胡枚玲

(淮陰師范學院法學院，江蘇淮安223300)

我國目前對律師的懲戒權由律師協會與司法行政機關共享。在這一體制下，如何理順兩方面監(jiān)管的關系，更好地發(fā)揮兩個方面的優(yōu)勢，形成司法行政機關和律師協會管理上的合力，僅憑現有的制度設計還遠遠不夠，需要在對目前律師懲戒現狀作詳細分析，并借鑒國外先進經驗，完善律師懲戒制度。

一、我國律師懲戒制度存在的問題

2007年新修訂的《中華人民共和國律師法》(以下簡稱《律師法》)第4條規(guī)定:“司法行政部門依照本法對律師、律師事務所、律師協會進行監(jiān)督、指導”。第46條規(guī)定:“律師協會應當履行下列職責……(三)制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則……(六)對律師、律師事務所實施獎勵和懲戒?！笨梢姡覈鴱牧⒎ㄉ厦鞔_了由司法行政機關與律師協會來共同行使對律師行業(yè)進行監(jiān)管的權力。從總體上說，這種“兩結合”的律師管理體制適合我國國情，對律師行業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用。但同時存在司法行政管理方面和律師協會行業(yè)管理方面的問題，已經影響了律師懲戒體制的良性運轉，制約了律師行業(yè)的發(fā)展。主要體現在以下方面。

第一，司法行政部門的職能定位不清。《律師法》第4條賦予了司法行政機關對律師、律師事務所、律師協會進行監(jiān)督、指導的權力，但在具體的條款上，又賦予了司法行政機關直接管理權，如司法行政機關對律師、律師事務所的違法行為的行政處罰權等。在律師行業(yè)管理領域，司法行政機關始終未能實現從具體管理者向宏觀指導者的轉變，背離了律師行業(yè)管理“兩結合”的初衷，律師協會的自治管理職能得不到有效發(fā)揮。

第二，律師協會沒有實質意義上的懲戒權。依據《律師會員處分規(guī)則》的規(guī)定，律師協會可以對律師給予訓誡、通報批評、公開譴責、取消會員資格的處分。但因有律師執(zhí)業(yè)資格才能取得律師協會的會員資格，而律師職業(yè)資格是司法行政部門授予的，如果司法行政部門不行使吊銷律師執(zhí)業(yè)證書的權力，律師協會便無法取消律師的會員資格。另外，律師違反法律、律師職業(yè)道德及執(zhí)業(yè)紀律的行為，都由司法行政機關給予處罰，這樣，律師協會訓誡、通報批評的懲戒權力就顯得很薄弱。

第三，存在多頭懲戒現象。依據《律師會員處分規(guī)則》第11條的規(guī)定:“個人會員有下列行為之一的，由省、自治區(qū)、直轄市及設區(qū)的市律師協會給予訓誡、通報批評、公開譴責:(1)同時在兩個律師事務所以上執(zhí)業(yè)的或同時在律師事務所和其他法律服務機構執(zhí)業(yè)的;(2)在同一案件中為雙方當事人代理的，或在同一案件中同時為委托人及與委托人有利益沖突的第三人代理、辯護的……”依據《律師法》第47條的規(guī)定:“律師有下列行為之一的，由設區(qū)的市級或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門給予警告，可以處五千元以下的罰款;有違法所得的，沒收違法所得;情節(jié)嚴重的，給予停止執(zhí)業(yè)三個月以下的處罰:(1)同時在兩個以上律師事務所執(zhí)業(yè)的……(3)在同一案件中為雙方當事人擔任代理人，或者代理與本人及其近親屬有利益沖突的法律事務的……”可見，律師的一次違法違紀行為可能會受到多次懲戒，對違法或違紀的律師很不公平，也是一種資源的嚴重浪費。

第四，律師協會的行業(yè)懲戒設計不科學。律師協會的行業(yè)懲戒對個人會員只有兩個層面:訓誡、通報批評、公開譴責與取消會員資格。《律師會員處分規(guī)則》第11條的29種情形，不分輕重，一律給予訓誡、通報批評、公開譴責。顯然，這3種懲戒的輕重程度不同，29種違紀行為的性質與程度也不同，卻設計為一個懲戒層次，非常不合理，可能導致在實踐中出現一種輕的違紀行為被施以了較重的懲戒，違反了“責行相適應”原則，也可能造成律師協會自由裁量權的濫用。

第五，律師協會懲戒權的運作沒有嚴格的程序作保障，救濟措施不充分。程序的缺失導致律師協會懲戒缺乏權威性和公信力，不利于律師協會懲戒工作的開展。而救濟程序的缺失導致律師遭受律師協會懲戒時不能尋求有效救濟，與“有權利必有救濟”的法治理念相去甚遠。

二、域外律師懲戒制度分析

(一)單一型模式

1.英國。在英國，律師協會分為兩種:出庭律師協會和事務律師協會。在事務律師協會下設綱紀委員會負責懲戒工作，其懲戒委員會由事務律師和非律師的社會人員組成，事務律師受到停止執(zhí)業(yè)處分時，可以向高等法院案卷保管法官上訴;如果是其他處分，則可以向高等法院上訴，而且原則上對高等法院的決定也可以向上訴法院或貴族院上訴。出庭律師的懲戒權由出庭律師協會行使，機構名稱為“律師紀律懲戒法庭”。出庭律師受到懲戒后，可以向大法官提出申訴，大法官將指定法官作為“巡視員”到該出庭律師所在的律師學院處理申訴。［1］207

2.法國和日本。根據法國1971年第1130號法律，律師協會行使律師懲戒權。律師協會的懲戒委員會，依職權或者檢察長的請求、會長的提議履行職務。［2］律師協會下設調查委員會和綱紀委員會，調查委員會負責對律師違紀案件的事實調查和起訴，綱紀委員會負責審理和裁判。如果被懲戒的律師不服，可以向當地上訴法院提起訴訟。在日本，根據日本《律師法》，由全國性和地方性完全獨立的自治團體和職業(yè)團體，即律師聯合會和律師會負責領導監(jiān)督律師工作。其第8章規(guī)定，律師會和律師聯合會內部設立的綱紀委員會和懲戒委員會獨立負責律師的懲戒，不受行政機關的約束。如果律師會員對于律師會的懲戒不服，可以向律師聯合會申訴。律師聯合會也可以直接對會員進行懲戒。受懲戒的會員如果對于律師聯合會的裁判不服，有權向東京高等法院按類似司法的程序提起訴訟。

3.我國香港和臺灣地區(qū)。在香港，根據《執(zhí)業(yè)律師條例》，紀律審裁團享有對律師的懲戒權，包括事務律師紀律審裁團與大律師紀律審裁團。紀律審裁團的組成人員是由首席法官任命的具有高資歷的本港的事務律師或大律師、外國律師、專業(yè)人士和一些非專業(yè)人士。由這些人員組成的事務律師紀律審裁組或者大律師紀律審裁組對具體的投訴案件進行審理和裁決，如果被裁決者不服，可以向上訴法庭上訴，由上訴法庭來作出最后裁決。［3］臺灣的《律師懲戒規(guī)則》規(guī)定，律師懲戒機構由律師懲戒委員會和律師懲戒復審委員會構成。律師懲戒委員會負責審查具體案情，然后作出相應決議。被懲戒人如果對懲戒委員會的決議不服，可以向律師懲戒復審委員會請求復審，律師懲戒委員會在進行復審后作出最后決議。律師懲戒復審委員會是律師懲戒的第二審級機關，也是終審機關。［3］

(二)結合型模式

結合型模式的典型國家是挪威和丹麥。即幾個機構都擁有對律師的懲戒權，依據懲戒的不同種類和不同程度分別由不同的機構行使。在挪威，對律師的懲戒權是由司法部和律師協會分別來行使的，其中司法部的權限為剝奪律師資格和限制律師資格處分，律師協會的權限為除名、罰金和警告處分。在丹麥，罰金或警告的處分權由律師協會行使，1年以內停止執(zhí)業(yè)的處分權由法務大臣行使，剝奪律師資格則由法院裁決。

美國的律師懲戒制度比較特殊，不同的州使用不同的模式。美國律師懲戒權最早是由法院行使，基于律師自律的需求，律師協會越來越多地享有對律師的懲戒權。當前美國多數州由律師協會和法院分享對律師的懲戒權，州律師協會負責接受控告、檢舉、調查取證、聽訊質證、對懲戒作出建議等，州最高法院負責懲戒的最終定奪;少數州由律師協會完全行使懲戒權。［1］201雖然美國各個州的律師懲戒制度存在一定的差異，但總的來說各州負責律師懲戒事務的都設有一個常設的懲戒委員會。懲戒委員會有執(zhí)行檢控與司法裁決的雙重職能，分別由檢控委員會和聽訊委員會來行使。懲戒委員會的人員組成中既有律師，也有非律師的社會人士。實際上，在目前各州的懲戒委員會中，有2/3以上的組成人員是非律師的社會人士。［4］懲戒采用的程序是一種類似于刑事訴訟性質的程序，包括審查、調查、正式指控、聽訊、懲戒委員會的復審、法院復審。

以上國家和地區(qū)對律師懲戒的規(guī)定盡管各不相同，但具有一定的共性特征。

其一，無論是單一型模式還是結合型模式，對律師的懲戒權基本或主要都是由律師協會來行使。美國多數州是將律師懲戒的決定權交給法院，而懲戒受理權、懲戒調查權和懲戒建議權則交由律師協會行使，有的州則干脆完全由律師協會來行使。

其二，對律師進行懲戒一般沒有行政處罰和處分的區(qū)分。由律師協會承擔律師懲戒的國家一律由律師協會進行會員處分，行政部門一般不再另設行政處罰。

其三，對律師懲戒奉行單軌制。即律師實施了一個違法或違紀行為之后，只會遭受一種懲戒。雖然在不同的國家或地區(qū)承擔懲戒權的主體有所不同，但都只享有一種懲戒權力，對律師實施行業(yè)懲戒或對律師實施司法制裁，沒有哪一個國家或地區(qū)對律師同一個違法或違紀行為既實施行業(yè)懲戒又進行司法制裁。

其四，在律師懲戒中法院要么享有懲戒監(jiān)督權，要么掌握懲戒決定權。在多數國家，律師如對律師協會給予的處分不服，都可以向法院起訴。即使在我國臺灣地區(qū)，懲戒權的運作程序比較行政化，但其律師懲戒委員會、律師懲戒復審委員會“性質上相當于設在‘高等法院’及‘最高法院’之初審與終審職業(yè)懲戒法庭……律師懲戒復審委員會之決議即屬法院之終審裁判……”［7］而在律師高度自治的日本，如果受懲戒的律師對律師聯合會的裁決不服，也可以向法院提起撤銷之訴。

三、完善我國律師懲戒制度的建議

(一)懲戒機構的職能定位

1.“兩結合”模式下的權限分配。我國應當借鑒域外經驗，變懲戒雙軌制為單軌制，將紀律處分和行政處罰合并為行業(yè)懲戒，懲戒權的內容包括訓誡、通報批評、公開譴責、責令接受培訓、罰款、沒收違法所得以及暫時停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書等。不同情形應該適用不同的懲戒方式，對懲戒的設計應該要有一定的梯度。我們可以依據律師違法行為的程度不同，對律師懲戒的權力進行適當劃分，除了吊銷執(zhí)業(yè)證書或構成刑事犯罪等嚴重違法行為的懲戒權交由司法行政機關行使外，其他的懲戒權都交由律師協會來行使。

2.律師協會的職能定位。應將律師協會作為律師懲戒權的主體，使之擁有輕度、中度違法行為的完整的懲戒權，包括受理權、調查權、決定權，擁有重度違法行為的受理權、調查權、向司法行政機關的建議權。這就需要對律師協會的內部設置進行相應改革，其下設紀律委員會立案調查室負責接待投訴、調查立案，以簡易程序處理投訴。與立案調查室平行設立律師紀律法庭，負責從審理到執(zhí)行的全部懲戒程序。

3.司法行政機關的職能定位。司法行政機關要從律師監(jiān)管體制中的絕對主體逐漸回歸到《律師法》所確立的監(jiān)督指導角色。吊銷執(zhí)業(yè)證書懲戒的是嚴重的違法行為，此類行為可能涉及到刑事犯罪，不僅侵害了行業(yè)利益，也侵害了社會公共利益，所以對此類行為的懲戒決定權仍然應留給司法行政機關。對于其他違法或違規(guī)行為，為防止和糾正律師協會基于行業(yè)利益目的損害公眾的利益，司法行政機關就要履行監(jiān)督的職責，在律師協會怠于行使懲戒權或者懲戒明顯不公平時，司法行政機關有權責令律師協會行使懲戒或予以變更。建立和完善日常的溝通和信息共享機制，通過協調引導等軟性管理措施保證雙方政策目標的基本一致，將是司法行政機關對律師協會發(fā)揮指導作用的更為常用的一種方式。

(二)懲戒的程序

1.懲戒案件的立案調查。律師懲戒案件一般由投訴、移送、檢舉、揭發(fā)等行為提起，經一定程序的先行調查后，予以立案。一般案件由紀律委員會下設的立案調查室就事實予以先行調查，認為基本符合事實的，可以做出立案決定。由相關行政執(zhí)法機關和司法機關直接移送至律師協會的涉及律師懲戒的案件，由律師協會直接立案受理，不需再進行立案前的先行調查。

2.懲戒案件的審理。律師懲戒案件立案后，如果案件事實簡單清楚，當事各方沒有爭議，直接由組成的立案調查室人員作出懲戒決定，規(guī)定履行期限與方式交由當事人和有關各方自動履行，該懲戒程序終止。立案調查室人員由律師協會會員組成，不得兼任律師協會其他部門的職務。如果經過調查，案件事實復雜、有很大的爭議或當事人要求聽證或對立案調查室作出的決定不服，則由律師紀律法庭開庭審理，作出懲戒決定。紀律法庭人員應吸收律師、法學專家、法官或檢察官參與審理，對從業(yè)經驗要有嚴格的要求且品行良好，經過符合條件人員的申請，律師協會審核建立專家名冊。紀律法庭經過審理作出的懲戒決定規(guī)定履行期限與方式，當事人和有關各方自動履行后，懲戒程序終止。

對于可能要吊銷律師執(zhí)業(yè)證書的違法或違規(guī)行為，由立案調查室調查后，直接交給律師紀律法庭進行審理，依法審查后確實需要吊銷執(zhí)業(yè)證書的，向同級司法行政機關提出建議，由司法行政機關作出懲戒決定。

3.律師懲戒案件的復審與執(zhí)行。對紀律法庭作出的懲戒決定不服，可以向上級律師協會懲戒組織申請復議。如果期限已過沒有提出申請，懲戒決定立即發(fā)生效力，就可以直接向律師協會紀律委員會申請予以執(zhí)行。吊銷執(zhí)業(yè)證書的決定與執(zhí)行都由司法行政機關行使。如果對司法行政機關懲戒的決定不服，就可以向上一級司法行政機關進行復議。復議的決定是最終決定。如果對復議決定不服，只能尋求外部救濟，向人民法院起訴。

(三)建立司法最終審查機制

在律師行業(yè)的監(jiān)管體制中，對律師進行的懲戒決定應該接受司法審查。因為司法審查是解決糾紛的最終也是最權威的手段。律師協會的權力有可能對會員造成一種壓迫的力量，則應對其進行控制。因此，應通過司法審查程序進行最終救濟，可以維護被懲戒律師的程序性權利，又可以保證懲戒決定的公正權威性以及公信力。但要求法院對所有的懲戒決定都進行司法審查，不僅浪費司法資源，還違反社團自治的本意。這就需要對懲戒決定進行細分，對罰款、名譽制裁以及暫?；虻蹁N執(zhí)業(yè)證書的制裁不僅僅涉及財產、名譽和職業(yè)發(fā)展，而且在極端的情況下還會對當事人的生計發(fā)生嚴重影響，被懲戒律師不服這些嚴重懲戒決定的，有權申請司法審查，人民法院也應當受理。審查結果不得加重對當事人的處罰。

司法審查主要是合法性審查，兼顧合理性審查，具體包括以下幾個方面:(1)處罰所依據的條款是否違反法律的強制性規(guī)定或違反公序良俗;(2)懲戒機關是否告知當事人享有的申請回避、申請聽證等權利，在作出懲戒決定前是否給予當事人申辯權、陳述權;(3)作出懲戒決定時，是否遵循了相應的程序;(4)懲戒決定是否符合法律法規(guī)、章程的規(guī)定;(5)懲戒決定是否是恰當的，有沒有超出懲戒機構自由裁量的范圍等。

［1］陶髦，宋英輝，肖勝喜.律師制度比較研究［M］.北京:中國政法大學出版社，1995.

［2］王工.律師法·人身權·懲戒制［J］.中國律師，2001，(10):45－53.

［3］姚秀蘭.臺灣、香港律師懲戒制度比較研究［J］.深圳大學學報:人文社會科學版，2002，(2):56－62.

［4］黃再再.美國律師懲戒制度及其借鑒意義［EB/OL］.(2011－03－21)［2011－05－20］.http://www.1488.com/china/Intolaws/LawPoint/32/2003 －9/3215.shtml.

［7］黃錦堂.行政組織法之基本問題［M］//翁岳生.行政法.北京:中國法制出版社，2002:356.