武彬

我國現(xiàn)行的國庫集中支付制度，不改變預(yù)算單位資金的所有權(quán)和使用權(quán)，不改變單位財(cái)會(huì)人員的職責(zé)，對預(yù)算單位實(shí)行“零余額賬戶管理”，是財(cái)政資金管理制度的一項(xiàng)改革。如何管好、用好財(cái)政國庫資金，在國庫集中支付的情況下如何加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理、提高資金使用效率已是大家共同關(guān)心的課題。

零余額賬戶實(shí)施現(xiàn)狀

零余額賬戶已經(jīng)推廣有許多年，并在諸多領(lǐng)域都取得了重大效果。

據(jù)了解，自2010年開始，北京市密云縣將縣屬各預(yù)算單位零余額專用賬戶與原基本賬戶合并，統(tǒng)一為零余額基本賬戶，進(jìn)一步完善了賬戶的收支功能，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)預(yù)算單位只有單一零余額基本賬戶的規(guī)范管理。同時(shí)，銀行賬戶管理也更加規(guī)范。零余額改革一方面增加了預(yù)算單位單一零余額基本賬戶收款功能，改變了零余額賬戶只支不收的不完備功能，使預(yù)算單位用款更加及時(shí)便利，提高了財(cái)政資金使用效率。另一方面增加了財(cái)政部門對預(yù)算單位單一零余額基本賬戶資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控功能，實(shí)現(xiàn)各類政府性資金收支活動(dòng)全過程的有效監(jiān)管，確保了財(cái)政資金安全運(yùn)行。撤銷預(yù)算單位原基本賬戶，預(yù)算單位所有政府性資金全部繳入財(cái)政專戶，納入國庫單一零余額基本賬戶管理，使政府對財(cái)政資金宏觀調(diào)控能力得到增強(qiáng)。預(yù)算單位政府性資金全部納入國庫單一零余額基本賬戶管理后，通過財(cái)政部門科學(xué)的理財(cái)規(guī)劃和保值增值，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)利息收入1333萬元，是2006年國庫集中收付制度改革之初財(cái)政專戶利息收入的20倍，提升了財(cái)政資金的管理效益。

在小金庫防治方面。自1989年以來，我國先后11次開展了全國性的“小金庫”專項(xiàng)整治行動(dòng)，但每次整治之后，階段性成果便迅速被新的“小金庫”所吞噬，個(gè)別地區(qū)和單位的“小金庫”甚至呈現(xiàn)出越治越大的態(tài)勢。究其原因，主要是沒有用聯(lián)系的觀點(diǎn)去對待“小金庫”的形成、發(fā)展和滅亡，配套改革沒有同步跟進(jìn)，以致于“小金庫”專項(xiàng)治理工作始終沒能走出治理—產(chǎn)生—再治理—再產(chǎn)生的怪圈。而零余額賬戶的出現(xiàn)徹底正本清源，從根本上遏制“小金庫”的產(chǎn)生和蔓延，構(gòu)建了防治“小金庫”的長效機(jī)制。

鞍山市的某位事業(yè)單位的干部向記者表示，在幾年前本市就實(shí)行了機(jī)關(guān)單位賬戶零余額管理。每天發(fā)生的支付情況都要進(jìn)行清算，剩余閑錢和進(jìn)賬資金，都要上交，要做到一分不剩。這樣就對“小金庫”達(dá)到了釜底抽薪之效果，不僅讓資金的使用過程更透明，也使預(yù)算監(jiān)督由事后監(jiān)督變成事前、事中、事后全過程監(jiān)督，有助于從源頭上防止腐敗行為的發(fā)生。此外，零余額賬戶還有另一個(gè)奇效，就是抖了“小金庫”的老底，也有利于遏制亂收費(fèi)和亂罰款。

無錫市這些年也進(jìn)行了零余額賬戶改革，一位政府機(jī)關(guān)人士表示，當(dāng)時(shí)為了治理規(guī)范各單位的財(cái)務(wù)行為，徹底取消了單位現(xiàn)有的基本存款賬戶，并開始開設(shè)單位零余額賬戶作為基本賬戶，納入國庫集中支付單一賬戶體系范圍，實(shí)現(xiàn)單位資金一個(gè)賬戶進(jìn)出。據(jù)他回憶當(dāng)時(shí)達(dá)100多個(gè)事業(yè)單位遭到徹查，查出不合法資金1個(gè)多億，確實(shí)強(qiáng)化了財(cái)政調(diào)控和監(jiān)管資金的能力。

此外，不少地方積極創(chuàng)新零余額賬戶管理方法，將“零余額”推廣至其他資金管理領(lǐng)域，并取得了積極成效。

去年，泰安市在全市范圍內(nèi)實(shí)施了公積金存款“零余額賬戶”管理辦法。2012年底統(tǒng)計(jì)，全年實(shí)現(xiàn)收益達(dá)9324萬元，比去年增加4544萬元，增長95%。零余額賬戶管理辦法的主要內(nèi)容為：存款戶每日清零，活期及時(shí)轉(zhuǎn)存定期，設(shè)置調(diào)劑資金，資金分級核算集中管理。該辦法的最大特點(diǎn)是：資金即時(shí)匯總，及時(shí)轉(zhuǎn)存，保安全，高收益。并在市直工、農(nóng)、中、建、交五大國有商業(yè)銀行分行，設(shè)五個(gè)公積金存款總賬戶。每日業(yè)務(wù)結(jié)束前，將五大銀行在各地區(qū)的公積金存款戶清零，通過網(wǎng)上銀行全部匯集到市直五個(gè)公積金存款總賬戶上，凡達(dá)到500萬元或1000萬元時(shí)，將活期存款及時(shí)轉(zhuǎn)存為3年或5年期定期存款，由市住房公積金管理中心通過網(wǎng)上銀行將該定期存款確定在某支行，不影響該支行的存款額度。

泰安市住房公積金管理中心黨委書記、主任王峰說：“管理中心針對賬戶分設(shè)、資金分散、存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)不合理等問題，全面推行‘零余額賬戶管理，實(shí)現(xiàn)了資金統(tǒng)一管理和調(diào)配，確保了資金安全。泰安市的經(jīng)驗(yàn)做法得到監(jiān)察部、住建部領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注和充分肯定并在全國推廣?！绷阌囝~賬戶管理方法在住房公積金的管理上，既維護(hù)了公共資金的利益，也方便了人民群眾辦事。財(cái)政零余額管理辦法理應(yīng)在更多的社會(huì)資金管理工作中發(fā)揮更大的作用。

目前存在的問題

零余額賬戶的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制實(shí)施以后，各級財(cái)政管理工作確實(shí)得到了一定的加強(qiáng)。但經(jīng)過幾年的實(shí)踐，還是出現(xiàn)了不同程度的問題，并亟待解決，使財(cái)政管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

某市審計(jì)局人士表示，目前零余額賬戶管理主要存在以下幾個(gè)問題。首先，近年來在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政資金撥入零余額賬戶時(shí)，有些部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)馬上就將資金大額提現(xiàn)，導(dǎo)致庫存現(xiàn)金超過規(guī)定限額，使用大額現(xiàn)金結(jié)算。在國庫集中支付方式下，由于銀行間的清算是通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的，因而財(cái)政支付專戶和預(yù)算單位的賬戶在每天清算結(jié)束后都應(yīng)當(dāng)是零余額賬戶，財(cái)政資金的日常結(jié)余都保留在國庫單一賬戶中。近年來，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，部分部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位為防止申請批復(fù)的“零余額賬戶額度”資金被清算，財(cái)政資金撥入“零余額賬戶”時(shí)，就進(jìn)行資金大額提現(xiàn)。另外，審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)，有的部門預(yù)算單位違反國庫集中支付政策，將按規(guī)定應(yīng)實(shí)行財(cái)政直接支付的項(xiàng)目支出采用授權(quán)支付，直接從零余額賬戶中提出資金用現(xiàn)金支付，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)基本不用銀行轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)結(jié)算，基本上都是授權(quán)支付。

記者還了解到，有的預(yù)算單位把零余額賬戶資金部分或全部轉(zhuǎn)到以個(gè)人名義在銀行開立的賬戶中，再從個(gè)人賬戶中提取現(xiàn)金支付費(fèi)用。甚至還有財(cái)政資金撥入“零余額賬戶”時(shí)，該部門隨即將部分資金轉(zhuǎn)到對口單位的負(fù)責(zé)人個(gè)人賬戶中，大概幾萬到幾十萬不等，之后再從個(gè)人賬戶中提取現(xiàn)金用于支付費(fèi)用。

零余額賬戶管理不到位，會(huì)導(dǎo)致公款私存，賬外賬、甚至小金庫的死灰復(fù)燃，因此及時(shí)完善零余額賬戶管理制度有重大意義。上述審計(jì)人士認(rèn)為，應(yīng)從總體上規(guī)范賬戶管理。編制預(yù)算過程中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目的明晰化，就要對部門的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，對政府預(yù)算會(huì)計(jì)科目進(jìn)行改革，限定預(yù)算支付方向和內(nèi)容的一致性，加強(qiáng)支付審核。詳細(xì)、明確規(guī)定單位零余額賬戶、特設(shè)專戶與單位的其他銀行賬戶之間的資金劃轉(zhuǎn)范圍、項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)。哪些資金可以劃轉(zhuǎn)，哪些資金不能劃轉(zhuǎn)，以及劃轉(zhuǎn)金額超過一定標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)提前報(bào)請財(cái)政部門審批等都必須有明確的規(guī)定，否則國庫單一賬戶體系將無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算支出的剛性約束，充分發(fā)揮國庫集中支付中心監(jiān)督作用。

此外，還要加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，提高財(cái)政直接支付資金的比例，減少授權(quán)支付額度，改變目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都是授權(quán)，無直接支付的方式。并且要強(qiáng)化外部監(jiān)督制約機(jī)制，特別是財(cái)政部門、銀行要建立和完善監(jiān)督機(jī)制，要經(jīng)常對代理銀行的支付業(yè)務(wù)辦理情況和預(yù)算單位零余額賬戶的使用管理情況進(jìn)行督促檢查，嚴(yán)格按照國庫集中支付的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對支付憑證、支付流程、賬戶管理和退款管理的監(jiān)督和檢查，對違規(guī)操作的單位要給予處罰，提高代理銀行執(zhí)行國庫集中支付業(yè)務(wù)有關(guān)規(guī)定的自覺性。