[注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第357-364頁。。

(二)給侍制度的主要內(nèi)容

唐承隋制，六十為老。給侍制度則是給年滿八十歲及以上的高齡老人，以及雖不滿八十歲但罹患重病的老人配備侍丁?！胺彩四臧耸昂V疾，給侍丁一人，九十給二人，百歲三人。”開元二十五年戶令:“諸年八十及篤疾，給侍丁一人，九十二人，百歲五人?！?《唐六典》卷三戶部郎中員外郎條)[注]本文所引用古代典籍除個(gè)別轉(zhuǎn)引自陳明光文章外，皆轉(zhuǎn)引自李錦繡文章，特此說明。在有些時(shí)期，給侍惠及更低年齡老人，如“天寶八載閏六月制，其天下百姓，丈夫七十五以上，婦人七十以上，宜各給中男一人充侍，仍任自簡(jiǎn)擇。至八十以上，依常式處分。”(《通典》卷六七嘉禮一二養(yǎng)老門大唐條略)享受給侍待遇的老人被稱為侍老。

(三)給侍制度的主要特點(diǎn)

1.政治目的鮮明。唐朝給侍制度實(shí)踐蘊(yùn)含著鮮明的教化性，唐朝的詔敕屢稱“尚老貴年，所以教孝也”(《全唐文》卷六八敬宗《南郊赦文》)?！敖o侍制度，是與徭役結(jié)合的養(yǎng)老，它一方面是徭役制度，另一方面，又是教化。對(duì)庶人之老，不僅只在物質(zhì)上提供米粟，而且通過侍老與侍丁的關(guān)系來實(shí)現(xiàn)這一養(yǎng)老禮儀。這種養(yǎng)老，不只是一個(gè)禮儀，而是儒家學(xué)說的具體實(shí)現(xiàn)?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第372頁。百度百科詮釋教化，是指把政教風(fēng)化、教育感化、環(huán)境影響等有形和無形的手段綜合運(yùn)用起來，既有皇帝的宣諭，又有各級(jí)官員耳提面命和行為引導(dǎo)，還有立功德碑、樹牌坊、傳播通俗讀物等多種形式；既向人們正面灌輸?shù)览恚肿⒁饨Y(jié)合日?；顒?dòng)使人們?cè)诓恢挥X中達(dá)事明理，潛移默化。因此，從政治視角觀照，給侍制度可以理解為是統(tǒng)治者以管控社會(huì)和穩(wěn)定統(tǒng)治秩序?yàn)槟康?，?duì)孝道這一傳統(tǒng)社會(huì)和文化資源弘揚(yáng)和發(fā)展的一種制度設(shè)計(jì)。

2.保障范圍廣泛。給侍制度是面向所有家庭普遍實(shí)施的。這一普遍性是由給侍的教化目的所決定的：“唐朝的給侍，非但給富戶，也給貧戶，給侍的目的為養(yǎng)老倡孝，只有占人口絕大多數(shù)的貧下戶承此制之利，普遍教化的目的才可達(dá)到。給侍的目的，便決定了它是要普遍實(shí)施的?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第363頁。

3.責(zé)任主體明確。照料老人生活的充侍人員是當(dāng)然的責(zé)任主體。早期充侍者須是成丁之男，故稱之為侍丁；大概到天寶年間，中男[注]不同朝代丁、中有不同規(guī)定，據(jù)[唐]杜佑·通典卷第七記載：大唐武德七年定令,男女始生為黃,四歲為小,十六為中,二十一為丁,六十為老。玄宗天寶三載十二月制,自今以后,百姓宜以十八以上為中男,二十三以上成丁。也可充侍，并允許侍老自行選取(所謂自簡(jiǎn)擇)，使得充侍者隊(duì)伍擴(kuò)大。充侍者有親侍和外侍之分，“所謂親侍，即侍丁與侍老有親屬關(guān)系……外侍則侍丁與侍老無親屬關(guān)系”。[注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第363頁。親侍屬于法定充侍人員，人子不侍其親是違法的，即使官員也不例外?！白娓改?、父母老疾無侍，委親之官，即妄增年?duì)钜郧笕胧碳懊鞍笫苏?，徒一年?《唐律疏議》卷一〇府號(hào)官稱犯父祖名條略)。如陳明光所總結(jié)：“除少數(shù)政府特別重用的官員以外，其他官員不得委棄家中的‘侍老’而獨(dú)自赴任……無論是在任官之際或任官之后，只要家中有了‘合侍’對(duì)象，該官要么攜之赴任，要么請(qǐng)求停官歸侍，否則都是有罪名的。”[注]陳明光：《唐朝的侍老制度》，《文史知識(shí)》1991年第11期。因此，“上至職事官下至官戶、雜戶、音聲人及犯流死罪者，均可身充親侍，也就是說，各階級(jí)階層之人都有充侍問題?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第366頁。外侍是唐朝給侍有別于其他朝代的獨(dú)特地方，“是給侍制完備的產(chǎn)物，也是中國古代社會(huì)高峰時(shí)期的產(chǎn)物?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第364頁。外侍屬于職業(yè)充侍人員，即“外侍的身份是固定的，他們的差役就是充侍，在充侍時(shí)是侍丁，不侍時(shí)其身份仍為侍丁。他們的侍老不固定，必要時(shí)，還可以回侍其親?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第363頁。給侍制度興盛時(shí)，社會(huì)上形成了一支身份復(fù)雜、人員龐大的專職外侍隊(duì)伍，與親侍充侍的強(qiáng)制性不同，無親侍侍奉的侍老允許自行選取外侍，外侍似乎也有自行選取侍老的自由。

4.配套政策完備。有一系列的政策法規(guī)以確保給侍制度的貫徹實(shí)施。與給侍相關(guān)的政策，就功能而言包括弘揚(yáng)(或稱激勵(lì))性政策、強(qiáng)制性政策和誘導(dǎo)性政策；就內(nèi)容而言包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)文化、教育等諸方面。針對(duì)侍老的主要政策除了“賦役俱免”外，還通過各種詔敕明文規(guī)定版授侍老官品的禮遇，以及頒賜一定數(shù)量的粟米、絹帛等物；針對(duì)侍丁的主要政策：“侍丁，依《令》免役，唯輸調(diào)及租”(《唐律疏議》卷三)，即侍丁依法可免承全部的力役負(fù)擔(dān)。官員充侍還有特別優(yōu)待：“凡致仕之官五品已上及解官充侍者，各給半祿”(《唐六典》卷三倉部郎中員外郎條略)。在刑法方面，唐律對(duì)家中有“侍老”的服刑對(duì)象有某些通融，即“諸犯死罪非十惡，而祖父母、父母老疾應(yīng)侍，家無期親成丁者，上請(qǐng)……即至配所，應(yīng)侍，合居作者，亦聽親終期年，然后居作”(《唐律疏議》卷三名例律略)。出于“高年給侍”的通義，唐前期的戶籍的稽管辦法也有變通之處。[注]陳明光：《唐朝的侍老制度》，《文史知識(shí)》1991年第11期。

5.實(shí)施程序規(guī)范。首先，在保障對(duì)象的確定上有規(guī)范的程序，即李錦繡所謂“嚴(yán)格的請(qǐng)侍手續(xù)”，包括“團(tuán)貌、請(qǐng)侍、里正款、縣司下符”四個(gè)步驟，亦即登記造冊(cè)、個(gè)人申請(qǐng)、里正審查、縣司審批。其次，獲得給侍資格后，侍丁的選取也有明確的次序規(guī)定。根據(jù)開元二十五年戶令:“皆先盡子孫，次取近親，皆先輕色，無近親外取白丁者，人取家內(nèi)中男者，并聽”。即排在第一位的是子孫，第二位的是近親，在諸子孫及近親中又優(yōu)先選取擔(dān)服較輕色役者。如果無成丁子孫和近親，是選取外侍還是選取自家的中男，可隨便。

三、社會(huì)政策視角下的唐朝給侍制度

從社會(huì)政策視角而言，唐朝的給侍制度可以看作是中國古代統(tǒng)治者對(duì)家庭養(yǎng)老特別是家庭老年人生活照料給予政策支持制度設(shè)計(jì)的經(jīng)典案例。

(一)給侍制度是中國古代社會(huì)政策實(shí)踐的典范

“社會(huì)政策是一個(gè)被廣泛運(yùn)用但又缺乏公認(rèn)定義的概念?！盵注]黃晨熹：《社會(huì)政策》，華東理工大學(xué)出版社2008年版，第3頁。維基百科中，社會(huì)政策被定義為通過國家立法和政府行政干預(yù)，解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)安全，改善社會(huì)環(huán)境，增進(jìn)社會(huì)福利的一系列政策、行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)定的總稱。丁建定的教材中將社會(huì)政策定義為在特定的情境中，以國家或政府為主導(dǎo)的社會(huì)力量，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)福利而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。其表現(xiàn)形式包括：法律法規(guī)，行政規(guī)定或命令，國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示，政府大型規(guī)劃，具體行動(dòng)計(jì)劃、條例、措施、準(zhǔn)則、方針和辦法及相關(guān)策略等。[注]丁建定：《社會(huì)政策概論》，華中科技大學(xué)出版社2006年版，第7頁。學(xué)界一般認(rèn)為，社會(huì)政策起源于1873年德國學(xué)者組織的“社會(huì)政策學(xué)會(huì)”，就術(shù)語的產(chǎn)生而言或許如此，就內(nèi)容而言，結(jié)合上述唐朝給侍制度特點(diǎn)及社會(huì)政策定義，可以說唐朝的給侍制度就是一種社會(huì)政策，并且應(yīng)該說是中國古代社會(huì)政策實(shí)踐的典范。

(二)給侍制度是唐朝政府對(duì)家庭福利的積極干預(yù)

潘屹認(rèn)為，從社會(huì)政策的理論來分析，福利在常規(guī)的意義上指政府在個(gè)人和家庭收入、衛(wèi)生健康、住房、教育、養(yǎng)老和就業(yè)培訓(xùn)以及公共服務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)的行為，它包括了國家、社會(huì)、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個(gè)人提供的福祉政策。福利的含義是國家干預(yù)人民的生活。而這種干預(yù)，體現(xiàn)了為了人民這一基礎(chǔ)原則。不經(jīng)過政府干預(yù)的福利，只能說是自然狀態(tài)下的福利，而不能說國家制定的政策。對(duì)于國家的福利，一定要經(jīng)過政府的干預(yù)。同時(shí)，國家必須是人民的國家，政府應(yīng)該是為人民服務(wù)的政府，這就決定了福利的性質(zhì)。并且認(rèn)為，中國在歷史上就有國家對(duì)福利干預(yù)的文化精髓和實(shí)踐。[注]潘屹：《國家福利功能的演變及啟示》，《東岳論叢》2012年第10期。由此可說，唐朝的給侍制度就是唐朝政府對(duì)家庭福利的積極干預(yù)。

(三)給侍制度是中國古代的發(fā)展型家庭政策

發(fā)展型家庭政策是發(fā)展型社會(huì)政策的有機(jī)組成部分。發(fā)展型社會(huì)政策，是對(duì)西方發(fā)達(dá)國家自20世紀(jì)90年代中期以來社會(huì)政策實(shí)踐探索和理論研究的概述。“這種理論同剩余型模式與制度型模式的區(qū)別在于,它促進(jìn)了‘生產(chǎn)性的’、有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)福利干預(yù)。發(fā)展型社會(huì)政策結(jié)合經(jīng)濟(jì)議題,力圖通過協(xié)調(diào)社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策來改善所有人的福利?！盵注]張偉兵：《發(fā)展型社會(huì)政策理論與實(shí)踐——西方社會(huì)福利思想的重大轉(zhuǎn)型及其對(duì)中國社會(huì)政策的啟示》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2007年第1期。張秀蘭等人提出，在西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展型社會(huì)政策形成過程中，家庭對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用重新受到重視, 很多社會(huì)政策轉(zhuǎn)向了對(duì)家庭的支持或投資，形成所謂發(fā)展型家庭政策。并認(rèn)為，“從西方福利國家的社會(huì)政策發(fā)展過程中可以看到,對(duì)家庭功能和責(zé)任的理解一直是影響社會(huì)政策發(fā)展和變化的一個(gè)最重要的因素,而政策的演變過程事實(shí)上經(jīng)歷了一個(gè)對(duì)政府—家庭責(zé)任界限不斷重新界定的過程。從這個(gè)意義上說,社會(huì)政策即是家庭政策。”福利國家興起早期，社會(huì)政策主要是彌補(bǔ)家庭功能的不足。1970年代中后期以后,在應(yīng)對(duì)福利危機(jī)的過程中，引發(fā)了在社會(huì)政策領(lǐng)域和理論界對(duì)家庭功能的重新重視。1990年代以來, 改革的方向是從戰(zhàn)略發(fā)展的角度給予家庭積極的支持。[注]張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。唐朝給侍制度的內(nèi)容暗合發(fā)展型社會(huì)政策的理論與實(shí)踐，可以稱之為中國古代的發(fā)展型家庭政策。

四、唐朝給侍制度的啟示

(一)老年人不是社會(huì)的負(fù)擔(dān)

李錦繡從養(yǎng)老在儒家學(xué)說中的地位層面，闡述給侍制度產(chǎn)生的原因：“孝于家者忠于國。教孝又為鞏固國家統(tǒng)治的大計(jì)，不可有片刻疏忽。唐玄宗親注《孝經(jīng)》，為此；唐代重視養(yǎng)老，也是為此；將養(yǎng)老禮貫諸律令而形成制度，還是為此”。并進(jìn)而總結(jié)說：“養(yǎng)老孝道為禮的內(nèi)容，經(jīng)晉到唐逐漸被著于律令，這是中國中古社會(huì)的歷史趨勢(shì)。給侍入律成為制度，為儒家思想實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志?！盵注]李錦繡：《唐代制度史略論稿》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第373、374頁。因此，漢唐至清，至少就政治層面，老年人是歷朝歷代統(tǒng)治者借以達(dá)成統(tǒng)治目的的一種資源而不是負(fù)擔(dān)。

宋全成等研究提出，在應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的過程中，20世紀(jì)80年代國際社會(huì)產(chǎn)生了基于老年人的需求理論而建構(gòu)的健康老齡化理論及政策，90年代則產(chǎn)生了基于老年人的社會(huì)權(quán)利理論而構(gòu)建的積極老齡化的理論與政策。其中，“積極老齡化改變了以往人們的下列傳統(tǒng)觀點(diǎn)——盡管老年人曾為社會(huì)進(jìn)步做出了巨大的貢獻(xiàn)，但進(jìn)入老年后他們就成為社會(huì)的負(fù)擔(dān)，而是強(qiáng)調(diào)——老年人是被忽視的寶貴的社會(huì)資源，他們健康地參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化與公共事務(wù)，將依然是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者和社會(huì)發(fā)展的積極貢獻(xiàn)者”。[注]宋全成、崔瑞寧：《人口高速老齡化的理論應(yīng)對(duì)——從健康老齡化到積極老齡化》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。就此角度而言，可以說中國自古以來傳統(tǒng)的尊老養(yǎng)老理念與積極老齡化理論及政策暗合。

(二)中國現(xiàn)行養(yǎng)老仍然要立足家庭

“與西方發(fā)達(dá)國家不同，中國面臨的養(yǎng)老問題是在經(jīng)濟(jì)未發(fā)達(dá)、就業(yè)不充分和社會(huì)保障未完善情況下的養(yǎng)老問題，這要求中國尋求一種將社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在整合的養(yǎng)老政策模式。因而只有在養(yǎng)老的制度安排中注入‘發(fā)展’的成分，才能使養(yǎng)老政策不只是一種應(yīng)急策略，更與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)起來。這對(duì)正處于人口老齡化的加速期和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的中國，具有戰(zhàn)略意義?！盵注]胡湛、彭希哲：《發(fā)展型福利模式下的中國養(yǎng)老制度安排》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第3期。家庭養(yǎng)老是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，和大規(guī)模發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老相比，其經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本極低，是在推動(dòng)中國社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”中可資利用的一筆寶貴資源。竊以為，立足于家庭養(yǎng)老，本著“彌補(bǔ)家庭功能的不足”大力發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老，應(yīng)該是中國養(yǎng)老制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。

(三)家庭養(yǎng)老需要政府的政策支持

中國學(xué)界已有諸多學(xué)者對(duì)家庭養(yǎng)老支持政策進(jìn)行了很有見地的研究闡述，如張秀蘭、張正軍等人的研究。

國外已有成功的可資借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。已有資料顯示，對(duì)家庭養(yǎng)老給予政策支持已經(jīng)成為世界各國應(yīng)對(duì)人口老齡化的共識(shí)。在受儒家文化影響較深的東亞地區(qū)，特別是韓國、日本、新加坡等國家，已形成一系列較成熟的家庭養(yǎng)老支持政策。韓國堅(jiān)持“家庭照顧第一，公共照顧第二”的養(yǎng)老政策，制定了較為細(xì)致的稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)和支持家庭養(yǎng)老。日本對(duì)于需要護(hù)理的老年人，一般都以家庭和親戚的護(hù)理為前提，公共福利服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)僅是補(bǔ)充。在與社會(huì)保障相關(guān)的法律中，許多內(nèi)容都把家庭和家庭贍養(yǎng)關(guān)系作為前提條件。政府對(duì)同居型家庭養(yǎng)老方式采取支持和鼓勵(lì)的態(tài)度。新加坡政府在制定贍養(yǎng)法律時(shí)，強(qiáng)化了家庭成員的贍養(yǎng)責(zé)任。同時(shí)，政府制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)子女與父母一同居住。為提高子女贍養(yǎng)老人的積極性、減輕其家庭負(fù)擔(dān)，政府還推出了一系列津貼計(jì)劃。英、美等西方國家也逐步認(rèn)識(shí)到家庭在解決人口老齡化問題中的重要作用，并通過專項(xiàng)立法、輿論引導(dǎo)、服務(wù)提供等多方面加強(qiáng)對(duì)家庭養(yǎng)老的支持力度。[注]李小?。骸都彝ヰB(yǎng)老支持政策的國外鏡鑒》，《中國人大》2012年第14期。

為充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能，在加大輿論宣傳引導(dǎo)力度，確?！痘橐龇ā贰ⅰ独夏耆藱?quán)益保障法》等所規(guī)定的老年人合法權(quán)益得到充分保障的基礎(chǔ)上，還要加大對(duì)不孝養(yǎng)老人行為的懲治力度。借鑒唐朝給侍制度經(jīng)驗(yàn)，僅從家庭對(duì)老年人生活照料方面而言，政府的支持政策至少應(yīng)包括以下方面：

1.建立實(shí)施高齡老人子女孝親假制度。整合現(xiàn)有的探親假、帶薪休假等制度，對(duì)家有高齡或重病老人的在職職工，允許其定期或不定期休假，以便于其照料老人，并將《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定的“?；丶铱纯础甭涞綄?shí)處。通過孝親假制度，倡導(dǎo)現(xiàn)代社會(huì)的子女“親侍”。

2.將居家養(yǎng)老政府“買單”政策惠及到所有老人。在各地政府推行的居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，一般將常住戶籍的老年人分為A、B、C三類。其中，A類是達(dá)到一定年齡的享受低保待遇(或處在低保邊緣)的“三無”孤老，或因子女殘疾、重病無力承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)的老人；B類為達(dá)到一定年齡且月收入低于規(guī)定數(shù)額的獨(dú)居或僅與殘疾子女生活的老人；C類屬于有經(jīng)濟(jì)來源并需要居家養(yǎng)老服務(wù)的老人。此外，還有的將符合一定條件的勞模或優(yōu)撫對(duì)象納入A、B類中。對(duì)于A、B兩類老人，政府每個(gè)月提供一定時(shí)限的居家養(yǎng)老服務(wù)員免費(fèi)上門服務(wù)，C類老人可根據(jù)自己的實(shí)際需要自行購買服務(wù)。提供免費(fèi)上門服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)員的勞動(dòng)報(bào)酬由政府“買單”，這有點(diǎn)類似于唐朝的“外侍”制度?，F(xiàn)實(shí)狀況是A、B兩類老人畢竟只是少數(shù)，絕大多數(shù)的C類老人買不起或舍不得購買服務(wù)，并進(jìn)而制約了社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。在將政府“買單”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策惠及到所有高齡和重病老人的同時(shí)，還應(yīng)調(diào)整政策導(dǎo)向，通過政府對(duì)有購買能力的老年人也負(fù)擔(dān)一定的費(fèi)用這樣一種誘導(dǎo)型的政策設(shè)計(jì)，使所有有需求的老年人都有購買服務(wù)的優(yōu)待。

3.制定有利于照料老年人的激勵(lì)政策。圍繞著《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定的“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策，鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為老年人隨配偶或者贍養(yǎng)人遷徙提供條件，為家庭成員照料老年人提供幫助”，制定實(shí)施細(xì)則。在老年人隨子女遷徙、購房和保障房的供給、子女工作調(diào)動(dòng)、探親的車船費(fèi)用優(yōu)待等方面，都有政策運(yùn)作的空間。

4.出臺(tái)倡導(dǎo)和鼓勵(lì)用人單位支持養(yǎng)老的政策。對(duì)于用人單位支持和鼓勵(lì)本單位職工孝養(yǎng)老人的規(guī)定和行為，如允許帶薪休假或停薪留職照料老人等等，政府應(yīng)通過表彰褒揚(yáng)、稅費(fèi)減免予以相應(yīng)的支持，以示倡導(dǎo)與鼓勵(lì)。