唐 俊

（上海市政工程造價咨詢有限公司，上海200092）

0 引言

政府投資是指政府為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實物資產(chǎn)的行為和過程。政府投資的范圍主要包括：公共領(lǐng)域的公益性項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目。

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，如軌道交通、公路、自來水廠、燃氣、熱力,以及污水、垃圾處理設(shè)施等用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟活動正常進行的公共服務(wù)系統(tǒng)。基礎(chǔ)設(shè)施是否完善，是一個城市或國家的經(jīng)濟長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是經(jīng)濟社會發(fā)展的重頭戲。

在加快建設(shè)步伐的過程中，一些問題正逐步暴露出來，如政府采購項目的采購、建設(shè)資金計劃投入控制、工期質(zhì)量技術(shù)的要求、管理能力和深度等等。人們發(fā)現(xiàn)，在這些問題中，建設(shè)項目投資的控制問題最為突出，也最為嚴重。

本文主要研究的就是對政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的建設(shè)投資進行有效控制，對此類項目的實施，作為全過程造價控制咨詢?nèi)?，尋找投資控制難點，發(fā)現(xiàn)問題并尋找其原因，同時提出控制措施。

1 項目背景

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，如軌道交通、公路、自來水廠、燃氣、熱力，以及污水、垃圾處理、文化教育醫(yī)療等設(shè)施。

政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投資控制重點：方案設(shè)計、概算、施工圖預(yù)算、招投標工作的評審、監(jiān)督實施，以及對建設(shè)資金的合理使用的監(jiān)督。

1.1 全過程造價控制的基礎(chǔ)理論

建設(shè)項目全過程造價控制,就是在項目的投資決策階段、設(shè)計階段、招投標階段、項目實施階段、竣工結(jié)算階段，將建設(shè)項目投資控制在預(yù)期投資目標內(nèi)。把項目造價控制在批準的限額以內(nèi)，保證投資目標的實現(xiàn)，爭取在每個階段都能合理地使用資源，取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

1.2 政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目全過程造價控制的特點、目標

（1）政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目往往是一項公益性的、投資額大、牽涉到民生的政府投資項目，所以工程項目建設(shè)的管理有其特定的性質(zhì)和特點。

（2）建設(shè)項目的造價控制目標是在項目的立項、設(shè)計階段、招投標階段、實施階段，把項目的造價控制在批準的投資限額之內(nèi)，隨時糾正偏差，保證目標的實現(xiàn)。做好投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算的控制。

1.3 建設(shè)項目投資管理應(yīng)遵循的基本原則

建設(shè)項目的建設(shè)程序是指工程項目從策劃、評估、決策、設(shè)計、施工到竣工驗收、投入生產(chǎn)或交付使用的整個建設(shè)過程中，各項工作必須遵循的先后工作次序。工程項目建設(shè)程序是工程建設(shè)過程客觀規(guī)律的反映，是建設(shè)工程項目科學(xué)決策和順利進行的重要保證，是人們長期在工程項目建設(shè)實踐中得出來的經(jīng)驗總結(jié)，不能任意顛倒，但可以合理交叉。

建設(shè)項目的造價管理，是指對建設(shè)項目從項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、施工準備、建設(shè)實施、生產(chǎn)準備、竣工驗收、后評價等各階段所對應(yīng)的投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算、標底、合同價、工程竣工決算等工程造價文件的編制和執(zhí)行，進行規(guī)范指導(dǎo)和監(jiān)督管理。

工程造價管理的基本原則：

（1）遵照國家有關(guān)法律、法規(guī)和方針、政策，在保證國家利益的前提下，維護項目法人、建設(shè)單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、咨詢單位、施工企業(yè)等單位的合法權(quán)益。

（2）在保證建設(shè)項目使用功能的前提下，合理確定和有效控制工程造價，提高投資效益。

（3）遵循價值規(guī)律，實行合理定價、靜態(tài)控制、動態(tài)管理、明確職責、強化監(jiān)督的管理機制，逐步建立和完善工程造價的管理體系。

2 建設(shè)項目投資管理各階段造價管理的主要問題及控制措施

本文主要討論，在項目實施階段工程造價的重點控制和控制措施。在實施過程的每一個不同的階段，進行動態(tài)管理，定期和不定期相結(jié)合對實際發(fā)生的費用與本階段目標進行對比，如發(fā)現(xiàn)偏離或者偏差，及時采取糾正措施，按工程實施的不同階段分別制定了控制措施。

就上海目前在建的某公共劇場設(shè)施項目，資金來源為市財力資金，概算批復(fù)投資約2億元（另土地費用1億元）。其中建安費用約1.7億元（包括土建工程、安裝工程、玻璃幕墻工程、舞臺劇場工程及室外總體工程），二類費用約0.3億元。由于此項目涉及改建內(nèi)容，以及專業(yè)設(shè)備采購的特點，因此如何在前期設(shè)計階段及施工過程階段控制好投資費用十分重要。以下就項目階段對投資控制重點進行闡述。

2.1 建設(shè)項目決策階段的投資控制

決策階段雖然所需花費的資金不多，但對項目投資費用所造成的影響卻能占到70%；決策階段對投資費用所造成的影響是最大的，因而是關(guān)注的焦點。在項目的決策階段，合理地確定建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模，科學(xué)地確定建設(shè)標準，嚴密地進行可行性研究，對擬建工程項目在技術(shù)上是否可行、經(jīng)濟上是否合理有利、環(huán)境上是否允許等方面進行全面系統(tǒng)的分析、論證，進行多方案優(yōu)選，做好建設(shè)項目投資估算的編制與審查，經(jīng)審查批準后，即可作為建設(shè)項目總投資的計劃控制額，施工期間不得任意突破，真正起到?jīng)Q策和控制作用。

目前普遍存在的主要問題是：忽視投資估算的科學(xué)性、合理性和嚴肅性，隨意降低或抬高投資額；再者投資估算選用的資料、數(shù)據(jù)等不及時、不適用，難以反映真實情況，誤差大，使工程不能按時竣工。

在項目決策階段，根據(jù)項目建議書對項目進行定義，嚴格按照規(guī)劃要求，選擇方案，建設(shè)單位應(yīng)組織專家對擬建項目的方案進行評審，優(yōu)化方案，提高投資估算的準確度，將投資估算的誤差率控制在允許的范圍值以內(nèi)。具體的措施有：

（1）選擇適合的咨詢單位參與建設(shè)項目的前期投資決策分析，利用專業(yè)造價咨詢單位在專業(yè)技術(shù)上的優(yōu)勢，為更科學(xué)合理的進行投資控制提供結(jié)束上的保障，從而減少投資決策的盲目性。

（2）對相關(guān)政策、地區(qū)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃的收集，做好可行性研究報告或項目建議書，合理確定工程規(guī)模，縮短立項的時間。收集相關(guān)的工程資料以及有關(guān)數(shù)據(jù)，尤其是已建類似工程的技術(shù)、經(jīng)濟資料，對擬建項目所在地區(qū)的狀況、主要材料設(shè)備的信息價等情況的收集，是做好投資估算的最好保證。

（3）提高投資估算的質(zhì)量，提高投資估算精度，將投資估算與初步設(shè)計概算的誤差控制在±10%以內(nèi)。

2.2 初步設(shè)計階段

在項目做出投資決策后，控制造價的關(guān)鍵是設(shè)計。在初步設(shè)計階段，影響工程造價的可能性為75%～95%，在技術(shù)設(shè)計階段，影響工程造價的可能性為35%～75%；在施工圖階段影響工程造價的可能性為5%～35%。設(shè)計質(zhì)量的優(yōu)劣，不僅僅影響的是工程施工的控制目標和資源投入，還對投資額的控制和項目建成后的使用產(chǎn)生影響。工程產(chǎn)品屬一次性投資，因此，做好設(shè)計工作，以高質(zhì)量的設(shè)計成果來實現(xiàn)工程項目，是設(shè)計階段投資控制的主要目標。

設(shè)計階段的重點是，嚴格設(shè)計控制好設(shè)計標準，必須以經(jīng)批準的項建書、工可報告中的投資估算的總投資進行限額設(shè)計，不得隨意擴大設(shè)計標準，并做好初步設(shè)計概算。目前存在的主要問題是：一些設(shè)計單位往往照搬以往類似工程的方案，設(shè)計深度不能達到實際工程的需要，導(dǎo)致后期設(shè)計方案的變更，使概算與實際差異巨大。新材料、新設(shè)備的不斷更新，價格的變化，定額更新不及時，因而實際結(jié)算與設(shè)計概算的差額不斷增加。

具體的措施有：

（1）造價管理人員提早介入編制造價控制方案，并參與到設(shè)計中，與設(shè)計人員共同討論設(shè)計方案。

（2）如有必要，可進行設(shè)計招標，選擇好的設(shè)計單位、好的設(shè)計方案，從源頭上優(yōu)化方案、控制造價。

（3）切實地做好限額設(shè)計工作，敦促設(shè)計人員必須通過經(jīng)濟分析分析，優(yōu)化設(shè)計方案，盡量做到分項限額，爭取以最少的投入獲得最大的效益。

（4）建設(shè)單位應(yīng)及時組織相關(guān)單位對圖紙進行認真的會審，尤其是設(shè)計規(guī)模上的的浪費或者材料使用的不當，盡早糾正失誤和缺陷，不把問題帶到施工中去，減少不必要的設(shè)計變更。

2.3 施工準備階段

該階段的主要工作，根據(jù)項目的概算、設(shè)計圖紙、施工圖預(yù)算，結(jié)合實際情況，編制招標文件、工程量清單及招標控制價。目前，由于招標代理自身水平層次不齊，工程量清單、標底的編制水平不高，往往導(dǎo)致施工階段不可避免地出現(xiàn)變更，使合同金額發(fā)生變化，從而也導(dǎo)致不能完全按照合同進行造價管理。

招投標文件作為簽訂施工合同的基礎(chǔ)，是造價管理重要的依據(jù)之一，做好招投標管理工作是控制工程造價的基礎(chǔ)工作之一，具體措施有：

（1）根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》等有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范招投標行為。

（2）選擇好的代理單位，建設(shè)單位應(yīng)會同代理單位、財務(wù)監(jiān)理共同進行建設(shè)項目的整體招標策劃工作，遵循“標段規(guī)模適中、有利于投標單位數(shù)量與質(zhì)量的控制、有利于工程施工管理、有利于施工界面清晰、有利于投標單位合理有序競爭”的原則，合理劃分招標標段及確定招標計價模式和合同形式，盡量減少由于標段劃分不合理、工程界面不清晰等導(dǎo)致在工程實施過程中由于施工合同內(nèi)容變更或續(xù)標等增加投資的不確定因素。

（3）編制能滿足工程建設(shè)施工招標計價需要的工程量清單，要能滿足控制實物工程量，便于合理確定和控制工程的造價，確定合同價款。

（4）選擇合適某工程的評標辦法，注意評標辦法與工程項目特點的結(jié)合，制定足夠細致的評標指標，避免投標人諸如綜合單價上作不平衡報價，造成不必要的損失。

（5）加強施工合同動態(tài)管理。細心研究合同條款，結(jié)合項目特點和建設(shè)單位實際情況，設(shè)想在合同履行中可能出現(xiàn)的問題，事前提出解決的措施。合同條款、用詞要準確，發(fā)包人和承包人的義務(wù)、責任、權(quán)利要寫清楚，工程師的職責要寫明白。

2.4 項目施工階段

加強工程量清單模式的招投標制度的執(zhí)行，是對全過程造價控制中的施工階段管理的有力支持，鼓勵施工企業(yè)在同一的清單基礎(chǔ)上考慮自身企業(yè)的水平定價，有利于工程造價的控制。工程費用的主要投入在現(xiàn)階段的控制重點是加強合同管理，減少不必要的浪費。具體措施有：

（1）制定現(xiàn)場控制造價目標和體系，以批復(fù)概算為基礎(chǔ)，編制項目預(yù)算，“控制總量，合理調(diào)整”。根據(jù)工程建設(shè)的實際情況，對初步設(shè)計概算的各單項、單位、分部工程的量、價進行合理的調(diào)整，便于過程中管理和控制。分析確定合理的項目總投資控制目標值、分項工程控制目標值、設(shè)立每一個合同的控制目標值。

（2）加強合同管理，隨時掌握工程進展的實際情況，實施造價控制的跟蹤管理。

合同管理是一個動態(tài)的過程。在訂立工程合同前，細心研究合同條款，結(jié)合項目特點和實際情況，設(shè)想在合同履行中可能出現(xiàn)的問題，事前提出解決的措施，合同條款、用詞要準確，發(fā)包人和承包人的義務(wù)、責任、權(quán)利要寫清楚，工程師的職責要寫明白。

所有的建設(shè)活動都必須納入合同管理的范疇，合同文本盡可能采用標準合同文本，并結(jié)合項目實際情況進行修改、完善、盡可能使合同規(guī)范嚴密。

對合同經(jīng)濟條款進行審核，重點審核計價模式、變更定價及結(jié)算辦法等條款是否合理。對招標時列為暫定金額（單價）的項目，應(yīng)該作為重點項目加以控制，對價格、結(jié)算原則等應(yīng)及早與中標單位達成一致并形成書面記錄，作為合同的組成部分。

約定建設(shè)工程要素價格波動風(fēng)險條款，應(yīng)根據(jù)上海市建筑建材業(yè)市場管理總站滬建市管（2008）39號文發(fā)布關(guān)于《工程量清單招標有關(guān)情況的說明（四）》的通知，對依法招標的項目，在招標文件或施工合同中明確約定建設(shè)工程所用的材料、建筑勞務(wù)用工的價格波動等承擔風(fēng)險的范圍和幅度，以及超出約定范圍和幅度的調(diào)整辦法，將建設(shè)單位與施工單位的風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)，避免在竣工結(jié)算時產(chǎn)生不必要的矛盾。

跟蹤每一個合同的執(zhí)行情況，分析確定的項目總投資控制目標值、分項工程控制目標值、每一個合同的控制目標值實現(xiàn)情況進行分析對比，對已實施的工程內(nèi)容是否會發(fā)生變更進行預(yù)測，對已經(jīng)發(fā)生的偏差要進行原因分析，偏差較大的項目要重點查找原因。

（3）嚴格簽證制度，收集工程施工的有關(guān)資料，了解施工過程情況，協(xié)助項目單位及時審核因設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證等發(fā)生的費用，相應(yīng)調(diào)整預(yù)算控制目標；計算因設(shè)計變更、項目單位指令而產(chǎn)生的工程費用的增減，與承包單位商討合理的合同外工程變更金額，避免不合理的費用支出。

目前，工程項目變更中存在的問題有：工程變更通知的內(nèi)容，只描述變更項目的內(nèi)容、范圍和數(shù)量，而不是確定變更工作的具體費用，往往工程變更的影響要到竣工決算時才完全反映。很多設(shè)計變更是因為前期工作不到位造成的，設(shè)計變更主要是因為設(shè)計錯誤、遺漏和設(shè)計缺陷造成的，要嚴格執(zhí)行設(shè)計審查制度，加強設(shè)計階段的控制管理。有些變更的確認，缺乏制約，隨意變更，必須嚴格規(guī)范變更的程序，應(yīng)該根據(jù)設(shè)計變更辦法中對施工實施過程中的設(shè)計變更進行嚴格控制。

（4）對工程中采購的材料、設(shè)備，應(yīng)在施工圖預(yù)算復(fù)核完畢后，計算確定總量及單價，對材料設(shè)備的市價進行動態(tài)跟蹤并及時調(diào)整，保證采購的材料、設(shè)備質(zhì)量優(yōu)良價格合理。對需要采購或者核定價格的材料、設(shè)備等，及時根據(jù)合同及有關(guān)規(guī)定進行詢價。

2.5 竣工決算階段

建筑工程竣工決算是整個工程造價控制最重要的環(huán)節(jié)?？⒐Q算必須如實的反映工程的實際造價，從管理角度看也反映承發(fā)包雙方對工程造價管理的水平和能力。竣工決算中常常碰到的問題是，施工單位利用各種方法要求變更工程或者變更單價，高估毛算，發(fā)包單位隨意變更工程，簽證單隨意簽，該簽證的不簽證，不該變更的隨意變更，過程中的簽證單往往不能及時地實施，到了結(jié)算的時候雙方互相扯皮。對于竣工圖的編制不夠重視，變更的內(nèi)容不反映到圖紙上去，或者是明明沒有發(fā)生變更的，卻改動了圖紙。而有些結(jié)算人員不了解施工現(xiàn)場，也不到現(xiàn)場審核復(fù)查，只憑自己的想象做結(jié)算，結(jié)果往往與實際結(jié)2算價差距很大，這些情況的存在，對工程建設(shè)項目的使用和建設(shè)工程造價的確認的負面作用是非常大的。

針對可能發(fā)生的這些問題，解決的辦法有：

（1）加強對竣工結(jié)算的審核、對各類證明資料合法性、合規(guī)性的審查力度。

（2）對合同的暫定金部分的工程量計算；處理遺留的工程變更及索賠事項的評估、計算、談判工作；評估施工單位執(zhí)行合約的情況，扣減施工單位未完成和不符合要求的部分；加強其他費用管理、督促及時簽訂相關(guān)合同。

（3）對其他費用的審核，合同價的計算有計費標準、無計費標準的情況區(qū)別對待,具體控制措施有：對有計費標準的合同，以計費標準為依據(jù)進行審核；對無計費標準的合同，可以通過議標、比選的方式確定合同價。

3 結(jié)語

顯然，在建設(shè)項目建設(shè)及投資控制，應(yīng)以主動控制為前提，以設(shè)計階段控制為重點，對項目投資進行全過程的控制，才能更有效地節(jié)約建設(shè)資金。立項開始到竣工決算，每一個階段的側(cè)重點不同控制措施也不同，根據(jù)各階段的主要工作特點結(jié)合項目本身的實際情況，制定切實可行的控制措施，才能有效地控制工程造價，節(jié)約投資，減少浪費。

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