趙永平

（蘭州商學院經(jīng)濟學院 甘肅 蘭州 730020）

新型城鎮(zhèn)化：“中國奇跡”再續(xù)的戰(zhàn)略選擇

趙永平

（蘭州商學院經(jīng)濟學院 甘肅 蘭州 730020）

在國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境復雜多變的情景下，新型城鎮(zhèn)化成為“中國奇跡”再續(xù)的重大戰(zhàn)略選擇。本文首先對新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵進行了解讀，在此基礎(chǔ)上深入分析了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略選擇的原因，認為推進新型城鎮(zhèn)化重在戶籍制度、土地制度、公共服務、社會保障和城鎮(zhèn)管理體制等方面進行體制機制創(chuàng)新，從而為擴大內(nèi)需和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供全新動力。

新型城鎮(zhèn)化；內(nèi)涵；體制機制創(chuàng)新

自改革開放以來中國經(jīng)濟30余年的高速增長成就了“中國奇跡”，但在當前國際碳排放約束和世界經(jīng)濟持續(xù)低迷的情景下，依靠出口導向型和投資導向型的傳統(tǒng)增長方式受到嚴峻挑戰(zhàn)，中國經(jīng)濟能否再續(xù)奇跡受到政府部門和學術(shù)界地高度關(guān)注和深入探討，最終在“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略上形成交集和共識，成為“中國奇跡”再續(xù)的戰(zhàn)略選擇。新型城鎮(zhèn)化是我國最大的內(nèi)需潛力所在和最大的改革紅利所在，黨的十八大和中央經(jīng)濟工作會議對新型城鎮(zhèn)化進行了科學的頂層設計和全面部署，明確提出積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的發(fā)展方向。中國在經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期審時度勢地提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，對擴大內(nèi)需和推動我國未來經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展意義深遠。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵解讀

新型城鎮(zhèn)化是一個復雜的系統(tǒng)，涉及政治、經(jīng)濟、人口、文化、社會和環(huán)境等諸多方面，具有豐富的內(nèi)涵。目前，關(guān)于城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化都尚未形成一個被普遍認可的標準定義，不同學科、不同學者對其理解存在著差異性。張沛（2009）認為城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化以及城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會不斷推進發(fā)展的過程［1］。本文在借鑒胡際權(quán)（2005）［2］、牛文元（2009）［3］等學者對新型城鎮(zhèn)化界定的基礎(chǔ)上，認為新型城鎮(zhèn)化是體現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學理念，在市場主導和政府引導下，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的集約、智能、綠色、低碳城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的，新型城鎮(zhèn)化的“新”主要體現(xiàn)在那些方面，筆者將從以下幾個方面進行解讀。

1.新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化只是為實現(xiàn)人民對美好生活的向往而采取的有效手段，并不是最終目的。新型城鎮(zhèn)化必須以滿足人的需要和充分改善民生為出發(fā)點和落腳點，充分展現(xiàn)人本思想，切實實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。

2.新型城鎮(zhèn)化是社會和諧的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)不斷提高城鎮(zhèn)的包容性，推動不同主體基本公共服務的均等化和發(fā)展權(quán)利的均等性，注重農(nóng)民市民化與公共服務協(xié)調(diào)發(fā)展，從而破解城

鄉(xiāng)二元體制，強調(diào)城鎮(zhèn)化的社會管理和服務創(chuàng)新，以消除人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、房價猛漲和貧富分化等現(xiàn)代“城市病”。

3.新型城鎮(zhèn)化是產(chǎn)城互動的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化進程中數(shù)以萬計的農(nóng)民工市民化的就業(yè)機會需要強大的產(chǎn)業(yè)支撐，通過產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)更替、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等策略融入工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化”發(fā)展之中，形成新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動力，城鎮(zhèn)化要改變以往城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)相互脫節(jié)的局面，促進城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)向互促共進轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)產(chǎn)城互動，推動產(chǎn)業(yè)升級和提升城鎮(zhèn)化水平。

4.新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化堅持大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，重點推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動作用，新型城鎮(zhèn)化過程以關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，著力破解三農(nóng)問題為重點，推動社會主義新農(nóng)村建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的全面融合。

5.新型城鎮(zhèn)化是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化要求把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程，突出資源集約節(jié)約和生態(tài)環(huán)境友好，體現(xiàn)集約、智能、綠色、低碳，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共處，城市與鄉(xiāng)村共進。

二、實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的原因探析

1.擴大內(nèi)需推動經(jīng)濟持續(xù)增長的理性選擇。2008年至2011年，投資對我國GDP增長的貢獻率分別是46.7%、92.3%、54.7%和54.2%；最終消費對我國GDP增長的貢獻率分別是45.7%、52.5%、37.3%和51.6%；凈出口對GDP增長的貢獻率分別是7.6%、-44.8%、8%和-5.8%，可以看出，消費、投資和出口“三駕馬車”中，出口對經(jīng)濟增長的貢獻度在直線下滑，當前推動經(jīng)濟增長的主要動力來自于內(nèi)需。如工業(yè)化創(chuàng)造供給一樣，城鎮(zhèn)化能夠創(chuàng)造需求，這一特點符合當前擴大內(nèi)需的現(xiàn)實需要，新型城鎮(zhèn)化是刺激經(jīng)濟內(nèi)需的最大潛力所在，大量人口市民化后會對基礎(chǔ)設施、公共服務、住房消費、子女教育、文化娛樂等產(chǎn)生巨大的消費和投資需求。因此，在人口紅利的逐年衰減，土地生產(chǎn)要素價格連年上漲，外部經(jīng)濟復雜多變、世界經(jīng)濟長期低迷，部分發(fā)展中國家更為低廉的人口和土地資源優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)的形勢下，使我國長期以勞動密集型制造業(yè)為代表的出口導向型經(jīng)濟增長模式面臨空前的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式亟需轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化必然成為擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟持續(xù)增長的戰(zhàn)略選擇。

2.加快我國新型工業(yè)化發(fā)展的必然要求。工業(yè)革命以來人類“生態(tài)足跡”迅速擴張，“高投入、高消耗、高污染、低效益”的傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，新型工業(yè)化應運而生。自黨的十六大提出的新型工業(yè)化道路以來，我國的工業(yè)化不僅僅追求工業(yè)增加值，更為重要的是追求科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的工業(yè)化。實踐證明城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的結(jié)果，反過來城鎮(zhèn)化又促進工業(yè)化的優(yōu)化升級，二者相互促進，互為支撐，是經(jīng)濟社會發(fā)展的兩個不可或缺的車輪，當一個車輪從傳統(tǒng)工業(yè)化轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦凸I(yè)化時，另一個車輪也必須從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦统擎?zhèn)化［4］，加快改變當前城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化的不協(xié)調(diào)狀態(tài)。

3.實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的必由之路。長期形成的城鄉(xiāng)二元體制嚴重阻礙了農(nóng)民向城鎮(zhèn)的正常轉(zhuǎn)移和中國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史進程，造成城鄉(xiāng)差距越拉越大，使“三農(nóng)”問題成為我國最為棘手和亟待解決的經(jīng)濟社會問題?？紤]到我國農(nóng)業(yè)人口眾多，生態(tài)環(huán)境相對脆弱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制引致的分散經(jīng)營特點等基本國情，破解中國“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的根本出路在于及時有效地實施新型城鎮(zhèn)化。通過增強城鎮(zhèn)的承載功能，進行政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新大量吸納農(nóng)村剩余勞動力，將其配置到聚集在城市的第二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力優(yōu)化配置和有序轉(zhuǎn)移，減少單位土地上農(nóng)民數(shù)量，消

除大量的農(nóng)村隱性失業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地的集約化經(jīng)營、規(guī)?；蛯I(yè)化生產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，不斷增加農(nóng)民收入，并以城市發(fā)展的高效率反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化的客觀要求。經(jīng)濟發(fā)展事實表明，城鎮(zhèn)化是與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化相伴而生的過程，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化成同方向變化關(guān)系。2011年中國城鎮(zhèn)化率為51.27%，城市化進入中后期階段，即工業(yè)對城市化的推動作用開始減弱，城市化動力主要來自第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，即第二產(chǎn)業(yè)比重下降、第三產(chǎn)業(yè)比重上升和城市化率不斷提高的階段。2011年我國一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別為10.12%、46.78%、43.10%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于第一產(chǎn)業(yè)占比較小、二、三產(chǎn)業(yè)雙高的發(fā)展態(tài)勢，與西方發(fā)達國家相比我國第三產(chǎn)業(yè)無論是總量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)都處于較低水平。新型城鎮(zhèn)化蘊藏著巨大的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，它不僅能夠推動教育、醫(yī)療、就業(yè)和衛(wèi)生等為主要內(nèi)容的公共服務發(fā)展，還能夠帶動以商貿(mào)、餐飲、旅游等消費型服務業(yè)以及金融、保險、物流等生產(chǎn)型服務業(yè)的長足發(fā)展，因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化必然呼喚新型城鎮(zhèn)化。

5.解決經(jīng)濟社會問題的重要舉措。我國經(jīng)濟總量已位居世界第二，人均收入步入中等發(fā)達國家水平，城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展中后期階段，但發(fā)展和前進中依然存在各種錯綜復雜的經(jīng)濟社會問題，主要有城鎮(zhèn)化發(fā)展水平嚴重滯后于經(jīng)濟增長和工業(yè)化進程；我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本狀況良好，沒有印度、巴西等國出現(xiàn)大面積的貧民窟和特別嚴重的城市病問題，但局部的確存在半城鎮(zhèn)化、被城鎮(zhèn)化、貴族化城鎮(zhèn)化、大躍進城鎮(zhèn)化等四大病態(tài)城鎮(zhèn)化；人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、房價猛漲和貧富分化等現(xiàn)代“城市病依然突出；城市偏向政策造成的城鄉(xiāng)收入差距過大，導致雙二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)以及我國數(shù)量龐大的農(nóng)民工與配偶和子女異地居住問題等。這些經(jīng)濟社會問題都需要新型城鎮(zhèn)化去逐步化解［5］，新型城鎮(zhèn)化過程中要發(fā)揮市場機制在配置資源和要素中的基礎(chǔ)性作用和政府宏觀引導作用，進行政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，解除阻礙新型城鎮(zhèn)化的體制機制障礙。

三、推進新型城鎮(zhèn)化重在體制機制創(chuàng)新

1.創(chuàng)新戶籍制度改革。逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的身份證戶口登記管理制度，消除農(nóng)民落戶城市的障礙，實現(xiàn)人口的自由流動和遷徙；剝離依附于戶口上的各種公共福利差異化功能和其他嵌入型二元制度，恢復戶口應有的管理功能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；加快制定和落實特大城市和大、中、小城市的落戶政策與條件，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展實際盡量放低城鎮(zhèn)落戶門檻，重點引導非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求；有步驟有計劃的推進農(nóng)民工的市民化，鼓勵和支持有條件的城鎮(zhèn)將農(nóng)民工市民化的人口逐步納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，加快改善農(nóng)民工居住和生活條件。

2.創(chuàng)新土地管理制度。按照科學規(guī)劃和集約利用的原則，嚴格控制城鎮(zhèn)擴張的規(guī)模和速度，避免土地城鎮(zhèn)化和規(guī)模城鎮(zhèn)化的“攤大餅”式發(fā)展模式，統(tǒng)籌各類土地的功能，提高土地利用綜合效率；切實保護農(nóng)民對土地的合法權(quán)益，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、土地使用權(quán)入股等方式的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律和制度保障；嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，嚴格管理土地收益，提高對農(nóng)民的征地補償標準，維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，為農(nóng)民工進城定居提供有益的經(jīng)濟基礎(chǔ)；建立土地節(jié)約集約利用優(yōu)惠政策，加大閑置和廢棄土地的再度利用，重視土地資源環(huán)境治理與保護，增強土地承載力，促進土地資源的可持續(xù)利用。

3.創(chuàng)新公共服務與社會保障。增強政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務的責任，重點支持建設覆蓋城鄉(xiāng)的

交通、通訊、教育、醫(yī)療、文化、娛樂設施；建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務與培訓體系，改善農(nóng)民工的城鎮(zhèn)居住條件，妥善解決農(nóng)民工子女入園就學問題，滿足農(nóng)民工日益增長的物質(zhì)需求和精神需求；加快構(gòu)建“補短板”和“兜底線”的覆蓋全民的社會保障“安全網(wǎng)”，保障人民基本生活無后顧之憂；加快實施農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會保障的對接，加快建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，逐步實現(xiàn)傳統(tǒng)土地保障向現(xiàn)代社會保障轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度對農(nóng)民工的全覆蓋。

4.創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理體制。加強政府對城鎮(zhèn)的科學規(guī)劃、規(guī)范管理和調(diào)控力度，深化城鎮(zhèn)管理體制改革，完善城鎮(zhèn)的管理職能，建立城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)管理體制；創(chuàng)新公共管理理念，突出以人為本、質(zhì)量為先、效率與公平并舉，提高政府對城鎮(zhèn)化的公共管理水平。構(gòu)建評價政府管理績效的新型指標體系，加大對公共產(chǎn)品供給、社會功能、服務質(zhì)量、環(huán)境保護、災害預警等指標的考核，全面綜合地評價政府管理；深化城鎮(zhèn)建設投融資機制改革，將社會資本引入公共領(lǐng)域，建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的多元資金籌措機制，引導更多的社會力量推動公共事業(yè)發(fā)展；按照提高城鎮(zhèn)質(zhì)量，促進合理布局，積極帶動城鄉(xiāng)的原則調(diào)整部分行政區(qū)劃，探索“市縣分治”、“省直管縣”體制，減少政府層級，提高行政效率；實施大鎮(zhèn)強鎮(zhèn)戰(zhàn)略，對于經(jīng)濟實力強和發(fā)展前景廣闊的城鎮(zhèn)應增設為縣級市或市轄區(qū)，壯大縣域經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展。

［1］張沛主編.中國城鎮(zhèn)化的理論與實踐—西部地區(qū)發(fā)展研究與探索［M］.南京：東南大學出版社，2009：3-5.

［2］胡際權(quán).中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究［D］.重慶：西南農(nóng)業(yè)大學，2005：73.

［3］牛文元.中國新型城市化戰(zhàn)略的設計要點［J］.中國科學院院刊，2009，（2）:130-137.

［4］王素齋.新型城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的內(nèi)涵、目標與路徑［J］.理論月刊，2013，（4）:165-168.

［5］張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題［J］.國家行政學院學報，2013，（1）:48-54.

F293

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：1671-6469（2013）05-0032-04

2013-08-20

趙永平（1980-），男，甘肅會寧人，蘭州商學院經(jīng)濟學院，講師，研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展。