薛夢琦，馮文全

（西華師范大學(xué) 教育學(xué)院，四川 南充 637002）

試論西部地區(qū)城鄉(xiāng)教師非合理流動(dòng)的制度原因和制度創(chuàng)新

薛夢琦，馮文全

（西華師范大學(xué) 教育學(xué)院，四川 南充 637002）

均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略任務(wù)，師資隊(duì)伍是我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的重要因素之一，城鄉(xiāng)教師的非合理流動(dòng)嚴(yán)重加劇了基礎(chǔ)性義務(wù)教育非均衡發(fā)展.這種現(xiàn)象背后折射出的是城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)的制度缺失和不健全.制度創(chuàng)新、健全城鄉(xiāng)教師流動(dòng)的相關(guān)制度，勢在必行.由于制度變遷引起的利益沖突不可避免，還應(yīng)建立利益補(bǔ)償機(jī)制給利益損失主體以合理的補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)的制度創(chuàng)新.

城鄉(xiāng)教師非合理流動(dòng)；制度原因；制度創(chuàng)新

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確指出了均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略任務(wù).促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,保障教育公平公正,也是建設(shè)我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容.教育均衡發(fā)展包括教育投資的均衡、硬件設(shè)施的均衡,也包括師資隊(duì)伍的均衡.師資隊(duì)伍是我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)性義務(wù)教育資源配置的重要因素之一，師資隊(duì)伍的質(zhì)量在很大程度上決定著義務(wù)教育的質(zhì)量，師資均衡配置是促進(jìn)教育均衡發(fā)展，保障教育公平公正的重要前提.城鄉(xiāng)教師流動(dòng)是促進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的有效舉措，而由于缺乏相應(yīng)的制度保障，當(dāng)前城鄉(xiāng)教師的不合理流動(dòng)，加劇了基礎(chǔ)性義務(wù)教育非均衡發(fā)展.

1 當(dāng)前西部城鄉(xiāng)教師流動(dòng)存在的現(xiàn)狀

通過課題組對四川、重慶、陜西等地46所中小學(xué)八百余位城鄉(xiāng)教師做了問卷調(diào)查，并且對70位教師進(jìn)行了訪談，做出如下流動(dòng)現(xiàn)狀分析.

1.1 薄弱學(xué)校流向重點(diǎn)學(xué)校.有意愿從薄弱學(xué)校流向重點(diǎn)學(xué)校的教師占63.46%，3-5年流動(dòng)一次的教師人數(shù)占43%，5-8年流動(dòng)一次的占33%.

1.2 農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)流向城市中心區(qū)域.希望轉(zhuǎn)到縣（市）以上行政區(qū)劃的學(xué)校的占到97.08%，主要原因?yàn)樯詈途幼l件、子女教育以及經(jīng)濟(jì)收入的差異.

1.3 中青年教師流失嚴(yán)重.在調(diào)查中，45周歲以下有意愿流動(dòng)的教師占42.77%,36-45周歲有意愿流動(dòng)的教師占44.6%，這其中的原因是教齡在五年以下的老師教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)還有一些欠缺，沒有充分的流動(dòng)籌碼，而教齡在十五年以上的老師已經(jīng)進(jìn)入職業(yè)倦怠期，他們對于職業(yè)的期望降低，家庭、經(jīng)濟(jì)等狀況較為穩(wěn)定，一般不會(huì)輕易選擇流動(dòng).

1.4 主干學(xué)科教師流動(dòng)加劇了學(xué)科的失衡.調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，主干學(xué)科教師流動(dòng)人數(shù)和流動(dòng)頻次均大于其他學(xué)科教師，在原有學(xué)科失衡的基礎(chǔ)上，加劇了不平衡性.

2 城鄉(xiāng)教師非合理流動(dòng)的制度原因

近年來,城鄉(xiāng)教師不合理流動(dòng),加劇了基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展,主要原因有兩個(gè)方面，一是教師本身追求更好地物質(zhì)生活條件和更好的施展個(gè)人才能的內(nèi)在動(dòng)機(jī)；二是缺乏教育相關(guān)部門出臺的健全、合理的城鄉(xiāng)教師流動(dòng)的相關(guān)制度，限制和約束教師職業(yè)內(nèi)不合理流動(dòng)的行為，不利于城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng).

教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不完全受市場經(jīng)濟(jì)左右，更多的是受國家政策和制度的指導(dǎo)和調(diào)控.為了更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平，以人為本，結(jié)合我國城鄉(xiāng)教師流動(dòng)的現(xiàn)狀，出臺城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)的制度是重要前提，這是由制度的功能決定的.

制度是在一定歷史條件下滿足人類社會(huì)生活需要的行為模式或社會(huì)規(guī)范體系.[1]制度是約束人的一種行為規(guī)則.首先，制度可以降低交易成本，并為實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)造條件；其次，制度能夠提供人們關(guān)于行動(dòng)的信息，并為個(gè)人選擇提供激勵(lì)系統(tǒng)；第三，制度是一種限制，制定規(guī)則的目的也在于限制約束主體的機(jī)會(huì)主義行為，將人們自由活動(dòng)的范圍限定在制度規(guī)定的范圍內(nèi)，使人們獲得更大的效用等等.而制度也是一把雙刃劍，不合理、不健全的制度又將增加交易成本，不能有效限制約束主體的機(jī)會(huì)主義行為，阻礙人們在制度規(guī)定范圍內(nèi)獲得最大的效用.我國目前中小學(xué)教師人事制度極不完善，概括起來大致有以下幾方面：

2.1 教師人事管理制度不完善

2.1.1 教師的身份的不確定性.教師的身份、地位是教師隊(duì)伍建設(shè)的根本性問題和建立城鄉(xiāng)教師流動(dòng)管理制度時(shí)需要考慮的前提因素.教師是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，教師職業(yè)的產(chǎn)生源自于社會(huì)需要，社會(huì)性是教師的根本屬性.因?yàn)榻處煆漠a(chǎn)生之日起，就擔(dān)負(fù)有特定的專門代表社會(huì)化育下一代的責(zé)任和使命.[2]《教師法》中指出“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，然而并未明確教師的身份和地位.《教師法》及《義務(wù)教育法》均明確指出“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平.”這意味著教師工資雖參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平發(fā)放，而教師的身份又被排除在國家公務(wù)員之外，其實(shí)際的福利待遇與公務(wù)員相距甚遠(yuǎn).教師身份的不確定性，不利于政府和教育主管部門對城鄉(xiāng)教師流動(dòng)進(jìn)行宏觀管理和調(diào)配.

2.1.2 教師編制管理制度不健全.教師編制管理制度不健全主要表現(xiàn)在編制標(biāo)準(zhǔn)整體偏緊，城鄉(xiāng)嚴(yán)重倒掛；生師比編制計(jì)算方式單一，缺乏對附加編制明確規(guī)定；編制的管理和監(jiān)督制度不健全，[3]教師編制管理制度不健全,阻礙了城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng).

2.1.3 教師聘任制的缺陷.教師聘任制實(shí)際上是“勞動(dòng)合同制在教育領(lǐng)域的具體運(yùn)用，教師聘任制度實(shí)質(zhì)上是一種合同制度”.[4]是教師管理制度上的一項(xiàng)重大改革,打破了教師終身任用制,有助于優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，為教師自由流動(dòng)和學(xué)校自主招聘提供了政策依據(jù)，但是在推行過程中缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制和配套措施，優(yōu)秀教師多流向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的“重點(diǎn)學(xué)校”、“示范學(xué)?！?，造成經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“普通學(xué)?！薄ⅰ耙话銓W(xué)?！睅熧Y流失嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序，加劇了義務(wù)教育非均衡發(fā)展.

2.2 教師工資制度存在缺陷

2.2.1 同工同酬落實(shí)不到位.《中華人民共和國勞動(dòng)法》第四十六條規(guī)定：工資分配應(yīng)當(dāng)遵循按勞分配原則，實(shí)行“同工同酬”.做到同工同酬,不僅應(yīng)做到工資待遇水平區(qū)間相同,社保、福利等也應(yīng)一視同仁.然而同工同酬落實(shí)不到位、不按時(shí)或非足額發(fā)放津貼、補(bǔ)貼的現(xiàn)象仍然存在，阻礙了城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng).

2.2.2 績效工資量化存在難度.績效工資的出臺和實(shí)施，能充分調(diào)動(dòng)教師的工作積極性，具有重大的政策意義.然而績效工資制度還存在著不完善之處，主要表現(xiàn)在校方對績效工資中獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的評定時(shí)很難量化，這是由教師的工作性質(zhì)和工作內(nèi)容決定的.績效工資的有效實(shí)施還缺乏與之相配套的制度保障.那么在城鄉(xiāng)教師流動(dòng)中，對流動(dòng)教師考核績效時(shí)的量化標(biāo)準(zhǔn)如何確定以及是否由流動(dòng)至學(xué)校進(jìn)行績效考核等問題就凸顯出來.

2.3 缺乏對流動(dòng)教師合理的利益補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?城鄉(xiāng)教師在流動(dòng)中必然會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上的和精神上的損失.對于流動(dòng)教師而言，流動(dòng)本身會(huì)產(chǎn)生交通費(fèi)用，離開原來工作和居住的場所，適應(yīng)新環(huán)境，對流動(dòng)教師本身的工作和生活及其家人都會(huì)造成經(jīng)濟(jì)上和精神上的損失.教師作為特殊的社會(huì)存在，既要滿足社會(huì)需要，又有個(gè)人生存需要.城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)，目的是為了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是社會(huì)需要，為滿足社會(huì)需要而損害個(gè)人生存需要、影響正常的工作和生活時(shí)，合理的利益補(bǔ)償機(jī)制就亟待建立.

3 促進(jìn)西部地區(qū)城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)的制度創(chuàng)新

所謂制度創(chuàng)新是指社會(huì)規(guī)范體系的選擇、創(chuàng)造、新建和優(yōu)化的通稱，包括制度的調(diào)整和完善、改革和更替等.[5]沒有適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的永恒制度，任何一種制度都是有生命周期的.一種制度在建立之初，可能是有效率的，但是隨著社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)條件的變化，這種制度可能會(huì)逐漸變成無效的.這就意味著只有制度創(chuàng)新才能適應(yīng)不斷變化發(fā)展的社會(huì)，使無效率的制度變成有效率的制度.城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)的制度創(chuàng)新迫在眉睫.

3.1 完善教師人事管理制度.首先，確定教師的身份.由于教師身份的社會(huì)性根深蒂固，擔(dān)負(fù)著代表社會(huì)專門教育下一代的使命和責(zé)任，將義務(wù)教育階段的教師確立為國家公務(wù)員，認(rèn)可教師的身份，并給予教師相應(yīng)的權(quán)益保障，能夠吸引更多的優(yōu)秀人才加入教師隊(duì)伍.并且明確教師公務(wù)員身份相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)，能最大程度地推動(dòng)城鄉(xiāng)教師的合理流動(dòng)與區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，因?yàn)樵诋?dāng)前我國教師資源配置不均衡的背景下,流動(dòng)除了是教師的權(quán)利外,更是教師的義務(wù)[6].其次，健全教師編制管理.基于教師編制管理存在的問題，應(yīng)根據(jù)各地教育改革發(fā)展的實(shí)際需求，適當(dāng)提高教師編制標(biāo)準(zhǔn)，建立兩年一周期的動(dòng)態(tài)核編、規(guī)范進(jìn)編和退編制度，[7]給予教師編制管理適當(dāng)?shù)膹椥?，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)，加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展.第三，完善教師聘任制.在教師聘任制的實(shí)施過程中，應(yīng)建立并嚴(yán)格執(zhí)行聘任教師準(zhǔn)入制度，同時(shí)建立起相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和配套設(shè)施，加強(qiáng)國家對教師聘任制的宏觀調(diào)控，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)任教，并給予相應(yīng)的利益補(bǔ)償，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，改變教師從農(nóng)村向城市、從“普通學(xué)?！?、“一般學(xué)?！毕颉爸攸c(diǎn)學(xué)?！?、“示范學(xué)?！眴蜗蛏衔涣鲃?dòng)的格局，促進(jìn)教師合理流動(dòng)，加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展.

3.2 落實(shí)和完善教師工資制度.首先，確保真正實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段內(nèi)同工同酬.真正實(shí)現(xiàn)同工同酬是當(dāng)前區(qū)域內(nèi)教師合理流動(dòng)和義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要前提.而且對于人民教師而言，不僅要實(shí)現(xiàn)基本工資和績效工資比例相同，福利待遇以及五險(xiǎn)一金的繳納比例也應(yīng)該相同，減少城鄉(xiāng)教師的逆向流動(dòng).其次,完善績效工資制度.一種制度總是由完善到不完善.績效工資制度本身存在的缺陷主要在于不同地區(qū)不同學(xué)校獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的量化標(biāo)準(zhǔn)很難制定.還應(yīng)制定配套的制度保障績效工資的有效實(shí)施等等.在完善績效工資制度時(shí)應(yīng)充分考慮到流動(dòng)教師的績效如何考核、由誰考核，基本工資由誰發(fā)放等問題，以促進(jìn)城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)制度的建立、推行.

3.3 構(gòu)建流動(dòng)教師合理的利益補(bǔ)償機(jī)制.誠然，制度創(chuàng)新意味著制度變遷，制度變遷是對不同主體之間利益格局的重新調(diào)整，利益沖突不可避免.為此，應(yīng)從影響流動(dòng)教師利益變化的三個(gè)因素:校際收入差距、流動(dòng)成本和環(huán)境差異損失出發(fā)，根據(jù)教師流出流入的學(xué)校類型視城市、農(nóng)村和艱苦地區(qū)等不同情況分別對流動(dòng)教師進(jìn)行成本與收益的具體分析，并以此為依據(jù)，進(jìn)而從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和精神補(bǔ)償兩個(gè)方面建構(gòu)流動(dòng)教師的利益補(bǔ)償機(jī)制[8].這樣才能保障城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)制度的建立、推行和實(shí)施.

3.4 制定統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費(fèi)與教師資源合理分配制度.政府有責(zé)任盡力避免人為拉大區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段各學(xué)校的差距，教育相關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費(fèi)，合理分配教師資源.而且，教育相關(guān)部門應(yīng)取消區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段“重點(diǎn)學(xué)?！焙汀笆痉秾W(xué)?！钡脑u定，著重致力于“合格學(xué)校”和“標(biāo)準(zhǔn)學(xué)?！钡慕ㄔO(shè)，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)劃撥時(shí)也應(yīng)當(dāng)按實(shí)際學(xué)生和教師數(shù)量進(jìn)行分配，縮小各學(xué)校間的差距，而非拉大各學(xué)校間的距離，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段各學(xué)校實(shí)力均衡，使城鄉(xiāng)教師流動(dòng)時(shí)，能夠安心樂教，充分發(fā)揮教師才能.

結(jié)合我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)師資配置，根據(jù)我國城鄉(xiāng)教師流動(dòng)現(xiàn)狀和當(dāng)前的制度阻礙因素，建立符合西部地區(qū)實(shí)際的城鄉(xiāng)教師流動(dòng)制度，優(yōu)化師資整體結(jié)構(gòu)，提高師資整體素質(zhì),是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要舉措.

〔1〕盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué) [M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2011.169.

〔2〕趙荷花.誰是我們成為教師——論教師身份之特性[J].教育研究與實(shí)驗(yàn),2010(4)：57.

〔3〕韓小雨,龐麗娟,謝云麗.中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)和編制管理制度研究：基于全國及部分省區(qū)現(xiàn)行相關(guān)政策的分析[J].教育發(fā)展研究,2010(8)：15-19.

〔4〕鄭良信.教育法通論[M].廣西教育出版社，2002.181.

〔5〕盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社,2011. 173.

〔6〕陳堅(jiān),陳陽.我國城鄉(xiāng)教師流動(dòng)失衡的制度分析[J].教育發(fā)展研究,2008(324)：37.

〔7〕韓小雨,龐麗娟,謝云麗.中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)和編制管理制度研究：基于全國及部分省區(qū)現(xiàn)行相關(guān)政策的分析[J].教育發(fā)展研究,2010(8)：15-19.

〔8〕馮文全,夏茂林.從師資均衡配置看城鄉(xiāng)流動(dòng)機(jī)制建設(shè)[J].中國教育學(xué)刊，2010(2)：19.

G645

A

1673-260 X（2013）10-0174-02

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（12YJA880023）