□ 本刊記者　羅燕

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啟修食品安全法

繼國家食藥總局于今年掛牌成立之后，《食品安全法》也將在實(shí)施四年之后迎來首次修訂。被學(xué)者評價(jià)為“特事特辦”的此次修法，能否迎來食藥風(fēng)險(xiǎn)防治的公共治理及第三方檢測機(jī)制？

□ 本刊記者羅燕

6月17日，第五屆中國食品安全論壇，食藥總局法制司司長徐景和倡議食品安全法的修改應(yīng)考慮鼓勵(lì)社會(huì)各方參與。圖/受訪者提供

實(shí)施了四年的《食品安全法》今年將迎來首次修訂。6月6日，在國家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡稱“食藥總局”）召開的“建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管法律制度”研討會(huì)上，國務(wù)院法制辦一位副司長表示，國務(wù)院法制辦已經(jīng)將《食品安全法》修訂列入一類立法計(jì)劃，放在最優(yōu)先審查的位置。這意味著修法工作要在年內(nèi)完成。

7月3日，《食品安全法》修訂工作正式啟動(dòng)，第一次工作會(huì)議召開。

7月15日，食藥總局就食品安全法修訂向社會(huì)公開征集意見結(jié)束?！睹裆芸酚浾邚男薹▽＜医M獲悉，目前調(diào)研工作已經(jīng)展開，預(yù)計(jì)今年9月可形成修訂草案。

修法的速度出乎很多人的意料，被媒體稱為“急手術(shù)”。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海告訴《民生周刊》記者，一般法律修訂要先拿出草案，然后報(bào)國務(wù)院法制辦審核，審核過程中還有征求公眾意見環(huán)節(jié)，然后提交全國人大常委會(huì)審議，三次審議之后才能最終提交表決，這個(gè)過程有時(shí)需要四五年的時(shí)間。在他看來，這次修法可以說是“特事特辦”。

2009年版《食品安全法》的出臺(tái)與“三鹿奶粉事件”密切相關(guān)。直到現(xiàn)在，中國奶粉業(yè)仍然沒有走出“三聚氰胺”的陰影，難以獲得消費(fèi)者的信任。而各種食品安全事件還在頻繁發(fā)生，“染色花椒”、“染色饅頭”、“假羊肉”、“毒皮蛋”……都讓《食品安全法》及監(jiān)管部門備受拷問?！妒称钒踩ā返男抻喴芽滩蝗菥?。

理順監(jiān)管體制

據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)部門職責(zé)開展食品安全監(jiān)督管理工作。劉俊海將這種分段監(jiān)管的模式稱為“九龍治水”。 “結(jié)果是幾個(gè)部門管不好一棵豆芽，十幾個(gè)部門管不好一頭豬?！?/p>

企業(yè)也大倒苦水。據(jù)沃爾瑪（中國）投資有限公司首席合規(guī)官駱啟德統(tǒng)計(jì)，2012年沃爾瑪在中國的所有門店接受了大約9千次檢查。每家門店每年平均要接受23次檢查，并且這些檢查來自8家不同的機(jī)構(gòu)。

與頻繁檢查相對的，是很多食品安全問題直到媒體曝光才被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)。《食品安全法》起草負(fù)責(zé)人、全國人大常委會(huì)法工委行政法室巡視員李援在第五屆中國食品安全論壇上指出，分段監(jiān)管體制存在固有的缺陷，要么是監(jiān)管不到位或執(zhí)法不嚴(yán)格，要么是銜接不好或配合不好，出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法或權(quán)責(zé)不明，甚至監(jiān)管空白的情形。

“理順監(jiān)管體制是這次修改《食品安全法》的一個(gè)重要任務(wù)?！眲⒖『Ｕf。

今年3月，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家食藥總局成立。原來分布在國務(wù)院食安辦、國家藥監(jiān)局以及質(zhì)檢總局、工商總局等部門的食品安全監(jiān)管職能整合到食藥總局。這與《食品安全法》規(guī)定的監(jiān)管體制并不一致。中國政法大學(xué)研究生院副院長解志勇認(rèn)為，這次修法也是在法律上給新成立的機(jī)構(gòu)授權(quán)。

經(jīng)過這次《食品安全法》的修訂，分段監(jiān)管的模式將徹底終結(jié)。食藥總局“一龍治水”的監(jiān)管模式能否給食品安全現(xiàn)狀帶來質(zhì)的改變？

“具體效果還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)，但監(jiān)管的效率及協(xié)調(diào)性方面肯定會(huì)更好?！苯庵居抡f。

而劉俊海認(rèn)為，只有監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變是不夠的?！皯?yīng)當(dāng)理順《食品安全法》與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關(guān)法律之間的交叉、重疊關(guān)系，在食藥總局和相關(guān)職能部門之間形成全天候、全方位的信息共享與無縫對接?！?/p>

多元化監(jiān)管主體將引入

可能發(fā)生改變的不只是行政監(jiān)管體制。

“食品安全問題不是單靠政府監(jiān)管就能解決的?！薄妒称钒踩ā沸抻唽＜医M副組長、北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋對《民生周刊》記者說。他曾對國內(nèi)外的食品安全制度進(jìn)行過深入研究。他認(rèn)為，2009年版的《食品安全法》有些內(nèi)容不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要，顯示出滯后性，需要修改。然而，這部法律本身在制定之初就有不足之處，其中最主要的就是風(fēng)險(xiǎn)治理方面沒有徹底實(shí)現(xiàn)公共治理。

事實(shí)上，我國食品行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，除了正規(guī)的食品企業(yè)外，還存在大量小作坊、小攤販，監(jiān)管工作量大，監(jiān)管的“法眼”難免有疏漏。

從歐美國家食品安全發(fā)展的情況來看，食品安全監(jiān)管經(jīng)過了劣質(zhì)食品時(shí)代、化學(xué)食品時(shí)代以及新型食品時(shí)代，我國目前則是兼具這三個(gè)時(shí)代的特點(diǎn)，食品安全的監(jiān)管工作顯得更加復(fù)雜。

在6月份召開的第五屆中國食品安全論壇上，食藥總局法制司司長徐景和表示，食品安全法的修改應(yīng)該考慮鼓勵(lì)、動(dòng)員社會(huì)各方來參與，要在制度和機(jī)制上予以保障。

“這次修法會(huì)突出食品安全監(jiān)管的多元化主體?！薄妒称钒踩ā沸抻唽＜医M成員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉透露。他提出要強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的功能，發(fā)揮市場的自我規(guī)制作用，提升自律的效果。

沈巋指出，現(xiàn)在中國的行業(yè)協(xié)會(huì)普遍存在“護(hù)犢心態(tài)”。比如，中國酒業(yè)協(xié)會(huì)早在“酒鬼酒塑化劑”風(fēng)波出現(xiàn)前17個(gè)月就已了解到國內(nèi)部分白酒中含有塑化劑，但并沒有向大眾公布，最終釀成一場白酒行業(yè)危機(jī)。此外，中國乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)也曾被指責(zé)降低了乳業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

“行業(yè)協(xié)會(huì)熟悉企業(yè)，要能秉持保護(hù)食品安全的立場；對待食品安全問題，要能及時(shí)出臺(tái)行業(yè)規(guī)則，約束、引導(dǎo)企業(yè)。”沈巋說。但他認(rèn)為，完全依靠行業(yè)協(xié)會(huì)很難做到這一點(diǎn)，所以還需要世界衛(wèi)生組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織等非政府組織，共同維護(hù)食品安全。

在食品安全的相關(guān)調(diào)研中，高秦偉發(fā)現(xiàn)，企業(yè)和行政機(jī)關(guān)經(jīng)常玩“貓捉老鼠”的游戲。以行政許可、行政處罰為主的監(jiān)管手段往往造成企業(yè)和行政機(jī)關(guān)處于對立狀態(tài)。

2009年版的《食品安全法》對于企業(yè)的責(zé)任并沒有詳細(xì)規(guī)定。有的企業(yè)沒有食品安全規(guī)章制度，或者是建立了安全規(guī)則卻沒能很好地執(zhí)行，企業(yè)與政府之間的聯(lián)動(dòng)非常少。

“食品從業(yè)者要在生產(chǎn)過程中負(fù)責(zé)，真正成為食品安全的第一責(zé)任人?！备咔貍フf。這意味著食品企業(yè)要承擔(dān)對食品安全的重要責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全程管理。

通過對國內(nèi)外大量食品安全案例的研究，沈巋認(rèn)為，消費(fèi)者其實(shí)是推動(dòng)食品安全發(fā)展的重要力量。食品安全監(jiān)管需要消費(fèi)者參與，積極維護(hù)自己的權(quán)益。“只有真正的利害關(guān)系人才知道自己的需求是什么?！?/p>

第三方檢測或出現(xiàn)

消費(fèi)者的維權(quán)路卻是艱難的。

“北京二中院三年來只審理了18起食品安全犯罪案件，這與老百姓心中的食品安全狀況是不一致的?！薄妒称钒踩ā沸抻唽＜医M組長、中國法學(xué)會(huì)食品安全法治研究中心主任李仕春在第五屆中國食品安全論壇上指出。

北京億嘉律師事務(wù)所律師燕薪告訴《民生周刊》記者，食品安全的民事案件更少，有的法院一年只有1至2起。

在他代理過的食品安全案件中，最難的環(huán)節(jié)就是取證?！艾F(xiàn)在舉證要求證明損害后果與產(chǎn)品有關(guān)系，并且產(chǎn)品不符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)門檻太高了。”燕薪說。

有一起案件令他印象深刻。一位消費(fèi)者在河北一家餐館里吃了雞肉，回去后感覺身體不適，到醫(yī)院就診發(fā)現(xiàn)中了毒。當(dāng)他到餐館討說法時(shí)，餐館否認(rèn)自己的食品有問題。在調(diào)查取證過程中，餐館等各方都不配合，當(dāng)日食用的有毒雞肉已經(jīng)不在了，案件幾乎找不到突破口。最后，受害人雖然獲得了賠償，但并不是因?yàn)楣偎敬蜈A了，而是因?yàn)椴宛^擔(dān)心繼續(xù)調(diào)查會(huì)帶來更嚴(yán)重的后果。

私人送檢在現(xiàn)有《食品安全法》中未被提倡。圖/CFP

2009年版的《食品安全法》有些內(nèi)容不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要，顯示出滯后性，需要修改。其中最主要的就是風(fēng)險(xiǎn)治理方面沒有徹底實(shí)現(xiàn)公共治理。

據(jù)燕薪了解，真正勝訴的食品安全案件非常少。很多案件是在判決之前和解，賠償了事。他告訴《民生周刊》記者：“現(xiàn)在消費(fèi)者不能私人送檢，必須先提起訴訟，進(jìn)入訴訟程序后，由醫(yī)院出具診斷證明，通過法院安排，再進(jìn)行事后檢測。然而事后檢測很困難，尤其是快速消費(fèi)品的檢測更難。”

記者致電幾家檢測機(jī)構(gòu)，對方都聲稱只為企業(yè)提供檢測服務(wù)，不接受個(gè)人送檢樣品。此外，這些檢測都是根據(jù)企業(yè)的要求進(jìn)行的，檢測目的并不是要證明產(chǎn)品是否違反食品安全法，而是為了證明產(chǎn)品是合格的，并出具檢測報(bào)告，方便企業(yè)順利開展經(jīng)營活動(dòng)。

“這些檢測機(jī)構(gòu)看似獨(dú)立，其實(shí)不夠中立，造成檢測機(jī)構(gòu)缺乏公信力?！毖嘈秸f。

據(jù)《食品安全法》第六十條規(guī)定，監(jiān)管部門進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)購買抽取的樣品，不收取檢驗(yàn)費(fèi)和其它任何費(fèi)用。監(jiān)管部門在執(zhí)法工作中需要對食品進(jìn)行檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)委托符合本法規(guī)定的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并支付相關(guān)費(fèi)用。

然而在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府部門用“委檢”代替抽檢，監(jiān)督檢驗(yàn)有時(shí)甚至淪為監(jiān)管部門的創(chuàng)收來源。據(jù)報(bào)道，河北省滄州市質(zhì)監(jiān)局曾強(qiáng)行讓各個(gè)食品企業(yè)進(jìn)行委托檢驗(yàn)，并強(qiáng)制要求各食品單位與之簽訂委托檢驗(yàn)協(xié)議，收取協(xié)議費(fèi)。

“委托檢驗(yàn)制度充分體現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)之間的利益鏈條?！备咔貍シ治?。他認(rèn)為可以借鑒美國2011年《食品安全現(xiàn)代化法》，建立第三方檢測制度?！皬膶?shí)踐來看，第三方檢測可以改變被規(guī)制企業(yè)的行為，可以提供系統(tǒng)而客觀的審查，用以判斷企業(yè)是否達(dá)到法律的要求。希望這種檢測方式能體現(xiàn)在此次修法的內(nèi)容中?！?/p>

□ 編輯 郭鐵□ 美編 徐政