吳亦明

社區(qū)治理是社會體制改革的基礎(chǔ)工程

吳亦明

社會體制改革是社會建設(shè)的一項重要任務(wù)，也是一項從宏觀到微觀的系統(tǒng)性改革。要實現(xiàn)其基本目標(biāo)和任務(wù)，社區(qū)作為微觀社會生活的共同體，有著特殊的地位和功能。根據(jù)社會體制改革的要求創(chuàng)新社區(qū)治理機制，是社會體制改革的基礎(chǔ)工程。

一、改革社會體制是社會建設(shè)的內(nèi)在需要

將社會建設(shè)納入社會主義事業(yè)的總體布局，在當(dāng)今中國有著重要的社會和歷史意義。2012年中國人均GDP已突破5000美元，城市化率突破51%。而與此相伴生的貧富分化、貪污腐敗、城鄉(xiāng)分割、多元價值沖突等新的社會矛盾與現(xiàn)象，也使中國社會面臨著如何跨越中等收入陷阱的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。社會建設(shè)就是要通過社會事業(yè)的發(fā)展和社會體制與運行機制的改革，改善民生，擴大社會參與，調(diào)節(jié)經(jīng)濟與社會資源的分配格局，以協(xié)調(diào)政社、城鄉(xiāng)、地區(qū)、社會階層等之間的關(guān)系，消彌可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性社會風(fēng)險。

從社會建設(shè)的內(nèi)在邏輯考察，社會層面的建設(shè)與改革是統(tǒng)一的。民生事業(yè)的發(fā)展與社會體制改革相輔相成，不以保障和改善民生為目標(biāo)的社會體制是不可能長久維持和良性運行的，而沒有一個和經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代社會體制，也不可能使中國的民生幸福得以全面實現(xiàn)。十八大強調(diào)社會體制改革在社會建設(shè)中的地位和作用，明確社會體制改革是社會建設(shè)的核心任務(wù)之一，這是對中國社會現(xiàn)實和發(fā)展規(guī)律的深刻洞見和科學(xué)判斷，必將對中國改革事業(yè)的全面推進產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

社會體制是事關(guān)社會事務(wù)管理、社會公共產(chǎn)品供給的主體職責(zé)、組織方式及運行機制的一系列制度性安排。社會體制與經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制共同構(gòu)成了一個國家經(jīng)濟社會運行的體制功能體系，其中任何一項體制的功能不良都可以影響其他體制的良性運行。體制改革進程也是一個整體，任何一項體制改革的滯后也必然會影響其他各項體制改革的深化。社會體制改革是中國體制改革的重要組成部分，沒有社會體制的改革或改革滯后，經(jīng)濟體制、政治體制和文化體制改革也必然步履維艱。當(dāng)前如何推進社會體制改革？

首先是要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。黨委在社會管理體制改革中必須堅持發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，總攬改革全局、把握方向、整合力量，提高執(zhí)政黨引領(lǐng)社會、組織社會、管理社會、服務(wù)社會的能力。政府要進一步轉(zhuǎn)變職能，強化社會管理和公共服務(wù)的責(zé)任，建設(shè)服務(wù)型政府，提高社會管理和服務(wù)的績效。社會管理既是對全社會的管理，也是全社會共同參與的管理，新型的社會管理體制要特別注重擴大社會參與，發(fā)揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。推進社會管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會化、法治化，加強社會領(lǐng)域立法和執(zhí)法，把社會管理納入法治化軌道。

其次是加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。在基本公共服務(wù)體系建設(shè)中，政府負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任，要進一步完善公共財政體系，科學(xué)劃分各級政府基本公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，改進政府提供公共服務(wù)的方式，建立和完善社會化、專業(yè)化的公共服務(wù)供給機制。加強基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，立足我國社會主義初級階段基本國情，優(yōu)先保障基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障等服務(wù)的提供，并且隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐步擴大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)。打破城鄉(xiāng)和地區(qū)分割，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加大公共服務(wù)資源向農(nóng)村和貧困地區(qū)傾斜力度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)制度全覆蓋。

第三是加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。政社分開是現(xiàn)代社會組織體制的一項基本原則，各級政府是行政管理部門，要按照法定權(quán)限和程序履行政府職責(zé)，包括法定的社會管理和公共服務(wù)的責(zé)任；各類社會組織是非政府機構(gòu)，有著自身的社會功能和組織特點，同樣要依法參與社會管理和公共服務(wù)，特別在微觀的社會事務(wù)和專業(yè)的社會服務(wù)中要發(fā)揮其特殊的作用。新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能方案強調(diào)，政府和各類社會組織各自的權(quán)責(zé)必須明確，既要相互協(xié)同又不能錯位越位。要改革社會組織的管理體制，逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。推動社會組織健康有序發(fā)展，適應(yīng)廣大人民群眾通過社會組織依法參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的需要。國家要制定和完善社會組織的法律法規(guī)，依法建立社會組織的發(fā)展促進機制和監(jiān)督管理機制，社會組織要嚴(yán)格依法自治，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高自律性，而政府和社會則要依法尊重社會組織的法定自治權(quán)。

第四是加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制。社會管理機制是社會體制改革的重要支撐。加強源頭治理必須更加注重民生和社會的公平正義，堅持科學(xué)、民主、依法決策，防止和減少社會風(fēng)險產(chǎn)生。要更加注重群眾訴求的表達和利益的維護，及時收集和反饋相關(guān)信息，更多地通過平等溝通和協(xié)商，化解社會矛盾，滿足群眾合理需求，以實現(xiàn)社會管理的動態(tài)化。加強應(yīng)急處置要更加注重應(yīng)急能力建設(shè)，有效應(yīng)對和妥善處置突發(fā)公共事件，預(yù)防和減少災(zāi)害及事故的危害，提升社會管理的科學(xué)化水平，最大限度促進社會和諧。

二、社區(qū)是社會體制改革的基礎(chǔ)平臺

社會體制改革是一個從宏觀到微觀的系統(tǒng)性改革，要實現(xiàn)社會體制改革的基本目標(biāo)和任務(wù)，不僅需要有頂層的設(shè)計，更需要注重在基層的落實。社區(qū)作為社會的微觀結(jié)構(gòu)和基層地域性的社會生活共同體，它有著不同于政治國家和一般社會組織的社會功能。當(dāng)前，加強社會管理的重心在社區(qū)，完善基本公共服務(wù)的依托在社區(qū)，現(xiàn)代社會組織體系的根基在社區(qū)，維護社會穩(wěn)定的前沿在社區(qū)。社區(qū)是社會建設(shè)的著力點和支撐點，因此，社區(qū)也必然是社會體制改革的著力點和基礎(chǔ)平臺。

社區(qū)是當(dāng)前社會管理的重心，每個人都生活在特定的社區(qū)中。改革開放以來，大量的“單位人”轉(zhuǎn)化為社會人，各種社會需求、社會問題和社會風(fēng)險，都會不同程度地反映在社區(qū)生活中。改革開放以來，中國城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的實踐和逐漸形成的社區(qū)治理體制，使社區(qū)已經(jīng)成為建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障社會管理體制的基礎(chǔ)平臺。

20世紀(jì)80年代中期以來，中國逐漸形成了以社區(qū)黨組織為核心，居民自治組織為主體，社區(qū)居民民主參與的社區(qū)管理體制。在社會事務(wù)處理和公共服務(wù)供給上，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而社區(qū)則依法實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。雖然這種體制在實踐中還有大量不盡人意之處，但是它所體現(xiàn)的共同治理原則，有利于實現(xiàn)社會管理中黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、居民自治、社會參與的有機統(tǒng)一。

在現(xiàn)行的社會管理體制中，社會協(xié)同、公眾參與的不足是一項明顯的制約因素。改革社會管理體制就必須有效地提高和增強社會的參與度，提倡和鼓勵社會和公眾的民主參與。一方面可以提升社會事務(wù)決策的科學(xué)化和民主化水平，增強社會公眾對社會事務(wù)決策的了解、信任、支持和監(jiān)督，凝聚社會共識和發(fā)展動力。另一方面可以提高社會公眾自主自立的社會責(zé)任感和公共意識，提升公眾參與社會事務(wù)和社會管理的能力，從根本上增強社會管理的內(nèi)在素質(zhì)和社會基礎(chǔ)。

社區(qū)是人們認(rèn)識社會、參加社會生活的第一場所。參與社區(qū)的公共事務(wù)正是參與全社會的公共事務(wù)和社會管理活動的基本通道。人們參與社區(qū)的公共事務(wù)，培養(yǎng)了健康的社區(qū)意識和公益精神，增進了居民相互間的關(guān)懷與情感交流，既是居民對社區(qū)責(zé)任的分擔(dān)，也是對社區(qū)發(fā)展成果的分享，體現(xiàn)了社會成員對社會發(fā)展、公共利益的參與性貢獻，又體現(xiàn)了其享有社會福利及參與社會公共事務(wù)管理的權(quán)利。當(dāng)人們的民主參與使社區(qū)的發(fā)展與社會的發(fā)展更加協(xié)調(diào)時，基層社區(qū)自治的實踐就具有了社會參與的倡導(dǎo)者與實施者的角色，社區(qū)所具有的擴大社會參與的功能和機制，也就為進一步推進社會管理體制的改革提供了重要的基礎(chǔ)和途徑。

社會體制改革提出的建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，同樣需要依托社區(qū)來實現(xiàn)。基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中最為基本的部分，是保障和改善民生必不可少的公共產(chǎn)品，社區(qū)是這些產(chǎn)品供給的最為重要和廣泛的微觀渠道，中國的社區(qū)建設(shè)就是從倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)起步的，服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)屬性，國家制定的社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年），明確要求城鄉(xiāng)社區(qū)要建立“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)支持、社會多元參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運行機制”。

目前，全國有6923個城市街道，8.7萬個城市社區(qū)。全國共建成街道社區(qū)服務(wù)中心3515個，社區(qū)服務(wù)站44237個，社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率達50.81%。社區(qū)服務(wù)內(nèi)容不斷拓展，勞動就業(yè)、社會保險、社會服務(wù)、文化娛樂、社會治安等公共服務(wù)逐步向社區(qū)覆蓋。社區(qū)服務(wù)隊伍不斷壯大，截至2010年底，全國共有社區(qū)居民委員會成員43.9萬人，社區(qū)公共服務(wù)從業(yè)人員105.9萬人。有507.6萬社區(qū)居民成為社區(qū)志愿者，活躍在社區(qū)服務(wù)各領(lǐng)域，成為推動社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的重要力量。社區(qū)服務(wù)方式不斷改善，有的地方通過政府購買服務(wù)、設(shè)立項目資金、開展項目補貼等方式，引導(dǎo)社會組織、企事業(yè)單位和居民參與社區(qū)管理和服務(wù)活動。

盡管就總體而言，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)也還存在服務(wù)項目較少、水平不高、服務(wù)人才短缺、素質(zhì)偏低、結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化等困難和問題。但初步形成的社區(qū)服務(wù)制度環(huán)境，已經(jīng)為進一步按照社會體制改革要求建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系作了可貴的探索，提供了扎實的基礎(chǔ)，一個較為完善的基本公共服務(wù)體系不僅必須深入到社區(qū)，也必須依托社區(qū)而建。

建設(shè)現(xiàn)代社會組織體系是社會體制改革的一項重要任務(wù)，社會組織成長發(fā)展是現(xiàn)代社會內(nèi)在結(jié)構(gòu)和功能的需要。然而在中國的現(xiàn)實環(huán)境中，社會組織能真正扎根成長的土壤是在社區(qū)。

社區(qū)實施的基層群眾自治制度，是中國特色政治制度的四大組成部分之一，社區(qū)的自治體制與依法自治的社會組織之間有著最為相近的法定地位和組織特征，社區(qū)治理需要社會組織的參與，大量群眾性的社區(qū)社會組織，已經(jīng)成為社區(qū)建設(shè)的活躍主體。政府是社區(qū)公共服務(wù)的供給者，但還需要有實際的服務(wù)生產(chǎn)者，社區(qū)居委會、志愿者及居民互助服務(wù)只能承擔(dān)部分的服務(wù)生產(chǎn)職能，要滿足社區(qū)居民多樣廣泛的服務(wù)需求，需要大量的社會組織進入社區(qū)，為居民提供各種優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化的服務(wù)，這就為社會組織的健康成長、發(fā)揮功能提供了最廣闊的發(fā)展天地。

社區(qū)也是建立源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置的社會管理機制的前沿陣地。目前，由于經(jīng)濟發(fā)展方式、社會利益格局等迫切需要轉(zhuǎn)換和調(diào)整，社會中出現(xiàn)了許多新情況、新問題，大量新增勞動力的就業(yè)、社會弱勢群體的生活困難、人口老齡化、城市外來人員的社會融入、征地拆遷等群眾利益的保障等問題都比較突出，這些問題給社會管理增加了困難和壓力．如果處理不好，解決不當(dāng)，勢必會造成社會的不穩(wěn)定。而這些問題大量反映在社區(qū)的日常工作和生活中，許多群體性事件的苗頭最初就出現(xiàn)在社區(qū)，在基層社區(qū)建立起有效的社會管理機制，及時準(zhǔn)確地從源頭上預(yù)防和解決社會問題，構(gòu)筑好保障群眾利益、維護社會穩(wěn)定的前沿陣地，是社會長治久安的治源之策。

三、在社會體制改革中繼續(xù)創(chuàng)新社區(qū)治理

社區(qū)作為社會體制改革的基礎(chǔ)平臺，自身也需要在社會體制改革中不斷完善和創(chuàng)新社區(qū)的治理機制。完善和創(chuàng)新社區(qū)治理需要形成政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、社會組織等基于公共利益和社區(qū)認(rèn)同，上下互動，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的機制。

這種機制的形成需要有一個多方探索和實踐過程，而當(dāng)前在社區(qū)治理機制的創(chuàng)新中，一個值得關(guān)注的問題是如何按照社會體制改革的要求，處理好社區(qū)、社會組織和專業(yè)社會工作的關(guān)系。

社區(qū)作為社會管理和服務(wù)的基礎(chǔ)平臺，一方面在社區(qū)建設(shè)的進程中社區(qū)的社會管理和服務(wù)功能有了長足的提升與進步，另一方面由于政府職能轉(zhuǎn)變的相對滯后和社區(qū)自治資源的不足，社區(qū)工作中也長期存在著某種“行政化”傾向，不少社區(qū)忙于應(yīng)付政府下達的各項行政任務(wù)，缺乏能力和資源來更好地滿足社區(qū)居民日益多元化社會服務(wù)需求。要改變這種局面，引導(dǎo)從事公益性服務(wù)的社會組織和專業(yè)社會工作人才進入社區(qū)，發(fā)揮其實體化的組織優(yōu)勢和專業(yè)化的人才優(yōu)勢，無疑是一項創(chuàng)新社區(qū)治理的舉措。它可以使社區(qū)治理的主體進一步多元化和專業(yè)化，從而增強社區(qū)的服務(wù)功能，為社區(qū)居民提供更廣泛更專業(yè)化的社會福利服務(wù)，形成社區(qū)治理的新格局。

社會組織是社會建設(shè)的重要主體之一，沒有社會組織充分發(fā)揮積極的社會功能，就難以構(gòu)成現(xiàn)代化的社會管理和服務(wù)機制。改革開放以來我國的社會組織有了一定的發(fā)展，在社會生活的各個領(lǐng)域里發(fā)揮著日益活躍和重要的作用。但由于歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實體制因素的影響，我國社會組織同樣面臨著總體發(fā)展水平不高，組織的人才、資源、能力不足等發(fā)展中的問題。要積極引導(dǎo)社會組織健康有序地發(fā)展，就必須創(chuàng)造更為良好的體制環(huán)境和提供更為良好的資源條件。以政策和制度為保障，吸引專業(yè)社會工作人才進入社會組織，可以有效地為社會組織提供優(yōu)質(zhì)的人力資源，以增強社會組織的能力，支撐社會組織進入社區(qū)等公共生活領(lǐng)域承接社會公共服務(wù)，這就開辟了社會組織健康發(fā)展的體制空間，提供了人才支撐，同時也為政府轉(zhuǎn)變職能，改善公共服務(wù)供給方式探尋了新的路徑。

社會工作作為現(xiàn)代社會解決社會問題、促進社會良性運行的社會服務(wù)機制，對當(dāng)代中國改善民生、促進社會和諧、建設(shè)現(xiàn)代化的社會體制有著特殊的社會功能和制度效應(yīng)。社會工作人才隊伍建設(shè)也已經(jīng)列入了國家人才建設(shè)系列，成為社會建設(shè)的一項重要任務(wù)。然而人才隊伍的建設(shè)最終是為了人才的使用，社會工作專業(yè)人才需要有職業(yè)化的專業(yè)崗位來吸納，使專業(yè)社會工作者進入社會組織和社區(qū)，在社會組織中創(chuàng)業(yè)，在社區(qū)服務(wù)中發(fā)揮專業(yè)特長。社會工作職業(yè)化、專業(yè)化的進程才有更廣闊的舞臺和更深厚的基礎(chǔ)。

通過進一步的制度建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)、社會組織和社會工作人才的有機整合，必將有效地創(chuàng)新社區(qū)的治理機制，并推進整個社會體制的改革。

（作者系南京師范大學(xué)社會學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：黃 杰