論我國《野生動物保護法》的修改
2013-04-02 03:29:26魏德紅
重慶第二師范學(xué)院學(xué)報 2013年5期
魏德紅
(吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林 長春130012)
我國自然生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，為野生動物生息繁衍提供了得天獨厚的條件，如何保護和開發(fā)好豐富的野生動物資源，是關(guān)系到民族生存和發(fā)展的大事。我國《野生動物保護法》制定于1988年，2004年僅針對建立對外國人開放的獵捕場的條文做了小幅修改。因此，在各種突發(fā)流行性疫病日益增加的今天，全面修改《野生動物保護法》，關(guān)系到野生動物的生存和發(fā)展，關(guān)系到尋常百姓的日常生活，更關(guān)系到人與自然的和諧發(fā)展，其意義顯而易見。
一、“野生動物保護法”的調(diào)整范圍
(一)不應(yīng)涉及動物福利
國內(nèi)外都曾經(jīng)有學(xué)者提出建立《動物保護法》的構(gòu)想?！秳游锉Ｗo法》就其內(nèi)容而言，主要關(guān)注動物福利。我國臺灣地區(qū)1998年《動物保護法》第1條開宗明義地規(guī)定:為尊重動物生命及保護動物，特制定本法。我國大陸首部《動物保護法》建議稿正在起草當(dāng)中，特別提到如果虐待動物可能會受到刑事處罰，這樣一個條款更是引起了社會的關(guān)注。草擬中的《動物保護法》明確保護動物的分類，這對于推進《野生動物保護法》的實施大有幫助，但是根據(jù)我國的立法狀況來分析，動物福利的內(nèi)容不應(yīng)納入《野生動物保護法》修改的范圍。
(二)不應(yīng)涉及《物權(quán)法》的相關(guān)內(nèi)容
就野生動物的所有權(quán)，《物權(quán)法》第49條文字確定的含義為如果法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。這里所說的法律應(yīng)該指的就是現(xiàn)行的《野生動物保護法》。該法第3條籠統(tǒng)地規(guī)定野生動物資源屬于國家所有，國家保護依法開發(fā)利用野生動物資源的單位和個人的合法權(quán)益。這一規(guī)定確立了野生動物資源的國家所有制，曾有學(xué)者建議修改這一規(guī)定［1］?！段餀?quán)法》所涉及的制度往往是對社會經(jīng)濟政治有重要影響的，《野生動物保護法》的修改沒有必要在資源的所有權(quán)制度上面花費太多的時間，因為這本身并不是物權(quán)立法的修改。筆者認為，在明確了野生動物范圍的前提下進行資源保護與開發(fā)，可以保護好生態(tài)效益、社會效益以及相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。針對野生動物資源的所有權(quán)進行修改，這并不是法律修改的本意，也不符合該法立法的宗旨。針對非野生動物資源的動物個體或群體所有權(quán)，應(yīng)將其納入一般物權(quán)體系進行調(diào)整。
(三)不應(yīng)涉及寵物管理立法
隨著城市家庭飼養(yǎng)各種寵物日益增多，引發(fā)的各種問題和糾紛也隨之而來。如何將寵物飼養(yǎng)納入有效且被飼養(yǎng)者樂于接受的管理模式下，這需要對相關(guān)問題加以研究，并在此基礎(chǔ)上出臺相應(yīng)的法律規(guī)范。我國尚無《寵物法》，關(guān)于《寵物法》這個名稱，有學(xué)者有不同的稱呼［2］。筆者認為《寵物法》應(yīng)該定位于城市管理法的范疇，屬于行政法。寵物法的立法宗旨與前文已經(jīng)提到《野生動物保護法》的立法宗旨并不完全一致。另外，從性質(zhì)上，《野生動物保護法》是環(huán)境資源法，二者屬于不同的法學(xué)分類。但是，必須承認，二者亦有交叉。關(guān)于野生動物是否能夠當(dāng)做寵物來飼養(yǎng)的爭論由來已久，一方認為，寵物是家禽家畜的一種，因此必須是馴化了的動物［3］;另一方認為，寵物可以是任何動物［4］。在不介入這場爭論的前提下，筆者要指出，飼養(yǎng)野生動物作為寵物的行為在中外是客觀存在的。當(dāng)野生動物成為某些市民的寵物時，該寵物將會受到兩方面法律的約束。從理論和實踐來分析，《野生動物保護法》的修改不應(yīng)涉及寵物立法的內(nèi)容。
二、《野生動物保護法》的立法宗旨
(一)人與自然關(guān)系的和諧取向
野生動物與人的關(guān)系說到底是人與自然的關(guān)系。自然是人類最重要的東西，在唯物辯證法看來，世界上的任何事物都是矛盾的統(tǒng)一體。我們面對的現(xiàn)實世界，就是由人類社會和自然界雙方組成的矛盾統(tǒng)一體，兩者之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，人與自然是相互聯(lián)系、相互依存、相互滲透的:人由自然脫胎而來，其本身就是自然界的一部分。另一方面，人與自然之間又是相互對立的。人類為了更好地生存和發(fā)展，總是要不斷地否定自然界的自然狀態(tài)，并改變它;而自然界又竭力地否定人，力求恢復(fù)到自然狀態(tài)。人與自然之間這種否定與反否定，改變與反改變的關(guān)系，實際上就是作用與反作用的關(guān)系。建立人與自然的和諧共處、協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，實現(xiàn)人類與自然界關(guān)系的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展是人類生存與發(fā)展的必由之路。人與自然和諧相處是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度、一定階段的必由之路，是人類總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)后的必然選擇。
人類為野生動物立法的實質(zhì)是規(guī)范人類行為以保障如何促進科學(xué)發(fā)展。人們都有一種誤解，科學(xué)與法律是矛盾的?？茖W(xué)使人的能力無限擴張，而法律卻要約束人的行為;法律要維護現(xiàn)有的秩序，而科學(xué)必然要沖破現(xiàn)有的秩序才能發(fā)展，從這個角度看科學(xué)與法律應(yīng)該是一對矛盾。但是人們也發(fā)現(xiàn)，科技的發(fā)展實際是一把雙刃劍，不受約束的科技威脅的是社會秩序和人類自身，科學(xué)怪人最終掉進的是自己設(shè)下的圈套，而法律的作用正是以人類的理性，斧正科學(xué)在發(fā)展過程中可能產(chǎn)生的非理性，約束人類自己的行為，所以《京都議定書》會被簽署，人與自然要和諧發(fā)展，其實從科學(xué)發(fā)展觀看，也不能把人和自然對立起來，兩者是統(tǒng)一的，不是誰征服誰的問題。
(二)可持續(xù)發(fā)展觀念的法制化
我國現(xiàn)行的《野生動物保護法》制定于我國改革開放的第10年(1988年)，而可持續(xù)發(fā)展的概念是在2000年左右被提出的，人與自然的和諧關(guān)系也是在2000年之后才被社會普遍接受的。1988年《野生動物保護法》的立法宗旨主要涉及保護和利用兩個方面，沒有融入可持續(xù)發(fā)展、和諧社會的法律理念。從人類的角度來看，野生動物具有經(jīng)濟價值，生態(tài)價值、美學(xué)價值、科學(xué)價值、文化價值和娛樂價值等。這些價值滿足了人類不同的需要，然而立法者不能僅僅從人類的需要出發(fā)，立法者應(yīng)該從更高的人與自然和諧相處的高度來看待野生動物立法。誠然，野生動物最重要的是其生態(tài)價值，即所謂環(huán)境價值，野生動物對維護整個生態(tài)系統(tǒng)的健康、穩(wěn)定發(fā)展、維護生物多樣性有重要意義。但是，生態(tài)價值不應(yīng)當(dāng)成為我們立法的宗旨，因為這種價值論仍然是站在人類狹隘的利益觀基礎(chǔ)上來看問題。
野生動物保護立法應(yīng)該著眼于人與自然的和諧關(guān)系，放眼于子孫后代的利益，尊重和運用自然規(guī)律，有效地解決人類和自然產(chǎn)生的各種矛盾問題，促進人類和地球的可持續(xù)發(fā)展。針對野生動物的經(jīng)濟利用問題，應(yīng)當(dāng)正視這是人類的需要，可以通過擴大人工養(yǎng)殖繁殖來解決，既可以維護生態(tài)的平衡又能滿足人類的消費需要、促進就業(yè)、繁榮經(jīng)濟。所以建議我國的野生動物保護法的立法目的應(yīng)該改為:“為保護拯救野生動物，保護發(fā)展和合理利用野生動物資源，維護生態(tài)平衡、建立和諧的人與自然關(guān)系，并促進可持續(xù)發(fā)展制定本法?！?/p>
三、建立符合野生動物保護和市場經(jīng)濟要求的馴養(yǎng)繁殖制度
(一)馴養(yǎng)繁殖立法必須符合可持續(xù)發(fā)展的要求
我國野生動物馴養(yǎng)繁殖制度必須貫穿可持續(xù)發(fā)展的理念，野生動物資源的可持續(xù)發(fā)展，就是通過保護與馴養(yǎng)達到良性循環(huán)，在這種循環(huán)中，野生動物種群得到發(fā)展，人類獲得野生動物的各種價值，這些不影響該物種在生態(tài)系統(tǒng)中的作用，也不影響生態(tài)系統(tǒng)中其他的動物物種。野生動物的馴養(yǎng)繁殖，如果既能獲得經(jīng)濟上發(fā)展，又保護了野外野生動物資源，做到有利于子孫后代繁衍與生物多樣性的保護，那么對我們子孫后代會產(chǎn)生極其深遠的影響。
人類事實上從來沒有停止對野生動物資源的開發(fā)利用，經(jīng)驗告訴了人們“竭澤而漁”是有害的，不遵循自然規(guī)律會受到自然的懲罰。保護野生動物是人類對所在環(huán)境及自身命運進行深層次的思考后提出的，但是僅僅保護是不夠的，只有將野生動物的開發(fā)利用與保護相結(jié)合才能實現(xiàn)野生動物資源的良性循環(huán)，才能符合生態(tài)平衡。人類必須清晰地認識到:野生動物資源的開發(fā)利用與保護是息息相關(guān)，密不可分的關(guān)系。野生動物資源的馴養(yǎng)繁殖是實現(xiàn)野生動物資源開發(fā)利用的有效方式。但是，野生動物資源的馴養(yǎng)繁殖活動應(yīng)該建立在對野生動物資源保護的基礎(chǔ)上，馴養(yǎng)繁殖首先保護了物種資源和生物的多樣性，其次，在人工種群比較成熟的基礎(chǔ)上擴大經(jīng)濟用途，如中藥入藥、商用皮革、餐飲消費、觀賞娛樂等領(lǐng)域，這些是符合可持續(xù)發(fā)展要求的。
(二)建立符合市場經(jīng)濟要求的野生動物資源所有權(quán)體系
從單一的公有制所有權(quán)體系走向多元化的所有權(quán)體系，是目前國外發(fā)達國家對野生動物資源立法的趨勢，也是我國市場經(jīng)濟體制日趨成熟的迫切要求［5］。國外許多國家已經(jīng)建立了促進合理利用野生動物資源的多元化所有權(quán)體系。我國目前單一的公有制不利于調(diào)動人們合理保護和開發(fā)利用野生動物的積極性，一些馴養(yǎng)繁殖大型國家重點保護野生動物的場所，由于無法對馴養(yǎng)繁殖成功的子一代或子二代的野生動物及其產(chǎn)品進行商業(yè)開發(fā)利用，造成資金與運營方面舉步維艱的局面。
野生動物首先是生態(tài)價值，其次是經(jīng)濟價值。在建立野生動物資源產(chǎn)權(quán)體系后，根據(jù)不同野生動物的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，遵循野生動物可持續(xù)發(fā)展的理念，將野生動物劃分為野外物種與人工馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成功且不需要依賴野外種源的馴養(yǎng)繁殖的野生動物，在科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)下確立一定范圍內(nèi)的人工馴養(yǎng)繁殖的野生動物資源的個人所有制和集體所有制，分別制定不同類別野生動物馴養(yǎng)繁殖經(jīng)營的法律，從而促進野生動物資源合法市場的交易，對國家重點保護野生動物產(chǎn)品的市場管制禁令應(yīng)有條件地放開，加強宏觀調(diào)控，對野生動物產(chǎn)品合理定價以避免市場的無序競爭，影響野生動物資源的可持續(xù)發(fā)展。
四、建立具體化人性化的野生動物致人損害補償制度
(一)立法中應(yīng)明確補償義務(wù)主體
《野生動物保護法》十四條規(guī)定，國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補償。補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。但是法律并沒有明確指出具體由哪一級政府進行賠償，多地方只是作出了類似的抽象的規(guī)定，為了改變這種因為責(zé)任界限不清而導(dǎo)致相互推卸責(zé)任的情況，應(yīng)該明確國家為補償義務(wù)主體，建議將由當(dāng)?shù)卣o予補償?shù)囊?guī)定修改為，由當(dāng)?shù)乜h級人民政府野生動物行政主管部門或者自然保護區(qū)的主管部門給予補償。
(二)設(shè)立野生動物致害補償專項制度
現(xiàn)在北京、陜西等地已經(jīng)有了地方立法管理野生動物致人損害賠償制度。這些制度中基于補償?shù)脑瓌t，已經(jīng)為受害者賠償了一定比例的費用，剩余比例的費用就由受害者自己承擔(dān)。為使野生動物受害者能夠得到及時合理的補償，建議國家或者省級單位設(shè)立專項野生動物致害補償基金，專門用于由野生動物造成財產(chǎn)損失和人員傷亡補償。專項基金可來源于國家財政投入、社會捐贈等各個方面。這些基金的設(shè)立將有效地促進野生動物保護事業(yè)的開展，防止受害人或其親屬對野生動物進行報復(fù)性殺戮，設(shè)立這樣的基金也是社會正義和愛心的一種體現(xiàn)。
(三)明確損害補償?shù)姆秶脱a償標(biāo)準(zhǔn)
《野生動物保護法》第十四條規(guī)定，因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物和其它損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補償。首先、這里“損失”應(yīng)該明確做出規(guī)定包括直接損失和間接損失。“其他損失”應(yīng)該包括野生動物對人身健康和生命造成的損失以及相關(guān)的其他財產(chǎn)損失。其次、補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具體化使之更具有操作性，具體分為國家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)兩種，國家標(biāo)準(zhǔn)的范圍主要涉及國家重點保護動物和珍貴、瀕危野生動物及具有重要科研價值的野生動物，其它普通野生動物損害的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有各個地方根據(jù)本地區(qū)的實際情況進行制定。第三、根據(jù)致害動物的級別確定明確規(guī)定補償?shù)谋壤?，立法確定國家的補償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)國家最低標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。
五、建立市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代科學(xué)的狩獵制度
(一)承認一般狩獵權(quán)的可流通性
從國際上來看，可持續(xù)的狩獵活動已經(jīng)獲得普遍認可，CITES公約還專門為非洲犀牛、大象、斑馬等狩獵活動核定限額。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展的要求，在《野生動物保護》立法中應(yīng)該有條件地承認一般狩獵權(quán)具有可流通性，要對流通的范圍進行限制。由于《野生動物保護法》頒布于社會主義市場經(jīng)濟剛剛起步的1988年，該法并沒有將社會主義市場經(jīng)濟與狩獵制度聯(lián)系考慮，狩獵制度主要以公益事業(yè)為目的被允許，一般狩獵活動的商業(yè)價值并沒有得到肯定。該法第二十五條規(guī)定:禁止偽造、倒賣、轉(zhuǎn)讓特許獵捕證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證和允許進出口證明書。依據(jù)該規(guī)定，狩獵權(quán)不能任意轉(zhuǎn)讓，禁止以任何形式進行流通。這意味著只能基于行政機關(guān)的行政許可而原始取得，狩獵權(quán)是不可流通。這是符合《行政許可法》的關(guān)于行政許可一般不得轉(zhuǎn)讓的要求，但是《行政許可法》同時規(guī)定:法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓。
我國狩獵證的取得只能基于法律規(guī)定的特別目的，現(xiàn)行法規(guī)定了申請?zhí)卦S捕獵證的五大類事由包括:進行對野生動物進行科學(xué)考察和資源調(diào)查、馴養(yǎng)繁殖的目的;完成科研或國家醫(yī)藥生產(chǎn)任務(wù)的目的;宣傳、普及野生動物知識或教學(xué)、展覽的目的等。這些目的顯然具有公益性質(zhì)，基于對這些瀕臨滅絕的野生動物的特別保護，不能允許其作為財產(chǎn)權(quán)流通，現(xiàn)行立法值得肯定。但針對一般的野生動物的狩獵權(quán)，由于它們并不需要進行嚴(yán)格的數(shù)量限制，所以立法應(yīng)該承認其合法性。這種普通的狩獵權(quán)包括有財產(chǎn)權(quán)利取得的內(nèi)容，立法中應(yīng)該承認這種狩獵權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)利具有可轉(zhuǎn)讓性，同時可以效仿美國的部分立法規(guī)定狩獵權(quán)人和土地使用權(quán)的野生動物保護義務(wù)。必須明確指出狩獵權(quán)是針對特定品種、數(shù)量野生動物的狩獵權(quán)，獲取狩獵野生動物的權(quán)利，并不意味著可以任意捕殺野生動物，否則依據(jù)法律追究責(zé)任。
(二)狩獵場收入按比例補助當(dāng)?shù)厝罕?/h3>
狩獵場是發(fā)展狩獵旅游業(yè)的必備場所，我國《野生動物保護法》二十六條第二款中規(guī)定，建立對外國人開放的狩獵場所，必須報國務(wù)院野生動物行政主管部門備案。這種概括性的規(guī)定在實踐僅僅考慮了狩獵場的設(shè)立，往往使一些地方的群眾不理解狩獵場設(shè)立的目的和意義，并且容易產(chǎn)生偷獵的心理。因此，狩獵制度必須規(guī)定狩獵場的收入要按比例補助當(dāng)?shù)厝罕?。具體來說，狩獵場要與周邊的農(nóng)牧民居委會簽訂相關(guān)補助協(xié)議，這樣群眾能夠更好地保護周邊的環(huán)境和野生動物，狩獵場也就能夠走上可持續(xù)發(fā)展的路子。
為確保國際狩獵有利于野生動物保護，我國原林業(yè)部嚴(yán)格規(guī)定狩獵收入主要用于確保基層保護工作和補助當(dāng)?shù)厝罕?，實現(xiàn)社區(qū)共管。以青海省都蘭國際狩獵場為例，該區(qū)域巖羊總數(shù)約2萬頭，每年用于國際狩獵的數(shù)量僅幾十頭，狩獵收入約20-30萬美元，其中相當(dāng)一部分補助給周邊牧民，每戶增加年收入在2000-3000元之間，由此使牧民了解到野生動物的價值，改變了對野生動物的傳統(tǒng)觀念并自覺摒棄了任意獵殺的習(xí)俗，還主動為野生巖羊預(yù)留草場和抵制盜獵，形成了社區(qū)共管的良好局面。我國國際狩獵的野生動物大多分布于牧區(qū)，且相互交錯、重疊，不兼顧牧民利益，就難以有效保護好野生動物。國際狩獵制度需要照顧到狩獵場周邊群眾的生活，要對群眾的生活給予補償，國內(nèi)的狩獵制度亦應(yīng)如此，否則會引起同樣的爭議。這樣也可以是那些偏遠地區(qū)的居民能夠從保護野生動物中獲得實惠，避免了靠山吃山而破壞環(huán)境的不良習(xí)慣。
［1］梁慧星.不宜規(guī)定“野生動物資源屬于國家所有”［EB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/94ea8d0102020740 be1e9bcc.html
［2］喻術(shù)紅.中國應(yīng)當(dāng)盡快制定出臺《家庭寵物飼養(yǎng)管理法》［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2007，(2).
［3］曹源麟.別拿野生動物當(dāng)寵物［N］.貴州都市報，2009-5-6(3).
［4］毛磊.猴痘爆發(fā)警示美國人［N］.解放日報，2003-6-17(2).
［5］黃忠新，崔吉春，等.建立符合我國國情的野生動物所有權(quán)制度［J］.吉林林業(yè)科技，2008，(1).
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