朱學(xué)磊

比較視野下的行政公益訴訟原告資格
——世界的經(jīng)驗與中國的選擇

朱學(xué)磊*

一、引言

在我國《行政訴訟法》修改的過程中，行政公益訴訟成為部分學(xué)者極力主張增加的訴訟類型之一。①近期我國學(xué)者關(guān)于行政公益訴訟的討論，參見胡衛(wèi)列：《論行政公益訴訟制度的建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期；張旭勇：《公益保護(hù)、行政處罰與行政公益訴訟》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期；林莉紅、馬群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學(xué)研究》2011年第4期。然而，目前諸多關(guān)于行政公益訴訟的基本問題尚待進(jìn)一步研究澄清，其中之一便是行政公益訴訟的原告資格問題。

原告資格已經(jīng)成為我國打開行政公益訴訟大門的一把鑰匙，能否很好地解決原告資格問題，甚至直接關(guān)系到我國行政公益訴訟制度構(gòu)建的成敗。放眼世界，作為維護(hù)社會公共利益的重要手段之一，行政公益訴訟制度在許多國家正在發(fā)揮越來越重要的作用。而行政公益訴訟在這些國家的發(fā)展離不開行政訴訟原告資格的不斷擴張。

因此，對各國行政公益訴訟制度原告資格的發(fā)展過程進(jìn)行梳理和比較分析，對于我們更加清楚地認(rèn)識并進(jìn)而構(gòu)建與我國行政訴訟體系相協(xié)調(diào)的行政公益訴訟制度，具有非常重要的意義。

二、比較視野下的行政公益訴訟原告資格

（一）英國：“足夠利益”與“開放（封閉）起訴資格”

英國司法審查中的救濟(jì)手段可以分為公法上的救濟(jì)方式和私法上的救濟(jì)方式。前者主要是指法院針對公法（public law）上的機關(guān)發(fā)出的命令，②具體來說，前者包括撤銷令（certiorari）、禁令（prohibition）、強制令（mandamus）；后者包括禁止令和宣告令（injunction and declaration）。后者則旨在解決私人之間（private law）的糾紛。和行政訴訟真正相關(guān)的主要是公法上的救濟(jì)方式，在英國又被稱為“特權(quán)救濟(jì)”（prerogative remedies）。①這些救濟(jì)方式歷史久遠(yuǎn)，過去僅為英王使用，因此被稱為“特權(quán)救濟(jì)”。See Peter Leyland，Gordon Anthony，Textbook on Administrative Law.Oxford University Press，2008，p.447.在英國1977年司法審查程序改革之前，每一種救濟(jì)方式都有自己的起訴資格要求，起訴資格因救濟(jì)方式不同而不同。②PaulCraig，AdministrativeLaw（6th），Sweet＆Maxwel lPress，2008，pp.790-794.1977年，英國最高法院規(guī)則在修改后的第53號命令第3條規(guī)則第5款規(guī)定，申請司法審查的起訴資格如下：“申請司法審查必須根據(jù)法院的規(guī)則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非該法院認(rèn)為申請人對于申訴事項具有足夠的利益（enough interests）?！?981年英國《最高法院法》第31條第3款也肯定了最高法院規(guī)則對原告資格所做的擴展。③“No application for judicial review will bemade unless the leave of the High Court has been obtained in accordance with rules of court；and the court shall not grant leave to make such an application unless it considers that the applicanthas a sufficient interest in the matter to which the application relates.”See Paul Craig，Administrative Law（6th），Sweet＆Maxwell Press，p.798.另外，英國2004年《民事訴訟規(guī)則》第54編改變了原有的用語體系，但基本程序和要求沒變。同時，1977年的這次修改，也得到了英國議會上院在“內(nèi)地稅收委員會案”判決中的肯定。④R．v．Inland Revenue Commissioners Ex p．National Federation of Self-Employed and Small Business ltd，（1982）A.C.617.至此，英國訴訟程序中原告資格的標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)椤白銐颍ǔ浞郑├鏄?biāo)準(zhǔn)”。原告資格的擴展帶來法院受案范圍的擴大，此后，大量以維護(hù)公共利益為目的的案件進(jìn)入法院接受司法審查。⑤PaulCraig，AdministrativeLaw（6th），Sweet＆Maxwel lPress.pp.805-806.

但是，問題也隨之出現(xiàn)：法院應(yīng)該如何判斷原告是否對所訴事項具有“足夠（充分）的利益”？所謂“足夠”、“充分”的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？從英國的實踐來看，這種標(biāo)準(zhǔn)的模糊性導(dǎo)致至少兩種不同觀點的出現(xiàn)，具體表現(xiàn)為“開放性起訴資格”和“封閉性起訴資格”的對立。前者主張訴訟的主要目的應(yīng)該在于“防止政府出現(xiàn)違法行為，只要能把違法問題擺在法院面前，至于誰是適格申請人并不重要”。⑥Peter Leyland，Gordon Anthony，Textbook on Administrative Law，Oxford University Press，2008，pp.463-464.其實，這種“開放性起訴資格”面對的主要問題，也是行政公益訴訟面臨的主要問題，它要求法院發(fā)揮司法能動性，對爭議案件中的“公共利益”盡可能地進(jìn)行擴大解釋，以實現(xiàn)規(guī)范政府行為的目標(biāo)。但是，這卻使法院代替了議會去判斷何為“公共利益”，進(jìn)而可能使法院被卷入本來屬于政治性爭議的問題之中。在英國保守主義政治傳統(tǒng)以及沒有憲法法院的背景下，這種“越俎代庖”式的司法審查似乎對英國代議制民主政體也是一個潛在的威脅。相比較而言，“封閉性起訴資格”采取了相對較為保守的態(tài)度，在尊重議會立法的基礎(chǔ)上，逐步穩(wěn)妥地擴大行政訴訟原告資格，以避免法院在政治性判斷的道路上越走越遠(yuǎn)。在克雷格（Craig）教授看來，雖然法院對宣告令和禁止令等私法救濟(jì)的原告資格要求較為嚴(yán)格，但英國行政訴訟原告資格總體朝著寬松的方向發(fā)展，尤其是在特權(quán)救濟(jì)方式上。①See Paul P.Craig，Administrative Law（6th），Sweet＆Maxwell Press，2008，p. 437.

（二）美國：原告資格的擴張與“私人檢察總長”

美國雖然被認(rèn)為是現(xiàn)代公益訴訟最發(fā)達(dá)的國家，但是美國法中并沒有關(guān)于公益訴訟制度的明確規(guī)定。所謂“行政公益訴訟”可被視為美國行政訴訟原告資格不斷擴張而“呈現(xiàn)出的結(jié)果”，是學(xué)者們對美國行政訴訟制度中性質(zhì)相同一類訴訟的概括。

1.傳統(tǒng)訴訟模式下的起訴資格。

作為一個典型的普通法系國家，美國對于原告資格的規(guī)定相比其他國家更有代表性。美國法中關(guān)于原告資格的規(guī)定存在于憲法和普通法律兩個層面。美國聯(lián)邦憲法第3章第2節(jié)規(guī)定了所謂“案件與爭議原則（cases and controversies）”，對司法權(quán)的作用空間做出憲法規(guī)定。而普通法律則針對原告資格做出更具體的規(guī)定。蓋爾霍恩（Ernest Gellhorn）教授認(rèn)為，一方面，“案件與爭議”原則應(yīng)當(dāng)被吸收進(jìn)有關(guān)原告資格的理論中，以便為不同的爭訟方提供充分的解決爭議的空間；另一方面，憲法之下的普通法律對原告資格做出具體規(guī)定，則保證司法權(quán)始終在自己的軌道上運行而不會侵入到其他政府分支，以免引起不必要的所謂“反多數(shù)（anti-majoritarian）”難題。②Ernest Gellhorn，Ronald M.Levin，Administrative Law and Process（3rd），West Publishing Co.（3th），2009，p.368.因此，在1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》頒布以前，美國關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定多散見于各單行法律中，只有在法律做出明文規(guī)定的前提下，起訴主體才能獲得原告資格。此時聯(lián)邦法院采用的起訴資格標(biāo)準(zhǔn)是，原告所主張的利益構(gòu)成一種可以得到普通法保護(hù)的“法律權(quán)利”。當(dāng)政府侵犯了普通法保護(hù)的利益，受害人就擁有起訴資格，政府則需要證明其侵犯行為是通過立法授權(quán)而得到認(rèn)可的。總體來看，此時行政公益訴訟在美國尚無生存空間，因為“現(xiàn)代行政訴訟的原告資格是在‘新政’以后產(chǎn)生的，法官們對現(xiàn)代行政充滿熱情，并不熱衷于以司法控制行政，因此發(fā)展出一套限制司法發(fā)揮作用的理論”。①Stephen G.Breyer，Richard B.Stewart，Cass R.Sunstein，Matthew L.Spitzer，Administrative Law and Regulatory Policy，Citic Publishing House，2003，p.1024.但是，隨著政府活動的不斷擴張，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足對公民權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的需要。“保護(hù)新型私人利益——特別是那些受益于與政府的關(guān)系中的利益——的需要，導(dǎo)致了起訴資格的回應(yīng)性擴展?！雹冢勖溃堇聿榈隆.斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2010年版，第86頁。

2.“代理起訴資格”與原告資格的初步擴張。

1940年，在“聯(lián)邦通訊委員會訴桑德斯兄弟無限廣播站案”中，③FCC v．Sanders Brothers Radio Station，309 U.S.470（1940）.美國聯(lián)邦最高法院提出了“代理起訴資格”理論。所謂“代理起訴資格”，是指在存在諸多數(shù)量難以確定的權(quán)益受害者的情況下，由某一個人（或組織）代理其他受害者提起并參加訴訟的資格。這一概念的出現(xiàn)，標(biāo)志著美國行政訴訟中原告資格的初步擴張。對此，斯圖爾特教授認(rèn)為，“桑德斯案件判決對有關(guān)制定法的司法審查規(guī)定進(jìn)行了解釋，將起訴資格賦予那些沒有受到法律保護(hù)的利益的原告，從而讓他們代理那些享有受法律保護(hù)的利益的人”④理查德·B.斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2010年版，第95頁。。

3.《聯(lián)邦行政程序法》與“兩層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)”。

1946年的《聯(lián)邦行政程序法》實現(xiàn)了對行政訴訟原告資格的統(tǒng)一規(guī)定。其中第702條規(guī)定，如果政府行為超出法定權(quán)限而給公民造成損失，或者公民因為相關(guān)法律的規(guī)定而遭受不利影響，受害者均有權(quán)請求啟動司法審查程序。⑤⑥Stephen G.Breyer，Richard B Stewart，Cass R.Sunstein，Matthew L.Spitzer，Administrative Law and Regulatory Policy，Citic Publishing House，2003，p.1024.該條規(guī)定被認(rèn)為“已經(jīng)表現(xiàn)出法院在判斷行政訴訟原告資格方面獲得相當(dāng)大的自由空間，這也與變化著的社會觀念、價值和需要相一致”。⑥此后，行政訴訟原告資格擴張的方式是“拓寬法律權(quán)利的觀念，使其既包括普通法所保護(hù)的利益也包括制定法所保護(hù)的利益”，①［美］理查德·B.斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2010年版，第87頁。同時，法院對于“制定法所保護(hù)的利益”的擴展也是“頻繁而大膽”，以至于即便個體在行政決策中的實質(zhì)利益相對而言是較為微弱的，原告仍然可以據(jù)此提起行政訴訟。

在1970年的“資料處理服務(wù)組織聯(lián)合會訴坎普案”②Association of Data Processing Service Organizations v．Camp.，397U.S.150 （1970）.中，聯(lián)邦最高法院重新解釋了關(guān)于起訴資格的法律，給予《聯(lián)邦行政程序法》新的解釋，進(jìn)一步擴大了原告的范圍。在本案中，最高法院發(fā)展出所謂“兩層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)（two-tier test）”的理論，即“起訴資格標(biāo)準(zhǔn)分為兩部分：一是當(dāng)事人的申訴必須是憲法所要求的案件，以當(dāng)事人是否事實上受到損害為依據(jù)，稱為事實上的損害標(biāo)準(zhǔn)。這是憲法的標(biāo)準(zhǔn)。二是法律的標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)事人所申請保護(hù)的利益必須可爭辯地（arguably）屬于法律或者憲法保護(hù)或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)，稱為利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”。在這一標(biāo)準(zhǔn)中，前者關(guān)注了美國憲法第3條規(guī)定的“案件與爭議原則”，避免尚未形成的爭議進(jìn)入法院而增加法院的工作量；后者則將著眼點放在法律所要調(diào)整的利益的一般性范圍，進(jìn)一步擴大了原告資格的范圍。但是，關(guān)于這一標(biāo)準(zhǔn)的具體判斷方法仍有不同的解釋，并且在以后的判例中陸續(xù)被發(fā)展和充實。③Stephen G.Breyer，Richard B.Stewart，Cass R.Sunstein，Matthew L.Spitzer，Administrative Law and Regulatory Policy，Citic Publishing House，2003，p.1038.

美國行政訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展至此，已經(jīng)表現(xiàn)出巨大的擴張力。其中聯(lián)邦最高法院所起的作用至關(guān)重要。但是，這種不斷擴展的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，均是在原告自身合法權(quán)益受到損害的前提下進(jìn)行的——即便原告起訴和法院判決的目的均在于維護(hù)公共利益。無論是“聯(lián)邦通訊委員會訴桑德斯兄弟無線廣播站案”，還是“資料處理服務(wù)組織聯(lián)合會訴坎普案”，原告在起訴時的主要動因皆在于維護(hù)自身利益，而非維護(hù)公共利益。而這兩起典型的案件之所以成為原告資格標(biāo)準(zhǔn)擴張的標(biāo)志性案例，很大程度上也是因為美國判例法的傳統(tǒng)。在筆者看來，與之相關(guān)的兩個問題值得我們思考：第一，如果原告起訴的直接目的就在于維護(hù)公共利益，而原告自身與被訴行為之間不存在任何利害關(guān)系，并且無法滿足上述各種判斷原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，那么法院是否應(yīng)該受理此類案件？第二，如何能夠保證原告在以維護(hù)公共利益為目的的案件中，能夠忠實地完成這一目標(biāo)而不會“不適當(dāng)?shù)仃P(guān)注自身的利益”？

4.私人檢察總長理論與“公共訴訟”。

對于上述第一個問題的回答，美國聯(lián)邦最高法院一直以來是持否定態(tài)度的，因為在這種情況下，并不存在憲法所要求的“案件”或者“爭端”。并且，即便存在這種“爭端”，也可能使得個人不適當(dāng)?shù)仃P(guān)注他人的利益而導(dǎo)致訴訟的混亂和無止境。然而，美國法院有時例外地認(rèn)為原告在某些情況下，有資格主張第三人的利益。在1943年的“紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案”①Associated Indus．of New York v．Ickes，320 U.S.707（1943）.中，法院提出了所謂的“私人檢察總長”理論（private Attorney General）：在出現(xiàn)官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，需要有一個實際存在的爭端（以滿足憲法的規(guī)定），此時國會可以授權(quán)一個公共官吏（例如檢察總長），主張公共利益而提起訴訟；或者，國會也可以通過制定法律授權(quán)私人或私人團(tuán)體提起訴訟，制止官吏的違法行為；而憲法并不禁止國會授權(quán)任何人，不論是官吏或非官吏提起這類訴訟，即使這個訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以，得到這樣授權(quán)的人可以說是一個私人檢察總長。②參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第622頁。

“私人檢察總長”理論的出現(xiàn)，可以說是美國行政法上公益訴訟制度的“最大成就”，被許多學(xué)者認(rèn)為是美國“行政公益訴訟”的代表制度。這一理論并不要求原告與被訴行為之間存在直接的利害關(guān)系。筆者將這種類型的訴訟稱為“純粹的行政公益訴訟”，以區(qū)別于上述諸類型的訴訟。如果仔細(xì)分析這一判例的理論依據(jù)，并且將這一判例與上述諸判例對比分析，不難得出以下結(jié)論：第一，“私人檢察總長”理論與原告資格擴展模式下的訴訟最大差別在于：在“私人檢察總長”理論下，原告起訴的主觀目的就在于維護(hù)社會公共利益，而不是像后者那樣以維護(hù)個人利益為目的——雖然后者在客觀上也有維護(hù)公共利益的效果。可以說，這是一種非常典型的“對事不對人”的客觀訴訟類型。

第二，在“私人檢察總長”理論下，必須存在一個較為明確的、法院能夠具體判斷的“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)，否則便會出現(xiàn)類似英國“開放性起訴資格”標(biāo)準(zhǔn)所面臨的問題（使法院代替了議會去判斷何為“公共利益”，可能使法院被卷入本來屬于政治性爭議的問題之中）。然而迄今為止，如何對“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清楚的界定仍然是各國都存在的難題，①關(guān)于公共利益的界定及相關(guān)問題，可參見陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（增訂版）》上卷，法律出版社2010年版，第228—260頁。所以法院事實上無法回避上述詰問。第三，“私人檢察總長”理論在美國的公益訴訟制度中，起到的是輔助性作用而非主導(dǎo)作用?；蛘哒f，這一理論是美國行政訴訟領(lǐng)域的一個“例外”而非“原則”。理由有二：其一，這一理論適用的前提是必須由國會立法授權(quán)，在沒有國會立法授權(quán)的情況下，訴訟只能按照傳統(tǒng)的模式進(jìn)行；其二，雖然“私人檢察總長理論”產(chǎn)生于1943年，但最高法院在上述1970年的“資料處理服務(wù)組織聯(lián)合會訴坎普案”中，仍然確立了“兩層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)”，并且后者逐漸成為判斷原告資格的主要標(biāo)準(zhǔn)。按照斯圖爾特教授的觀點，聯(lián)邦最高法院保留“事實損害”要求和“利益范圍”要求，說明起訴資格仍然扎根于私人利益不受實質(zhì)侵害，而非扎根于“私人檢察總長”理論中。②參見［美］理查德·B.斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2010年版，第120頁，腳注371。

盡管上述爭議目前仍然存在，無論如何，筆者認(rèn)為，就對公共利益的保護(hù)而言，通過法院判例和《聯(lián)邦行政程序法》的制定與修改，美國已經(jīng)建立起較為完善的行政公益訴訟制度框架，這一框架沿著“主輔兩條線”進(jìn)行：一是在以維護(hù)個人利益為目的的訴訟中，通過不斷放寬原告資格標(biāo)準(zhǔn)，擴大法院的受案范圍，使更多的可能損害公共利益的行為接受司法審查，此時對公共利益的維護(hù)主要表現(xiàn)在訴訟的客觀效果而非主觀目的上；二是在以維護(hù)公共利益為目的的訴訟中，通過國會授權(quán)個人或者檢察官提起“純粹的行政公益訴訟”，進(jìn)而維護(hù)公共利益。

（三）德國法中的“行政公益訴訟”

在傳統(tǒng)的“當(dāng)事人適格”理論影響下，公益訴訟制度，尤其是行政公益訴訟制度在德國發(fā)展得較為緩慢。所謂“當(dāng)事人適格”，是指“當(dāng)事人對于作為訴訟標(biāo)的特定權(quán)利或者法律關(guān)系，可以實施訴訟并請求本案判決的資格”。③［日］高橋宏志：《民事訴訟法制度與理念的深層分析》，林劍鋒譯，法律出版社2003年版，第206頁。它是“一個滿足實體要件的民事訴訟概念，是溝通實體實施權(quán)與訴訟程序權(quán)的一個橋梁”。④齊樹潔、蘇婷婷：《公益訴訟與當(dāng)事人適格之?dāng)U張》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第5期?！爱?dāng)事人適格”要求起訴主體必須與被訴行為之間存在某種利害關(guān)系，否則便不承認(rèn)其原告資格。受此影響，“公益訴訟”作為一個概念并沒有直接出現(xiàn)在德國的訴訟法律規(guī)范中。但是，行政公益訴訟在德國法中仍然有若干表現(xiàn)形式。并且，通過對這些規(guī)范和判例的總結(jié)，可以大體預(yù)測公益訴訟在未來德國法上的“走向”。

1.公益代表人制度。

根據(jù)德國《行政法院法》第36條之規(guī)定，依照州政府法則，高等行政法院及初級行政法院內(nèi)各設(shè)1名公益代表。可以就一般或特定案件，授權(quán)于該代表代表州或州機關(guān)。在聯(lián)邦行政法院中，公益代表人也可以由聯(lián)邦行政法院檢察官擔(dān)任。根據(jù)《行政法院法》第63條第4項，只要屬于其參與權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，公益代表人可以作為相應(yīng)案件的訴訟參加人。但是，公益代表只能參加訴訟而不能提起訴訟。迄今為止，只有部分州運用授權(quán)設(shè)立了公益代表人。必須注意的是，公益代表只能代表州或者州機關(guān)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他實體之利益的代表，還尚未引起重視。

2.停止作為之訴與預(yù)防性停止作為之訴。

此外，德國實際上存在針對國家管理事實行為的停止作為之訴以及針對行政行為和規(guī)范的預(yù)防性停止作為之訴，該類訴訟基本符合行政公益訴訟的特征。前者主要是針對政府的以下幾類行為提起的訴訟：信息活動、警告；污染物排放，主要是公用設(shè)施排放的污染物，如消防噪音、教堂鐘聲等以及無需審批而建立或運營的公共設(shè)施以及其他事實行為。后者主要針對有威脅的行政行為①如政府意欲開墾一片對休閑很重要的森林、在風(fēng)景區(qū)建立不協(xié)調(diào)的觀景臺等。以及有威脅的行政規(guī)范②這種規(guī)章包括建筑計劃和規(guī)章等在內(nèi)。而提起的訴訟。③參見［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第295—300頁。雖然停止作為之訴的提起受到前置程序的限制——只能在事后救濟(jì)手段如撤銷之訴等訴訟種類不足以防止違法行為的情形下才能提起，并且還要以原告因被訴行政行為可能對其本人利益造成侵害為前提，但這種“受害者”可能只是“成千上萬的受害者之一”，即不特定多數(shù)人中的一人，因而這種形式上的私益訴訟實質(zhì)上是典型的行政公益訴訟。

3.行政公益訴訟在德國各州的發(fā)展。

德國聯(lián)邦法律對于原告資格的嚴(yán)格要求并沒有阻礙各州公益訴訟類型的發(fā)展。1979年，德國布萊梅邦率先在《自然保護(hù)法》中規(guī)定了環(huán)保團(tuán)體非因本身權(quán)益受到侵害，也可以自己名義提起公益訴訟，學(xué)者稱之為“利他團(tuán)體訴訟”。①需要注意的是，此處的“團(tuán)體訴訟”更多的是指民事訴訟中的團(tuán)體訴訟。但是，由于其對原告資格的大膽突破而引起學(xué)者關(guān)注。同時，對于行政訴訟原告資格是否必須要恪守《行政法院法》的規(guī)定，在理論上也有一定的啟發(fā)意義。關(guān)于德國法中的團(tuán)體訴訟，參見［德］羅森貝克·施瓦布、戈特瓦爾德：《德國民事訴訟法》，李大雪譯，中國法制出版社2007年版，第296—299頁。截至2008年，德國16個邦中有12個邦立法明確規(guī)定了此種訴訟。德國在2002年公布的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》中，增加了團(tuán)體訴訟，規(guī)定經(jīng)主管機關(guān)認(rèn)可的環(huán)保團(tuán)體，符合法定要件者，即依法直接取得提起行政訴訟的權(quán)能，既不以該團(tuán)體主觀權(quán)益受到侵害為要件，也不須經(jīng)其他社會授權(quán)而取得。行政法院受理環(huán)保團(tuán)體依法提起的訴訟后，自然也不必審查該團(tuán)體主觀權(quán)益是否受到侵害，而只是客觀地審查行政機關(guān)的行為或者不行為是否違反了相關(guān)法律規(guī)定。②湯維建：《論檢察機關(guān)提起民事公益訴訟》，載《中國司法》2010年第1期。

從德國行政法的發(fā)展方向上來看，包括行政公益訴訟的前景應(yīng)該是樂觀的。由于法律對于原告資格的嚴(yán)格規(guī)定，導(dǎo)致許多損害社會公共利益的行為無法得到及時的制止，這引起了學(xué)者的普遍不滿。作為對照，在德國民事訴訟領(lǐng)域，隨著“當(dāng)事人適格”理論的發(fā)展，法院對于原告資格的要求已經(jīng)從“實體當(dāng)事人”理論轉(zhuǎn)向“程序當(dāng)事人”理論。所謂“實體當(dāng)事人”，是指與系爭法律關(guān)系存在事實上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的當(dāng)事人；“程序當(dāng)事人”則承認(rèn)當(dāng)事人只是爭訟的法律關(guān)系的主體，而且主體地位不應(yīng)依賴于客觀的權(quán)利狀況，而應(yīng)僅僅依賴于當(dāng)事人的主張。③參見［德］奧特瑪·堯厄尼希：《民事訴訟法》，周翠譯，法律出版社2003年版，第81頁。在“程序當(dāng)事人”理論下，“原告是不是權(quán)利的持有人，被告是不是真正的義務(wù)人，這對于訴訟上的當(dāng)事人地位沒有任何意義”。④［德］羅森貝克·施瓦布、戈特瓦爾德：《德國民事訴訟法》，李大雪譯，中國法制出版社2007年版，第245頁。原告資格已經(jīng)基本不再是起訴的主要限制性條件，民事訴訟領(lǐng)域的“團(tuán)體訴訟”等公益訴訟類型也得以快速發(fā)展。就行政公益訴訟而言，除了有賴于各州在實踐中自下而上的推動以外，還有賴于吸取民事訴訟領(lǐng)域的新的發(fā)展成果，進(jìn)一步放寬對于原告資格的要求。

（四）日本：民眾訴訟及其原告資格

日本在2004年《行政事件訴訟法》修改以后，建立起“抗告訴訟”、“當(dāng)事人訴訟”、“民眾訴訟”以及“機關(guān)訴訟”四種基本的行政訴訟類型。①參見王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第33頁。而在日本行政訴訟之“主觀訴訟原則”②關(guān)于日本“主觀訴訟原則”的介紹，參見王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第23頁。之下，“抗告訴訟”和“當(dāng)事人訴訟”相對于后兩者更為重要?！懊癖娫V訟”和“機關(guān)訴訟”被認(rèn)為屬于“客觀訴訟”的類型。③參見林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學(xué)研究》2011年第4期。其中，“民眾訴訟”是指請求糾正國家或公共團(tuán)體機關(guān)的不合法行為的訴訟，是不以選舉人資格以及其他涉及個人利益為條件而提起的訴訟。④《日本行政案件訴訟法》第5條之規(guī)定。譯文參見王彥：《日本行政案件訴訟法》，載《行政法學(xué)研究》2005年第1期?！皺C關(guān)訴訟”是指關(guān)于國家或公共團(tuán)體的機關(guān)相互之間權(quán)限存在與否及有關(guān)權(quán)限行使紛爭的訴訟。⑤同上，《日本行政案件訴訟法》第6條之規(guī)定。由于機關(guān)訴訟一般解決的是行政主體之間的權(quán)限爭議，對社會公共利益不發(fā)生直接的影響，因此，日本法上的行政公益訴訟就主要體現(xiàn)為民眾訴訟。具體來說，日本民眾訴訟主要有以下特點：第一，原告資格的廣泛性，這也是民眾訴訟的最大特點。對于民眾訴訟的原告資格，法律僅限于“選民”或者“居民”身份的限制。根據(jù)《地方自治法》的規(guī)定，只要是該地方公共團(tuán)體的居民，一個人也可以提起居民訴訟，不論是自然人還是法人。⑥參見楊建順：《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期。第二，起訴者在提起民眾訴訟時，可以只是為了維護(hù)本地區(qū)的公共利益，法律并不要求被訴行為與起訴者之間存在直接利害關(guān)系，即“原告是以居民或者選民的資格進(jìn)行訴訟的，而不是主張自己的個人權(quán)利或利益”。⑦參見［日］鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第181頁。第三，民眾訴訟后置原則。民眾訴訟程序的啟動要求選民已經(jīng)向行政機關(guān)提起監(jiān)察請求，沒有提起請求的選民只能作為訴訟參加人而不能以原告身份參加訴訟。因此，民眾訴訟的提起要求起訴者已經(jīng)窮盡行政救濟(jì)程序，體現(xiàn)了充分尊重行政機關(guān)首次性判斷權(quán)的原則。①參見楊建順：《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期。

關(guān)于民眾訴訟，除了有上述特點和原則之外，同樣值得注意的是，日本對民眾訴訟在立法上是采取“一般立法與個別立法相結(jié)合”的方式進(jìn)行的。即在“主觀訴訟原則”之下，只有在法律有明確規(guī)定的前提下，公民才可以提起民眾訴訟。具體到立法中，表現(xiàn)為日本《行政案件訴訟法》第5條中確立了“民眾訴訟”這一訴訟類型，但是具體哪些案件可以提起“民眾訴訟”，則交由不同法律個別規(guī)定，如《地方自治法》中的“居民訴訟”和《公職選舉法》上的“選民訴訟”。

三、行政公益訴訟原告資格域外經(jīng)驗總結(jié)

從各國行政公益訴訟發(fā)展的過程來看，行政公益訴訟制度的建立，與各國行政訴訟原告資格的不斷擴張存在密切的聯(lián)系。甚至可以說，行政訴訟原告資格的不斷擴張，實際主導(dǎo)了各國行政公益訴訟制度的確立過程?？偨Y(jié)域外行政公益訴訟及其原告資格的發(fā)展進(jìn)路，大致可以有如下經(jīng)驗：

（一）在各國行政訴訟制度體系之下，主觀訴訟為主，客觀訴訟為輔仍然是基本原則

雖然目前國內(nèi)學(xué)者多主張我國應(yīng)該建立行政公益訴訟制度，但必須看到，在世界主要國家的行政訴訟制度中，行政公益訴訟制度尚未成為一種完全獨立的訴訟類型。這一點僅從行政公益訴訟在不同國家的表現(xiàn)形式即可辨知。在英國，其行政訴訟原告資格并未開放到任一公民均可提起訴訟的程度，“在保守中前進(jìn)”成為其行政訴訟制度發(fā)展的真實寫照。在美國，正如上文中斯圖爾特教授主張的那樣，美國的行政訴訟仍然主要植根于“兩層結(jié)構(gòu)”標(biāo)準(zhǔn)之下，以“私人檢察總長”理論為基礎(chǔ)的“純粹行政公益訴訟”尚未成為一種獨立的訴訟類型而只能算是美國行政訴訟制度中的一種例外與補充。在大陸法系國家，由于受到實定法規(guī)范的限制，行政公益訴訟的發(fā)展多依賴于法律的修改和法院對法律寬泛的解釋。而在筆者閱讀的文獻(xiàn)中，“行政公益訴訟”作為一個完整的詞匯基本很少見于各國的法律規(guī)范之中。

總而言之，雖然我們有建立行政公益訴訟以維護(hù)公共利益的熱情和緊迫感，但也必須認(rèn)識到作為客觀訴訟的行政公益訴訟對于我國的行政訴訟制度可以起到一個完善和補足的作用，但能否成為一個獨立的訴訟類型，尚有待進(jìn)一步研究。

（二）行政公益訴訟制度的建立有賴于各國原告資格不斷擴張

不難發(fā)現(xiàn)，原告資格的不斷擴張，成為現(xiàn)代行政訴訟制度發(fā)展的趨勢之一。行政公益訴訟正是在原告資格的擴張過程中被建立起來。這種建立方式，在英美法系和大陸法系有不同的表現(xiàn)形式。在英美法系國家，除了實定法規(guī)范的修改以外，法院判例在建立行政公益訴訟制度的過程中扮演了重要的角色。無論是英國的“內(nèi)地稅收委員會案”，還是美國的“桑德斯兄弟廣播電臺案”以及“資料處理服務(wù)組織聯(lián)合會訴坎普案”，都對各自國家行政訴訟原告資格的擴張發(fā)揮了重要作用。相比較而言，大陸法系國家則通過修改法律、解釋法律，保證原告資格的適當(dāng)擴張。筆者認(rèn)為，德國民事訴訟法理論中“實體當(dāng)事人”向“程序當(dāng)事人”的轉(zhuǎn)變，對于我們重新理解行政訴訟原告資格具有很大參考價值。①民事訴訟的理論能否作為行政訴訟的參考，不同的學(xué)者或許見仁見智。但是在筆者看來，適度地擴展研究視角，對于我們審視行政公益訴訟制度，破解制度建設(shè)中的難題大有裨益。

（三）實現(xiàn)維護(hù)公共利益和防止濫訴的兼顧，成為各國擴展行政訴訟原告資格的主要考量因素

行政訴訟原告資格之所以在不同國家均呈現(xiàn)擴張的趨勢，根本原因在于傳統(tǒng)的原告資格要求已經(jīng)嚴(yán)重桎梏了行政訴訟的發(fā)展，以至不能滿足公民維護(hù)自身利益的需要，更不能滿足維護(hù)公共利益的需要。正是在回應(yīng)維護(hù)公共利益需求的過程中，行政訴訟原告資格不斷被擴展，行政公益訴訟也逐漸在各國建立。在以上幾個國家的行政公益訴訟制度發(fā)展過程中，如何避免行政訴訟淪為“大眾訴訟”，成為各國立法者和法官不約而同考慮的因素。也因此，為了節(jié)省司法資源并提升司法效率，各國都在擴張原告資格的過程中采取一種“積極穩(wěn)妥”的心態(tài)，避免過分的擴張原告資格可能帶來的訴訟不經(jīng)濟(jì)。

（四）司法裁量權(quán)對于行政公益訴訟具有重要意義

法院在具體案件對行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的司法裁量空間的大小，很大程度上決定了某一旨在維護(hù)公共利益的訴訟請求能否順利啟動訴訟程序。而產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根源在于行政公益訴訟自身潛在的沖突與可能的選擇：行政公益訴訟始終無法回避的一個問題是，法院為何能夠取得對公共利益的判斷權(quán)？法院如何在行政公益訴訟中避免自身被過分地政治化？從國外經(jīng)驗來看，這一問題的解決，一方面取決于各國法院自身的司法哲學(xué)趨向，英美法系國家行政公益訴訟制度的建立，部分就是依賴于法院的能動司法；另一方面，則是通過議會立法的方式，明確可以提起行政公益訴訟的事項，從而避免法院過分地參與到對公共利益的判斷中來，其中一個可行的方法，是在立法上確立“行政公益訴訟”類型的同時，對于哪些案件可以提起公益訴訟，由議會再通過個別立法作出規(guī)定，從而將法院的判斷空間限制在一定范圍之內(nèi)，避免由法院主導(dǎo)訴訟制度的發(fā)展方向，這在日本等大陸法系國家表現(xiàn)得尤為明顯。

四、結(jié)論：“行政公益訴訟”之于中國如何可能

目前我國有關(guān)行政訴訟的法律規(guī)范中尚未對“行政公益訴訟”做出明確規(guī)定。所謂“中國的行政公益訴訟”多是學(xué)者們對我國行政訴訟領(lǐng)域中具有公益訴訟性質(zhì)的案件一種“一廂情愿”的“描述”。在未來不久針對《中華人民共和國行政訴訟法》的修改中，是否應(yīng)該直接規(guī)定“行政公益訴訟”類型，目前仍然是存在爭議的問題。①在北京大學(xué)公布的《行政訴訟法》修改建議稿中，主張應(yīng)當(dāng)增加“行政公益訴訟”類型；中國人民大學(xué)公布的修改建議稿持相同主張，但最高人民法院公布的修改建議稿對此并未提及。參見http：//www.publiclaw.cn/article/Details.asp NewsId= 3688＆classname=，2013年6月6日最后訪問；莫于川等：《我國〈行政訴訟法〉的修改路向、修改要點和修改方案》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2012年第3期。

然而，正如文章開始時提到的，在立法機關(guān)對此問題正式作出回應(yīng)之前，我們有必要借鑒關(guān)于行政公益訴訟原告資格的世界經(jīng)驗，結(jié)合我國行政訴訟制度的現(xiàn)實發(fā)展，進(jìn)行理論上的檢討與反思，進(jìn)而選擇一種對中國來說最為可行的行政公益訴訟模式。

（一）我國目前關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定不能發(fā)展出行政公益訴訟

在梳理總結(jié)了以上世界主要國家行政訴訟原告資格的演變過程，以及行政公益訴訟在各個國家的發(fā)展歷程以后，筆者認(rèn)為，就我國目前關(guān)于行政訴訟的原告資格的規(guī)定來看，行政公益訴訟在我國現(xiàn)行的行政訴訟法律制度內(nèi)基本沒有生存空間。理由如下：

我國行政訴訟原告資格經(jīng)歷了從“無標(biāo)準(zhǔn)時期”①“無標(biāo)準(zhǔn)時期”，是指1982年《民事訴訟法（試行）》施行以前。1954年《憲法》第97條規(guī)定：“中華人民共和國對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面或口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損害的人，有權(quán)取得賠償?！贝颂幍摹皣覚C關(guān)”自然包括行政機關(guān)。但是在這一時期我國尚未建立行政訴訟制度，1954年《憲法》中的這一條規(guī)定很難被落到實處?；蛘哒f國家只是為建立行政訴訟制度奠定了憲法基礎(chǔ)，而事實上并不存在行政訴訟制度，因而行政訴訟的原告資格也就無從談起。到“法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時期”，②“法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時期”，是指1982年《民事訴訟法（試行）》施行以后至1990年《行政訴訟法》施行以前?！睹袷略V訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法。”在《民事訴訟法（試行）》中對原告資格問題并無統(tǒng)一明確的規(guī)定，而要取決于單個“法律”的具體規(guī)定。對于第3條第2款規(guī)定的“法律”的外延，最高人民法院在1987年給廣東省高級人民法院的一個批復(fù)中指出，這里的法律包括“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、省和直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)、民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例”。這意味著行政訴訟原告資格的取得只能由單行的法律、法規(guī)或自治條例、單行條例來規(guī)定，如果沒有法律法規(guī)或自治條例、單行條例的規(guī)定，公民、法人或者其他組織則不享有行政訴訟原告資格。再到“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)時期”和“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)時期”的演變過程。目前在我國行政訴訟司法實踐仍然發(fā)揮效力的，是現(xiàn)行《行政訴訟法》中規(guī)定的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”，以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）中確立的“法律上利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)”。關(guān)于這兩種標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)涵，對其研究的文章可謂汗牛充棟。③參見宋雅芳：《行政訴訟原告資格的生成模式剖析》，載《貴州社會科學(xué)》2007年第10期；夏錦文、高新華：《我國行政訴訟原告資格的演進(jìn)》，載《法商研究》2001年第1期；李杰、王穎：《行政訴訟原告的主體資格》，載《人民司法》2002年第9期。④參見沈巋：《公法變遷與合法性》，法律出版社2010年版，第178—213頁。筆者無意于重復(fù)對我國行政訴訟原告資格的再分析，而是在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注行政公益訴訟在現(xiàn)有行政訴訟法律體系下的發(fā)展空間。目前，我國關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定，集中在《行政訴訟法》第2條、第24條、第41條、第70條以及《若干解釋》第11條至18條。圍繞上述條款，我國學(xué)者對于行政訴訟原告資格的分析呈現(xiàn)出不同的分析框架。沈巋教授建立起以四項標(biāo)準(zhǔn)為核心的分析框架“原告是自然人和組織、存在合法權(quán)益（法律權(quán)益）、合法權(quán)益（法律權(quán)益）屬于原告、合法權(quán)益（法律利益）可能受到被訴行為的影響”④；宋雅芳博士則以“自己的權(quán)益、法律上的權(quán)益、因果關(guān)系”三要件作為認(rèn)識行政訴訟原告資格的基礎(chǔ)；①參見宋雅芳：《行政訴訟原告資格的生成模式剖析》，載《貴州社會科學(xué)》2007年第10期。黃學(xué)賢教授則認(rèn)為判斷行政訴訟原告資格主要考慮以下三個要素：“行政訴訟的原告必須是處于被管理者地位的行政相對人；原告必須和具體行政行為有法律上的利害關(guān)系；行政訴訟原告必須是以自己的名義依法向人民法院提起行政訴訟的人”。②黃學(xué)賢：《行政訴訟原告資格若干問題探討》，載《法學(xué)》2006年第8期。雖然以上學(xué)者對于行政訴訟原告資格的界定標(biāo)準(zhǔn)各異，但是一個共同點在于，上述標(biāo)準(zhǔn)均要求起訴者與被訴行政行為之間應(yīng)當(dāng)存在某種利害關(guān)系。如果起訴者與被訴行政行為之間不存在利害關(guān)系，那么他（她）基本不可能獲得原告資格，行政訴訟程序也就無法啟動。這就意味著，類似于美國“私人檢察官”理論建立起的“純粹行政公益訴訟”類型，在我國現(xiàn)有制度安排下沒有發(fā)展空間。然而，這是否意味著其他類型的行政公益訴訟在我國也沒有發(fā)展空間呢？審慎思考后，筆者傾向于得出肯定的答案。因為雖然除了美國的“私人檢察官”理論之外，還存在諸如法國的“越權(quán)之訴”以及日本的“民眾訴訟”等一般的行政公益訴訟類型，它們要求起訴者與被訴行政行為之間存在較為寬泛的利害關(guān)系。但是這些訴訟類型的確立方式，或者是依靠議會立法的明確規(guī)定，或者是依靠法院在判例中運用司法裁量權(quán)對制定法進(jìn)行寬泛解釋，而這兩種發(fā)展路徑目前在我國也并不存在。當(dāng)下，雖然我國最高人民法院通過司法解釋等方式，擴張了《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定，使得某些具有公益訴訟性質(zhì)的案件進(jìn)入到法院當(dāng)中，但司法解釋文本的表達(dá)仍然存在著很大的模糊地帶，很多時候需要依靠法官通過自由裁量來決定是否承認(rèn)起訴者的原告資格，這一點僅從學(xué)者們對于當(dāng)下我國行政訴訟原告資格的爭論就可以看出。并且，在我國審判獨立有待提高的環(huán)境下，這種方式具有很大的不確定性。至于議會立法的方式，支持行政公益訴訟的學(xué)者也只能寄希望于全國人大或全國人大常委會在修改《行政訴訟法》時，將行政公益訴訟明確規(guī)定在新法當(dāng)中。③關(guān)于我國建立行政公益訴訟的方式，參見本文以下的討論。

（二）我國行政訴訟“當(dāng)事人”概念能否實現(xiàn)從“實體當(dāng)事人”向“程序當(dāng)事人”理論的轉(zhuǎn)變

由于我國法律制度深受大陸法系法律傳統(tǒng)的影響，德國、法國、日本等國關(guān)于行政公益訴訟的理論和實踐或許能帶給我們更多的啟示。筆者認(rèn)為，源自德國民事訴訟法上的“程序當(dāng)事人”概念，對我們重新認(rèn)識行政訴訟原告資格大有裨益。如上所述，在關(guān)于判斷民事訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的理論中，德國民事訴訟法學(xué)界早已經(jīng)實現(xiàn)從“實體當(dāng)事人”理論向“程序當(dāng)事人”理論的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變也已經(jīng)被我國的民事訴訟法學(xué)界普遍接受，①參見江偉主編：《民事訴訟法》，北京大學(xué)出版社2012年版，第130—131頁。并直接影響到我國對《民事訴訟法》所規(guī)定的原告資格的解釋。②根據(jù)《民事訴訟法》第119條之規(guī)定，原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。我國民事訴訟法學(xué)界一般傾向于對此條規(guī)定做廣義解釋。參見肖建華：《民事訴訟當(dāng)事人研究》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第19—33頁。然而，讓人遺憾的是，我國行政訴訟法學(xué)界對于民事訴訟法領(lǐng)域的這一理論成果似乎重視不夠。我國行政訴訟法學(xué)者對于行政訴訟原告資格的解釋，仍然是在“實體當(dāng)事人”的視角下進(jìn)行。③其中的經(jīng)典之作，參見沈巋：《公法變遷與合法性》，法律出版社2010年版，第178—213頁。但“實體當(dāng)事人”理論指導(dǎo)下的訴訟過程已經(jīng)無法及時處理社會中形形色色的矛盾。首先，從訴訟過程的角度來說，“實體當(dāng)事人”概念要求法院在立案審查階段就應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人是否與系爭法律關(guān)系存在某種利害關(guān)系進(jìn)行審查。然而，在許多案件中，如果不進(jìn)入到舉證、質(zhì)證環(huán)節(jié)，法院其實很難查清起訴主體與被訴者之間究竟是否存在利害關(guān)系，對于實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的要求將使得大量的有爭議案件被排斥在法院大門之外。其次，為了滿足“實體當(dāng)事人”的要求并推進(jìn)訴訟的繼續(xù)，起訴主體必須承擔(dān)舉證責(zé)任，證明自己與系爭法律關(guān)系之間存在利害關(guān)系——這導(dǎo)致本應(yīng)屬于舉證、質(zhì)證環(huán)節(jié)的工作被前移，起訴主體在訴訟一開始就要承擔(dān)較重的舉證責(zé)任。具體到行政訴訟領(lǐng)域，這要求起訴主體要就自己與被訴行政行為之間存在某種利害關(guān)系進(jìn)行舉證，否則便無法取得原告資格，起訴也會因此被整體駁回，很大程度上導(dǎo)致舉證責(zé)任在不同訴訟階段配置的失衡。最后，在社會矛盾多發(fā)的時期，訴訟作為解決糾紛的重要方式之一，過于嚴(yán)格的限制條件會使得法院離生活較遠(yuǎn)，這也不符合“接近司法、接近正義”的現(xiàn)代法治觀念。④參見［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第1—22頁。

問題在于，我國行政訴訟中的“當(dāng)事人”概念能否實現(xiàn)從“實體當(dāng)事人”向“程序當(dāng)事人”的轉(zhuǎn)變？筆者認(rèn)為這種實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變是完全可能的。反對論者可能提出的反對理由無非是一旦行政訴訟接受“程序當(dāng)事人”概念，可能會造成大量訴訟涌向法院，進(jìn)而可能導(dǎo)致出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象。在筆者看來，這種反對理由是站不住腳的。原因有二：第一，從我國行政訴訟實務(wù)經(jīng)驗來看，“我國目前的行政案件并非泛濫成災(zāi)，而是少得可憐。據(jù)統(tǒng)計，自1989年《行政訴訟法》頒布以來，盡管行政案件數(shù)量有所上升，而全國各級法院行政審判人員則有1.2萬余人，以此計算平均每人每年審理行政案件不到8件”①江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務(wù)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第378頁。。由此看來，我國的行政審判系統(tǒng)目前仍有較大的工作空間，可以應(yīng)付可能出現(xiàn)的訴訟數(shù)量增加的局面。第二，實現(xiàn)“當(dāng)事人”概念從“實體當(dāng)事人”向“程序當(dāng)事人”的轉(zhuǎn)變，并非意味著對起訴者沒有任何要求。在“程序當(dāng)事人”理論指導(dǎo)下，當(dāng)案件進(jìn)入法院以后，法院仍然會對其是否屬于“實體當(dāng)事人”進(jìn)行審查，對其是否是適格的原告進(jìn)行審查，以避免行政訴訟淪為“大眾訴訟”。在這一審查的過程中，法院會對當(dāng)事人對被訴行為是否具有訴的利益進(jìn)行審查，②關(guān)于“訴的利益”的討論，參見邵明：《訴的利益》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2000年第4期。以決定訴訟程序是否要繼續(xù)進(jìn)行下去，從而在“當(dāng)事人獲得司法救濟(jì)”與“防止出現(xiàn)濫訴”之間實現(xiàn)一種平衡。

（三）我國應(yīng)采取何種方式建立行政公益訴訟制度③在本部分，筆者論述的前提是中國存在建立行政公益訴訟制度的必要性，限于文章主題，關(guān)于此種必要性不再展開論述，可參見王加堯、馬駿：《建立行政公訴制度是行政訴訟制度發(fā)展的必然選擇》，載《人民司法》2006年第7期。

無論是英美法系還是大陸法系國家，其構(gòu)建行政公益訴訟制度的路徑無非有兩條：一是通過議會立法的方式明確規(guī)定某種類型的訴訟，以滿足維護(hù)公共利益的需要，如德國和日本；二是通過法院判例發(fā)展出新的訴訟類型，并被以后的法院所遵守，如英國和美國。在筆者看來，日本所采取的“一般立法與個別立法相結(jié)合”模式最值得我國學(xué)習(xí)。理由如下：第一，我國關(guān)于行政訴訟的法律規(guī)范基本上由制定法組成，只有在法律明確規(guī)定的情況下，公民才能獲得較為準(zhǔn)確的心理預(yù)期，才能獲得相對較為穩(wěn)定的司法救濟(jì)。第二，綜觀各國行政訴訟司法實踐，“以主觀訴訟為主，以客觀訴訟為輔”仍然是各國行政訴訟的基本原則之一。行政訴訟制度的根基仍然在于維護(hù)公民個人利益。公益訴訟只能作為維護(hù)公共利益的方式之一而不可能成為行政訴訟的主要類型——也正如反對行政公益訴訟的學(xué)者所主張，我國現(xiàn)有的行政訴訟制度框架很大程度上也能起到維護(hù)公共利益的效果。①參見章志遠(yuǎn)：《行政公益訴訟熱的冷思考》，載《法學(xué)評論》2007年第1期。筆者雖然認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)建立行政公益訴訟制度，但必須把這種“新”的訴訟類型與我國已有的訴訟類型相結(jié)合，共同起到維護(hù)公共利益的作用。具體來說，在修改《行政訴訟法》的時候，全國人大及其常委會可以在新的《行政訴訟法》中對行政公益訴訟作出原則性的規(guī)定，但具體哪些領(lǐng)域可以提起行政訴訟，可以交由單行立法規(guī)定。宜“采取不斷擴大的方針，可以借鑒西方的經(jīng)驗，先在選舉、環(huán)保、審計、同業(yè)競爭等幾個與公共利益牽涉較大的領(lǐng)域中規(guī)定普通公民的原告資格，給予那些最需要‘關(guān)懷’的人以司法救濟(jì)”。②江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務(wù)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第379頁。第三，考慮到我國對國家基本法律的修改較為困難，“一般立法與個別立法相結(jié)合”的優(yōu)勢還在于：在《行政訴訟法》中對行政公益訴訟制度作出原則性規(guī)定之后，可以在諸如環(huán)保等某個具體領(lǐng)域進(jìn)行“行政公益訴訟”的制度實踐，一旦出現(xiàn)制度與國情“水土不服”的情況，可以在不修改《行政訴訟法》的條件下，修改單行立法的規(guī)定，同時也為以后行政公益訴訟制度“開疆拓土”積累經(jīng)驗。第四，比照我國的《民事訴訟法》關(guān)于民事公益訴訟制度的規(guī)定，可以得出同樣的結(jié)論。在我國最新修訂的《民事訴訟法》中，同樣采取了“一般立法與個別立法相結(jié)合”的立法模式，③2012年修訂后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?？梢哉f是公益訴訟制度在我國一次成功的制度實踐，這對于行政公益訴訟制度的構(gòu)建無疑具有很大的參考意義。

（四）我國可以獲得行政公益訴訟原告資格的主體有哪些

如上所述，我國在行政公益訴訟制度的立法體例上，可以借鑒日本的經(jīng)驗，即在《行政訴訟法》中明確規(guī)定“行政公益訴訟”條款，但對于這一制度的具體設(shè)計，則留給單行立法或者特別立法規(guī)定。因為行政公益訴訟制度的出現(xiàn)，將給現(xiàn)行行政訴訟的基本制度框架帶來較大的沖擊，因此，將其作為行政訴訟制度中的一項特別制度規(guī)定，以保證盡可能地實現(xiàn)它與現(xiàn)行訴訟制度框架的協(xié)調(diào)。根據(jù)本文以上對域外經(jīng)驗的梳理總結(jié)，筆者認(rèn)為，根據(jù)被訴行政行為有無直接利害關(guān)系人，可以將行政公益訴訟分為“一般行政公益訴訟”和“純粹行政公益訴訟”兩種類型，針對這兩種不同類型的行政公益訴訟，可規(guī)定不同的主體享有起訴資格。以下分述之：

1.“一般行政公益訴訟”之原告資格

此類行政公益訴訟針對的是存在與行政行為有直接利害關(guān)系的相對人的行政爭議。究竟何為“直接利害關(guān)系”，需要立法更加明確的規(guī)定以及法院必要的個案裁量，但這并不妨礙我們對此類訴訟中的可享有原告資格的主體進(jìn)行理論分析。筆者認(rèn)為，在“一般行政公益訴訟”中，首先應(yīng)當(dāng)賦予公民個人（法人）原告資格。因為受到行政行為不利影響的個人（法人）一般是最有動機提起行政訴訟的，并且，由于與被訴行政行為存在直接的利害關(guān)系，其在舉證方面也具有其他主體所無法比擬的優(yōu)勢。其次，如果公民個人（法人）在法定的期間內(nèi)沒有提起行政公益訴訟，則應(yīng)當(dāng)允許檢察機關(guān)作為公共利益的代表者提起訴訟。最后，如果公民個人（法人）及檢察機關(guān)在法定的期間內(nèi)均未提起行政訴訟，則應(yīng)當(dāng)允許特定的社會組織①究竟哪些“特定的社會組織”可以享有原告資格，需要通過立法對其資格做出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，主要應(yīng)該是社會公益組織。提起。在提起行政公益訴訟的原告資格順序方面，將特定的社會組織放在檢察機關(guān)之后是合適的。因為，和檢察機關(guān)相比，特定的社會組織專業(yè)化程度較高，其存在的主要目的就是為了維護(hù)公共利益。因此，將其作為行政訴訟中維護(hù)公共利益的最后一道屏障是可靠的。

2.“純粹的行政公益訴訟”之原告資格

在此類行政訴訟中，沒有直接的利害關(guān)系人，因此在原告資格的分配方面，可以有多種選擇。筆者認(rèn)為，對于此類案件，可以規(guī)定由檢察院直接起訴或者由公民申請檢察院起訴；檢察院在法定的期限內(nèi)不起訴的，可以由公民個人或者特定的組織以自己的名義提起訴訟。之所以做如此安排，是因為：第一，在沒有直接利害關(guān)系人的案件中，公民個人一般較少有挑戰(zhàn)行政行為的動機；第二，因為公民個人與行政行為沒有直接利害關(guān)系，故而在舉證能力方面可能有所不足，而由檢察機關(guān)起訴可以彌補個人在舉證能力上的欠缺；第三，就原告所代表的利益廣泛性而言，檢察機關(guān)要比公民個人具有更充分的代表性；最后，將與行政行為無直接利害關(guān)系的公民個人起訴順序放在檢察機關(guān)之后，部分也是出于防止可能出現(xiàn)的濫訴現(xiàn)象之考慮。

然而，不可否認(rèn)的是，無論是“一般行政公益訴訟”還是“純粹行政公益訴訟”，原告資格只是其制度設(shè)計中的一個環(huán)節(jié)，還有許多與原告資格相關(guān)的問題需要進(jìn)一步解決。比如，如何將行政公益訴訟和集團(tuán)訴訟進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分？如何解決原告的利益代表資格問題？由不同主體提起的行政公益訴訟判決的效力如何？等等。上述諸問題的解決，在筆者看來，同樣需要進(jìn)行充分的探討和論證，由于受文章主題所限，筆者不再具體展開論述了。

（初審編輯 安恒捷）

The Plaintiff Qualification of Adm inistrative Public W elfare Litigation from a Comparative View： Foreign Experience and China's Choice

Zhu Xuelei

行政公益訴訟制度的主要目的在于維護(hù)社會公共利益。但是，無論在英美法系還是大陸法系，行政公益訴訟尚未成為一種獨立的訴訟類型。這一制度在不同國家都經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展過程。在這些不同國家的發(fā)展過程中，行政公益訴訟制度基本上是隨著行政訴訟原告資格的不斷變化而逐漸發(fā)展起來。因此，對各國行政公益訴訟制度原告資格的發(fā)展過程進(jìn)行梳理和比較分析，對于我國構(gòu)建行政公益訴訟制度，具有非常重要的借鑒意義。

行政公益訴訟原告資格世界經(jīng)驗

Themain purpose of the administrative public welfare litigation is to maintain public interests and rights.However，in terms of common law or civil law，public administrative lawsuits have not become an independent litigation type.This system has had a development process from scratch in different countries.In the development process in these countries，the administrative public welfare litigation system gradually develops along with the change of plaintiffqualification.Therefore，this papermakes a summary and comparative analysis of the development of plaintiff qualification，which is of great significance in establishing public welfare litigation in China.

Administrative Public Welfare Litigation/Lawsuit Plaintiff Qualification Foreign Experience

*朱學(xué)磊，北京大學(xué)法學(xué)院碩士生。