史雙洋 蔡麗麗 夏少敏

（浙江農林大學，浙江 臨安 311300）

自20世紀50年代以來,新中國就一直注意著農村合作金融問題。90年代以來有關信用合作社的業(yè)務、監(jiān)督管理機構等金融立法對促進社會主義市場經濟的發(fā)展、保障合作金融主體的利益和合作金融活動的安全,都發(fā)揮了巨大的作用。

然而,我國始終缺乏一部在合作金融領域起基本法作用的通則性規(guī)范,立法機關也遲遲未有此類計劃。隨著合作金融組織數(shù)量增多、形式多樣以及合作金融活動迅速發(fā)展,我國缺少合作金融通則性規(guī)范的弊端已經逐漸顯露出來。

一、我國合作金融立法發(fā)展中存在的問題

（一）紊亂的合作金融現(xiàn)狀嚴重影響“三農”發(fā)展

黨的十八大報告中強調，解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，作為一個農業(yè)大國，農業(yè)是經濟發(fā)展的基礎。因此，解決“三農”問題是國計民生的頭等事情，農村合作金融被認為是為農業(yè)提供服務的基礎社會公益法人，合作金融的宗旨在于提供資金互助合作以及優(yōu)質服務，在相當大的程度上是農業(yè)發(fā)展的保障機制，具備社會公益法人的特點，但農村合作金融發(fā)展一直以來飽受詬病，主要在于沒有受到國家專門法律的庇護。

合作金融機構“這種草根性質、內生性質的合作金融組織的有效運行是建立在農村特有的熟人社會的基礎之上的，是以地緣、血緣、親情為基礎的傳統(tǒng)道德為主要約束力的。它們很好地解決了令各大商業(yè)銀行頭痛的信息不對稱和運行成本過高的問題，增強了安全性”[1]。合作金融“由于其社員在地域、專業(yè)甚至是血緣上的緊密聯(lián)系，對社員的信用信息掌握充分”[2]。

（二）缺少保護合作金融權益的有效措施

我國合作金融機構還沒有取得應有的市場定位和法律地位，缺乏法律的保護和政策的支持。合作金融機構主要是信用組織，世界各國都普遍實行了有效的扶持政策，發(fā)揮合作金融機構對社會經濟發(fā)展和穩(wěn)定的重要作用。

隨著我國農業(yè)經濟發(fā)展，合作金融機構為國家的稅收和宏觀調控做出了重大貢獻。但因經濟利益得不到保障，使其改革和發(fā)展遇到巨大阻力。通過近幾年的金融改革，農村信用合作社的地位逐漸得到重視，形成了合理的管理體制，使農村信用合作社能夠穩(wěn)健發(fā)展，同時必須要建立法律來保障和監(jiān)督合作金融機構的運行。

（三）合作金融機構的互助互利性不具有商業(yè)銀行的屬性

《商業(yè)銀行法》第89條明確規(guī)定:“城市信用社、農村信用社辦理存款、貸款和結算等業(yè)務,適用本法有關規(guī)定”。這種用商業(yè)銀行法來規(guī)范合作社的方式只看到了合作金融與商業(yè)銀行的共性，而沒有看到兩者的個性。合作金融與商業(yè)銀行經營模式和運作機理不同，兩者不可能適用同一部法律，必須圍繞合作金融機構自身的體制職能和運營目標來制定，否則就會扭曲合作金融自身特征。

長期以來政府在合作金融改革方面邁不開步子，對合作金融安全的重視勝過回應和引導融資需求。比如，《農村合作銀行管理暫行規(guī)定（2003年）》要求：發(fā)起人不少于1000人、注冊資本金不低于2000萬元人民幣、董事會成員為7至19人并應設立獨立董事、存貸比不超過80%（商業(yè)銀行是75%）、對同一借款人貸款余額不超過銀行資本余額的20%（商業(yè)銀行是10%）。這些內容基本套用公司法和商業(yè)銀行法的規(guī)定，是將大部分基層企業(yè)和個人的融資需求變相地拒之門外[3]。

二、我國合作金融立法的可行性

對于合作金融立法是否具有可行性，提出質疑的專家學者往往這樣認為：一是法律所稱的合作金融主體部分缺乏內部系統(tǒng)性，難以對其歸納出統(tǒng)一的適用規(guī)則，無法構成嚴密的有機整體；二是從實然法角度考量，認為各國合作金融相關法典內容大多不一致，具有很大差異，并無統(tǒng)一的規(guī)律。這些觀點都有一定的偏頗之處。從涉及合作金融方面的各制度之間的關系和國外合作金融法的發(fā)展趨勢判斷,這一立法也有理論和現(xiàn)實的可行性。

（一）合作金融各制度之間有高度的系統(tǒng)性,構成嚴密統(tǒng)一的有機整體

1、合作金融各制度之間具有內部關聯(lián)性，無法截然分開

如合作金融機構登記制度和監(jiān)管制度本來就緊密相關，并且它們與合作金融機構主體資格認定、機構代理制度也有許多共同規(guī)制領域。在市場經濟已經充分發(fā)展的今天，各合作金融制度更加相互關聯(lián)、不可分割。

2、合作金融很多制度之間具有非獨立性和從屬性

如合作金融主體與合作金融活動不可相互獨立，一方的成立要以另一方為前提，只有這樣，才能保證合作金融機制合理運行。

3、金融發(fā)展差異的關鍵在于法律制度的安排

與大陸法系的合作金融立法成熟的國家相比，我國的合作金融立法很不完善。但中國人民銀行制定的《農村信用合作社管理規(guī)定》以及中國銀監(jiān)會頒布的《農村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《農村合作銀行管理暫行規(guī)定》等法律文件，表明合作金融各種制度開始被關注，信用合作社、合作銀行、資金互助合作社、民間合作基金會、合作金庫等合作金融組織形式本身具有關聯(lián)性、有待于發(fā)展成嚴密統(tǒng)一的有機整體。

（二）絕大多數(shù)大陸法系國家合作金融立法內容具有統(tǒng)一性和穩(wěn)定性

上面所述的專家學者關于大陸法系國家合作金融立法的負面評價主要是基于德、法、日等國對于城市合作金融或者農村合作金融等特別法律不規(guī)定或內容各異，都不具有全面性。在監(jiān)管上,德國依據(jù)《德國合作銀行法》，其監(jiān)管特色集中體現(xiàn)在兩個有權主體即金融監(jiān)管局和聯(lián)邦中央銀行對監(jiān)管事務的分工與協(xié)調上：金融監(jiān)管局主要負責各州銀行的日常監(jiān)管,而聯(lián)邦中央銀行的職權主要集中于統(tǒng)計方面[4]。日本各項法律法規(guī)都詳細規(guī)定了各種合作金融機構的經營范圍、監(jiān)管事項和權限等，使日本的合作金融活動真正做到了有法可依，同時也為合作金融的穩(wěn)健運營提供了法律保證[5]。但是只要認真研讀，正如上面所提到的各國合作金融立法共性，讀者們不難發(fā)現(xiàn)其總則和農村信用合作社等部分的內容是驚人相似的，盡管具體規(guī)定必然會體現(xiàn)各個國家和地區(qū)的不同特點。其相似程度可以與各國《民法典》的體系安排和制度設計相媲美。我國眾多專家、學者都對這些相似部分進行過細致分析，也是我國制定合作金融立法的基本依據(jù)和借鑒對象。

另外，絕大多數(shù)制訂了合作金融法律體系的國家仍然在不斷地對其進行修訂補充，很少有要求廢除的聲音。合作金融活動中新制度層出不窮，各國也不斷頒行新的合作金融單行法規(guī)。盡管德國有完備的《民法典》，近年來也頒布了很多民事單行法律法規(guī)。實際上，絕大多數(shù)國家和地區(qū)的合作金融法律體系是穩(wěn)定而有活力的。

（三）合作金融在城鄉(xiāng)發(fā)展中具有廣泛而堅實的發(fā)展基礎

在我國廣闊的大地上，隨著“三農”發(fā)展以及城市化進程的加快，城鄉(xiāng)個體經濟以及中小企業(yè)遍地開花，但融資難一直是廣大城鄉(xiāng)個體經營戶和中小企業(yè)的硬傷。由于其經濟規(guī)模小，又無法提供商業(yè)銀行信貸必要的抵押品，只能被拒絕在信貸大門之外。通過民間融資則往往易于涉嫌非法集資罪，如溫州眾多中小企業(yè)老板為此連夜“跑路”，對當?shù)亟洕l(fā)展帶來沉重打擊。合作金融是合法融資渠道的最佳選擇，能夠滿足廣大城鄉(xiāng)個體經營戶和中小企業(yè)的融資需求，降低交易成本。隨著合作金融在城鄉(xiāng)的興起，廣大中小經濟個體的合作、參與意識增強，為合作金融組織的發(fā)展奠定了基礎。

三、制定我國“合作金融法”的建議

制定專門法律,營造保障合作金融發(fā)展的制度化和規(guī)范化法律環(huán)境。有無專門的立法是一個國家合作制金融組織是否走向規(guī)范發(fā)展道路的重要標志[6]。

展望我國合作金融立法前景，加快合作金融立法進度，給中國合作金融機構應有的法律保護，在社會主義市場經濟高速發(fā)展的今天，更好地使城鄉(xiāng)居民以及中小企業(yè)擁有便利的融資渠道。關于合作金融立法的結構與內容建議，主要有以下幾個方面設想：

（一）我國合作金融的立法模式

首先，目前我國合作金融相關法律雜亂無章、體系混亂，缺乏總綱性的合作金融規(guī)范加以協(xié)調。對合作金融的統(tǒng)一立法雖然也只是制定一部單行法性質的法律規(guī)范，但這部單行法將起到合作金融法律方面一般法的作用。

其次，合作金融各制度間的系統(tǒng)性、整體性以及從屬性、非獨立性要求合作金融統(tǒng)一單獨立法。在全國立法機關主持下，有關部門的人員和法學家、金融學家、實務工作者進行統(tǒng)一立法活動，為提高立法質量作出制度保障以及程序保障。

最后，從立法技術角度考量，合作金融各制度不具有單獨成法的必要。從合作金融活動的快捷、安全和穩(wěn)定角度來說，對相應的合作金融主體唯一可行的辦法就是將合作金融規(guī)制于統(tǒng)一的獨立的通則性立法中。

（二）我國合作金融主體的法律屬性

雖然仍有人質疑合作金融機構為法人，但國際上大多數(shù)專家學者一致認為合作金融機構應當有其獨立法人人格，以此保障合作金融穩(wěn)健發(fā)展。筆者認為，合作金融機構屬于獨立的社團法人。從合作金融的基本特征不難找出答案：

1、合作制是合作金融遵循的基本原則，這也是合作金融機構區(qū)別于其他金融機構的標志；

2、合作金融主體是社會經濟中作為平等主體的自然人、法人以及其他組織；

3、合作金融機構創(chuàng)設的目的在于合作金融主體為了改善自身經濟條件和獲取便利融資服務并進行金融活動。并且現(xiàn)實中存在的信用合作社、合作銀行、資金互助合作社、民間合作基金會、合作金庫等都符合社團法人的法律屬性，區(qū)別于其他法人類型。

（三）合作金融機構的管理和監(jiān)督機制

進一步建立健全合作金融監(jiān)管制度，結合合作金融組織發(fā)展的特點，充分發(fā)揮銀行管理部門的職能作用，不斷探索和完善監(jiān)督管理機制，促進合作金融組織快速、規(guī)范、健康發(fā)展。

1、主要是對合作金融機構的注冊登記、解散、清算以及合作金融法的適用進行規(guī)范；

2、關鍵是明確監(jiān)管部門。在立法時，根據(jù)信用合作社、合作銀行、資金互助合作社、民間合作基金會、合作金庫的性質，將其歸屬于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。

3、可行的是通過制定并發(fā)布經營標準、規(guī)范格式合同、完善信息披露等措施降低風險?？偟膩碚f，除了一般性的事后懲罰外，監(jiān)管的關鍵是從制度上真正實現(xiàn)。

四、結語

當前金融改革已進入關鍵時刻,如何把黨中央、國務院關于深化金融體制改革、防范和化解金融風險的戰(zhàn)略決策落到實處,除合作金融機構自身努力外,還需要一個良好的外部法律環(huán)境。依法規(guī)范執(zhí)法部門對合作金融機構的行政監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督,對金融體制改革到位和正常運行有著重大的意義。

[1]薛艷麗.由“農村金融之謎”探討農村資金互助合作金融的構建[J].金融理論與實踐，2009，(7):85－87.

[2]李昌平，于建嶸.要給農民金融合作的權利[J].中國改革，2006，(8):66－67.

[3]馮輝.論“嵌入式監(jiān)管”：金融監(jiān)管的理念創(chuàng)新及制度應用——以民間借貸的法律監(jiān)管為例[J].政治與法律，2012，（8）：37.

[4]馬忠富.中國農村合作金融發(fā)展研究[M].北京:中國金融出版社,2001.37.

[5]劉建勛.農村信用社改革相關法律問題研究—從安丘市農村信用社的角度EB/OL].http://www.hx0527.com，2005-01-01.

[6]黃海林,謝元態(tài).發(fā)達國家農村合作金融的發(fā)展及監(jiān)管的經驗借鑒[J].海南金融，2007，(3):45-48.