石 君

(湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南湘潭411201)

隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和民主政治的推進(jìn)，公民參與公共政策制定已然成為不可抗拒的歷史潮流。然而，當(dāng)前中國(guó)公共政策制定中的公民參與存在諸多問題。這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了公民參與的實(shí)效，甚至使一些公民參與走上了一條畸形發(fā)展的道路。因此，完善公共政策制定過(guò)程中的公民參與機(jī)制是一個(gè)極具現(xiàn)實(shí)意義的話題。

一 公民參與公共政策制定的概念界定

(一)公共政策。對(duì)于公共政策的定義，學(xué)術(shù)界存在許多不同看法。許多學(xué)者從不同的角度出發(fā)，對(duì)公共政策的涵義作出了多種多樣的解釋。美國(guó)現(xiàn)代公共行政學(xué)理論奠基者伍羅德·威爾遜從政府的公共管理作用角度對(duì)公共政策作出定義，“公共政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的、而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！保?］政策論研究者托馬斯·戴伊(Thomas R.Dye)在其所著的《理解公共政策》一書中指出，“公共政策就是政府選擇要做的或者不要做的事情?！保?］這一界定旨在強(qiáng)調(diào)政府的作為和不作為，凸顯了公共政策的行為特征。相比較西方關(guān)于公共政策的定義而言，國(guó)內(nèi)的學(xué)者則大多采用一種綜合性的視角來(lái)界定。陳振明教授認(rèn)為，“公共政策是指國(guó)家(政府)、執(zhí)政黨以及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱?！保?］

(二)公民參與。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，公民的民主意識(shí)蓬勃興起，也預(yù)示著公民對(duì)政治參與的熱情越來(lái)越高。公民參與作為權(quán)衡國(guó)家民主化程度的一個(gè)重要指標(biāo)，其形式最初來(lái)源于古希臘。韋農(nóng)·波格丹將公民參與定義為，“參與制定、通過(guò)或貫徹公共政策的行動(dòng)。這一寬泛的定義適用于從事這類行為的任何人，無(wú)論他是當(dāng)選的政治家、政府官員或是普通公民，只要他是在政治制度內(nèi)以任何方式參與政策的形成過(guò)程?！保?］從參與方式看，我國(guó)有學(xué)者提出，“公民參與主要是指公民依據(jù)法律所賦予的權(quán)利和手段，采取一定的方式和途徑，自覺自愿地介入國(guó)家社會(huì)政治生活，從而影響政府政治決策的政治行為?！保?］

由此可見，所謂公共政策制定中的公民參與就是指公民個(gè)人或組織以合法合理為原則，通過(guò)各種渠道和方式直接或間接地參與政府有關(guān)公共利益、公共事務(wù)管理等方面的政策制定，并對(duì)政策闡述自己的觀點(diǎn)和立場(chǎng)來(lái)制造輿論影響，以引起政府的重視促使政府制定出更符合大眾需求的公共政策，從而實(shí)現(xiàn)公共政策正向效應(yīng)的最大化。

二 公民參與公共政策制定的積極效應(yīng)分析

公共政策作為政府實(shí)現(xiàn)資源平均分配的一種方式，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。公民參與政策制定不僅是全體社會(huì)成員的共同呼吁，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且是提高政策科學(xué)化、民主化水平的必然要求。具體而言，公民參與政策制定的意義有以下幾點(diǎn):

(一)公民參與有助于提高公共政策的科學(xué)性。構(gòu)建合理完善的政策方案是實(shí)現(xiàn)政策科學(xué)化的重要前提。公民參與可從三個(gè)維度提高公共政策的科學(xué)性。具體而言，一是公民參與提高了公共政策的時(shí)效性。一方面，公民參與可以使決策者從整體和全局角度出發(fā)，以有限的資源投入獲得最大的收益產(chǎn)出;另一方面，可以防止因過(guò)多考慮局部利益所帶來(lái)的時(shí)間過(guò)度投入。二是公民參與有助于為決策者提供翔實(shí)的信息支持。要制定完善的政策方案必須要有充分的信息作為基礎(chǔ)。公民參與可以整合社會(huì)各階層不同利益團(tuán)體的訴求，為決策者傳遞更為客觀、真實(shí)、全面的社情民意，使政府制定出的政策更加貼近生活、更具民意基礎(chǔ)。三是公民參與有利于強(qiáng)化公共政策的可操作性。實(shí)踐證明，那種缺乏跟綜和反饋的、一勞永逸的政策制定模式已經(jīng)不再適應(yīng)這個(gè)時(shí)代了。要提升公共政策社會(huì)可行性就必須走公民參與模式。公共政策以解決社會(huì)公共問題為原點(diǎn)，公民作為社會(huì)問題的直接接觸者，其對(duì)社會(huì)問題的認(rèn)識(shí)更為直接深刻。公民的親自參與使得公共政策的社會(huì)認(rèn)可度大大提高，避免了政策執(zhí)行過(guò)程中遭到普遍抵制的可能性。

(二)公民參與有益于推進(jìn)公共政策的民主性?！爸鳈?quán)在民”理念作為公民參與政治生活的最初理論來(lái)源，其所體現(xiàn)出來(lái)的不是口頭上對(duì)民意的尊重，而是實(shí)踐上對(duì)民意的服從?，F(xiàn)代民主理論也強(qiáng)調(diào)，只有通過(guò)公民參與，才能實(shí)現(xiàn)真正的民主政治，這樣才可以保證社會(huì)運(yùn)作是真正由人民主宰［6］。在民主社會(huì)，是否合乎民意是評(píng)判公共政策的最為重要的指標(biāo)之一，公共政策的制定必須以民意作為其落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展加劇了社會(huì)階層的變動(dòng)和利益格局的分化。在這種形勢(shì)下，公民參與一方面有利于激發(fā)他們的政治參與愿望，增強(qiáng)他們的主人翁意識(shí);另一方面，有助于監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行和公共利益的實(shí)現(xiàn)，防止公共權(quán)力異化，提升政府的公信力。

(三)公民參與有利于增強(qiáng)公共政策的合法性。公共政策的存在與有效實(shí)施是以合法性為前提的，所謂政策的合法性，廣義上可以理解為社會(huì)公眾對(duì)政治系統(tǒng)輸出的公共政策的認(rèn)同和忠誠(chéng)的觀念。公民以“協(xié)商民主”理論為基礎(chǔ)展開積極有效的政策討論，實(shí)則是一個(gè)以公開促公正，強(qiáng)化政策制定的合法性過(guò)程。公民參與提升公共政策的合法性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是政策制定主體的合法性。合法性意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度。公民基于對(duì)國(guó)家政治的認(rèn)同參與公共政策的制定，體現(xiàn)出公民承認(rèn)政府統(tǒng)治合法性的態(tài)度。二是政策制定程序的合法性。科恩曾說(shuō)過(guò)“民主程序是合法性的源泉”，公民參與規(guī)避了利益博弈過(guò)程中的不利因素，為公共政策的建構(gòu)提供了合法性基礎(chǔ)，并提高了公共政策的質(zhì)量。

三 公民參與公共政策制定存在的問題

現(xiàn)代民主社會(huì)，政府對(duì)公民參與政策制定的推動(dòng)顯示出公民參與公共政策制定的價(jià)值逐漸得到承認(rèn)和重視。但不可否認(rèn)的是，公民的實(shí)際政治參與狀況仍然存在著一些不可忽視的問題，阻礙了公民參與公共政策制定的過(guò)程。

(一)公民參與制度的不健全?！八^制度，是指穩(wěn)定的，受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式。制度化是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程?！保?］改革開放的偉大實(shí)踐拓寬了公民參與政策制定的渠道，為公民政治參與創(chuàng)造了良好的契機(jī)。目前雖然我國(guó)公民公共政策參與制度體系初見雛形，但是在實(shí)踐過(guò)程中一些制度往往流于形式，沒有達(dá)到預(yù)期的效果。一方面，部分參與制度由于其強(qiáng)大的政治性而遠(yuǎn)離了民眾;另一方面，部分制度由于缺少完善的保障體系致使許多公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)，這在一定程度上使公民參與變形、走樣，大大削弱了公民參與的功效。

(二)公民參與的理性化程度不高。從理論角度而言，公民參與公共政策制定是公共行政精神與公民民主權(quán)力的集中體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)公共利益價(jià)值的主要途徑，但在實(shí)踐中由于參與公民的認(rèn)知能力、知識(shí)素養(yǎng)、道德品質(zhì)有差異，加之絕大多數(shù)公民更多地是作為理性“經(jīng)濟(jì)人”出現(xiàn)的，其動(dòng)機(jī)是追求自身利益的最大化，因此具有共同利益的公民往往匯集在一起，形成利益同盟，互相交流政策制定意見和想法，竭力介入公共政策的制定過(guò)程。一旦政策制定危及到這種群體的利益，他們便會(huì)采取非理性的行動(dòng)來(lái)抵制侵犯該群體利益的政策。公民參與的非理性化趨勢(shì)，輕者會(huì)削弱公民參與公共政策制定的熱情，重者則會(huì)成為社會(huì)政治不穩(wěn)定的潛在威脅。

(三)公民參與法律保障機(jī)制的缺失。目前，我國(guó)法律對(duì)公民參與權(quán)雖有相關(guān)規(guī)定，公民參與的基本原則也很明確，但是有關(guān)公民參與廣度和深度的法制化程度依舊不高。雖然我國(guó)很多地方政府部門出臺(tái)了相關(guān)鼓勵(lì)公民參與政策制定的規(guī)定和辦法，然而在法律層面上依然缺乏對(duì)公民參與行為的規(guī)制。一方面法律缺少對(duì)公民參與政策制定的形式、內(nèi)容、途徑和步驟的明確規(guī)定。與此同時(shí)，我國(guó)法律也并沒有硬性規(guī)定將公民參與作為公共政策制定的必要內(nèi)容，現(xiàn)行有關(guān)公民參與公共政策制定的法律制度建設(shè)存在重實(shí)體性規(guī)范、輕程序性規(guī)范的傾向。總而言之，相關(guān)法律制度的缺失將成為公民參與的一大硬傷。

四 完善公民參與公共政策制定的對(duì)策建議

現(xiàn)代民主國(guó)家的公共政策離不開公民的政治參與。然而，若沒有制度化、法制化機(jī)制將公民參與納入秩序的軌道，往往會(huì)造成社會(huì)政治秩序的不穩(wěn)定。因此，可從以下方面克服公民參與公共政策制定在實(shí)踐中存在的問題。

(一)強(qiáng)化公民參與意識(shí)，提高公民參與能力。我國(guó)“人治”型的傳統(tǒng)政治文化培養(yǎng)的是依附型、順從型公民，致使現(xiàn)在民主政治心理和思想的產(chǎn)生受到“窒息”。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)目前還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，人民的思想意識(shí)、社會(huì)的發(fā)展程度等方面都還不高，客觀上決定了我國(guó)公民政策參與的范圍、程度還要存在一定的局限。在此基礎(chǔ)上，提高公民的參與能力應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面努力:一是要塑造參與型政治文化環(huán)境。只有培育參與型政治文化環(huán)境才能增強(qiáng)公民對(duì)政策體系高度的政治認(rèn)同感，使公眾在潛移默化之中形成良好的政治參與意識(shí)。二是要通過(guò)宣傳教育，提高公民參與能力。通過(guò)家庭教育、學(xué)校教育和社會(huì)教育機(jī)制培養(yǎng)公民公正、客觀、獨(dú)立的思考能力，提高公民的民主政治行為能力，使每位公民都成為智慧理性的決策者?？偠灾挥惺构竦拿裰鲄⑴c意識(shí)內(nèi)化于心、外化于行，參與能力不斷提高，才能保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實(shí)處，真正實(shí)現(xiàn)公民參與的高效。

(二)健全政策參與制度，規(guī)范公民參與途徑。要實(shí)現(xiàn)公共政策的民主化、科學(xué)化，必須將公民參與過(guò)程納入制度化的軌道，使公民參與常態(tài)化、有序化。一是要增加公共政策制定的透明度。一方面，政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大政務(wù)公開的覆蓋面，加大政府信息主動(dòng)公開力度，為公民參與政策制定提供真實(shí)而準(zhǔn)確的信息平臺(tái)。另一方面，要加大政策制定程序的公開力度以保證在政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)都有公民參與，使公民對(duì)政策制定進(jìn)行全面的監(jiān)督。二是要進(jìn)一步拓寬公民參與渠道。政府部門應(yīng)當(dāng)拓寬一些公民參與的途徑，如民意調(diào)查制度、聽證制度、信訪制度、公共政策咨詢制度等等。只有建立了完善的公民參與平臺(tái)，才能引導(dǎo)公眾在公共決策中發(fā)揮更大的作用。

(三)完善公民參與法律法規(guī)，保障公民有序參與。面對(duì)公民參與公共政策制定過(guò)程中出現(xiàn)的新問題，健全法律法規(guī)勢(shì)在必行。一方面，要制定專門的法律對(duì)公民參與公共政策制定過(guò)程的原則、地位和程序加以規(guī)定。同時(shí)要從規(guī)范公民參與公共政策制定的內(nèi)容、方式、途徑以及政府、組織和個(gè)人在參與政策制定中的權(quán)利及義務(wù)出發(fā)，制定和出臺(tái)新的法律法規(guī)。此外，要加強(qiáng)立法，為公民參與政策制定提供必要的法律保障。以法律作為保障公民參與政策制定的心理底線，大大增加了公民參與的安全感以及對(duì)政府的信賴感，從而有助于將公民政治冷漠的參與情緒轉(zhuǎn)化為一種自覺自愿的主動(dòng)參與?？偠灾?，只有推進(jìn)政策制定的法制化建設(shè)，才能形成公民有序參與政策制定的良好局面。

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