李秀梅

一、引言

地方預(yù)算管理是國家預(yù)算管理的重要組成部分，是地方財政管理的中心環(huán)節(jié)，也是當前財政改革的重點領(lǐng)域。自1999年至今,地方各級政府基本上都逐步推行了部門預(yù)算,取得了明顯的實施效果,初步確立了預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督相互分離、相互制約、相互協(xié)調(diào)的運行機制。但是，我國地方財政預(yù)算在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效評價管理方面仍存在著不足。

二、地方財政預(yù)算管理中的問題及成因

（一）地方政府財政預(yù)算信息秀明度低

提高財政預(yù)算信息透明度是地方政府有效配置公共資源的保證，也是地方政府財政預(yù)算改革的目標之一。目前，我國地方政府財政預(yù)算信息程序不規(guī)范，公開披露機制不健全，致使預(yù)算信息不能充分披露，從而缺乏必要的民主監(jiān)督。地方政府預(yù)算信息透明度低造成公眾對政府的制約失效、最終將會導(dǎo)致社會資源使用效率和政府運管效率的低下。

（二）預(yù)算編制過程中第三方評價機構(gòu)介入力度弱

第三方評估又稱社會評估，主要包括公民個人、社會團體、社會輿論機構(gòu)、中介評估機構(gòu)等通過一定程序和途徑,采取各種方式，直接或間接,正式或非正式地評估政府績效。目前國內(nèi)第三方獨立評估機構(gòu)的形式主要有：專家學(xué)者組成的研究所或非官方團體、社會上專業(yè)的會計機構(gòu)或調(diào)查公司等。作為第三方獨立評估機構(gòu)與其它評估主體相比其優(yōu)點表現(xiàn)專業(yè)性、獨立性和評估成本低廉性。當前地方政府財政預(yù)算基本上是在“閉環(huán)”狀態(tài)下進行，缺乏社會公眾特別是第三方評價機構(gòu)的介入，從而產(chǎn)生了許多形象工程、政績工程等不符合民意的資金浪費，降低了財政資金的使用效率。

（三）預(yù)算編制機制不合理

1.預(yù)算編制的時間短，難以做到科學(xué)細致。目前我國大多數(shù)地方財政從每年4月份左右開始編制下一年度預(yù)算，一直到確定預(yù)算，僅有幾個月的時間。預(yù)算編制的許多基礎(chǔ)性工作都難以完成，更難做到科學(xué)、細致。法國中央政府預(yù)算編制分為四個階段。從上年12月15日開始至次年4月為第一階段。財政部預(yù)算局在假定各項立法和政策不變的情況下，對下年預(yù)算做出預(yù)測，并編出一年預(yù)算大綱的總體框架提交政府，由財政部長和政府總理對報告進行討論，并決定下年度財政預(yù)算的總原則。之后，總理用正式的信函將這些原則通知各部部長，確定下年度預(yù)算的編制方針。5月至6月為第二階段。預(yù)算局與各部門對傳統(tǒng)項目的開支成本和新政策的開支問題進行討論，就大多數(shù)問題達成一致。對于不能達成一致意見的問題，交給總理，由總理與各部門協(xié)商解決。最后，總理通過正式信函給各部門規(guī)定其支出最高限額。7月到8月為第三階段，在支出限額之內(nèi)決定每個部門的各項預(yù)算。在這一階段，收入預(yù)算也基本定型。9月至10月為第四階段，預(yù)算局起草下年度《預(yù)算法案》，并交內(nèi)閣會議討論通過以后，于10月份的第一個星期二提交國民會議。

2.在預(yù)算審議過程中，把大部分時間用于預(yù)算單位編制預(yù)算，西方發(fā)達國家預(yù)算審議時間比較充分，保證了政府預(yù)算的法治性。例如，美國聯(lián)邦政府預(yù)算案的審議時間,從每年2月份的第1個星期一向國會提交預(yù)算案開始,到5月15日國會通過年度財政預(yù)算案的最后期限,時間長達3個多月。而我國的編制時間和程序，在編審時間的分配上，我國是以第二、第三階段為主，花費在第一、第四階段上的時間非常有限。

由于編制時間短，預(yù)算編制的許多基礎(chǔ)性工作難以完成，預(yù)算編制的一些政策性、技術(shù)性工作很難做到細致、周詳，造成了執(zhí)行中報告不斷，追加過多，沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行，影響了預(yù)算的嚴肅性。

(四)地方各級政府間的事權(quán)劃分不清晰

地方政府的預(yù)算自主權(quán)要求地方政府的預(yù)算編制能夠獨立于中央政府及其上級政府預(yù)算，以及地方政府有權(quán)根據(jù)自身發(fā)展的優(yōu)先次序來安排資金，并能夠以它認為最佳的生產(chǎn)方式和投入組合來供給公共服務(wù)。但是，我國地方各級政府間的事權(quán)邊界不清晰，導(dǎo)致下級政府的預(yù)算編制和執(zhí)行在很大程度上要受制于上級政府的事權(quán)安排。上級政府在預(yù)算編制過程中往往會要求下級匹配項目資金，或者下達一些經(jīng)費負擔要求。這必然會出現(xiàn)，下級的預(yù)算因上級的政策、任務(wù)而調(diào)整，導(dǎo)致最基層的單位預(yù)算調(diào)整十分頻繁。

西方發(fā)達國家參與預(yù)算單位及人員的責任是明確的，政府負責協(xié)調(diào)制定政策目標和發(fā)展任務(wù)，裁斷預(yù)算編制中可能發(fā)生的沖突；財政部門負責制定預(yù)算編制指南，審核預(yù)算建議，協(xié)調(diào)預(yù)算編制的過程；各個部門則負責在政府制定的政策指導(dǎo)和財政明確的編制要求內(nèi)，對各自的預(yù)算計劃負責。

（五）預(yù)算審批方法和手段缺乏科學(xué)性

我國預(yù)算管理部門缺乏科學(xué)而有效的預(yù)算審核方法和手段。財政部門在審核預(yù)算之前往往沒有通過相關(guān)專業(yè)人士進行科學(xué)的論證和測算，而財政部門內(nèi)部人員又不是精通各行業(yè)管理，對于有些預(yù)算單位上報的專業(yè)性很強的項目難以提出有理、有力的審核意見。在“自下而上”的預(yù)算編制程序中，財政部門與預(yù)算單位在多次的博弈中，沒有科學(xué)、有效的審批方法和手段，各預(yù)算單位所獲得的資金很大程度上取決于博弈能力，而非實際需求，這將必然導(dǎo)致在財政資金安排效率低下。

三、對策建議

（一）以法律形式提高政府預(yù)算管理信息的透明度

目前我國與政府預(yù)算管理有關(guān)的法律、法規(guī)主要包括：《憲法》、《預(yù)算法》、《采購法》、《審計法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等?！稇椃ā芬院笤谛薷闹?，應(yīng)考慮從提高財政透明度的角度對政府預(yù)算管理提出一些原則性的要求，這無疑對提高政府預(yù)算管理水平以及促進財政透明都有著很大作用。目前我國雖然按照《政府信息公開條例》，財政預(yù)算和決算報告作為政府重點公開的信息之一。因該條例在法律地位較低，在實際操作中對政府影響和約束程度較小。以今后的改革中《政府信息公開條例》應(yīng)提升為《公共部門信息公開法》，更加明確地規(guī)定公眾有權(quán)知道政府預(yù)決算信息、部門預(yù)決算信息、行政事業(yè)單位甚至公共企業(yè)預(yù)決算信息等有關(guān)信息。

（二）完善預(yù)算編審組織系統(tǒng)

將分散在各職能部門的預(yù)算分配權(quán)和財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制職責統(tǒng)一起來，以現(xiàn)有的預(yù)算司為核心，組成類似國外預(yù)算局的預(yù)算編制專職機構(gòu)，集中預(yù)算編制職能；調(diào)整財政部各業(yè)務(wù)司職能，主要負責部門預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督管理，督促部門資金的使用不偏離預(yù)算軌道；建立財政專員派駐制度，強化部門預(yù)算的財政監(jiān)督職能等。在地方各級人大成立專門的人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)——預(yù)算委員會，專司與預(yù)算編制、執(zhí)行有關(guān)的審查和監(jiān)督職責，輔助人大及其常委會行使權(quán)力。在預(yù)算法中應(yīng)明確其法律地位，對其初審的時間、初審的具體內(nèi)容、所承擔的法律責任等都做出明確的規(guī)定。

（三）建立健全預(yù)算編制制度

延長編制和審議時間，推行標準周期預(yù)算管理。合理延長預(yù)算編制和審批的時間，克服代編預(yù)算現(xiàn)象。首先，進一步提前編制預(yù)算草案。建議將年度預(yù)算編制提前半年至一年，可以考慮在每年人代會之后，政府就開始組織編制下一年度的預(yù)算。同時，通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人大會會議應(yīng)當自下而上逐級提前召開，以保證匯編預(yù)算所需要的時間，從根本上解決代編預(yù)算的問題。其次，增加人大審批政府預(yù)算的時間，保證審批結(jié)果的嚴肅性。各級政府至少應(yīng)在同級人民代表大會召開的前兩個月向人大常委會有關(guān)部門匯報預(yù)算編制情況，提交的預(yù)算草案必須細化，且附有支出的基礎(chǔ)資料，以保證人大有足夠的時間進行詳細的審查和質(zhì)詢。延長人大審查預(yù)算的過程與時間。預(yù)算立法審查過程的時間安排，尤其在這一過程中審查委員會的時間安排，對于預(yù)算是否能夠得到深入細致的審查是極為重要的。

（四）推行預(yù)算績效評價機制

根據(jù)我國公共財政建設(shè)和部門預(yù)算改革的實際情況.借鑒國外先進經(jīng)驗，按照公共財政改革的總體部署和要求把績效管理理念與方法引入財政支出管理。按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施的原則逐步建立起與公共財政相適應(yīng)的、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心的、以實現(xiàn)績效預(yù)算為目標的科學(xué)、規(guī)范的公共支出績效評價體系?？冃ьA(yù)算改革涉及到預(yù)算制度的重大變遷，它是一項長期艱巨的系統(tǒng)工程，應(yīng)當采取“積極試點，分步實施，逐步推進”的方法，嘗試一些觀念的更新和方法的創(chuàng)新，為今后績效預(yù)算改革的推行形成鋪墊和積累。

（五）健全預(yù)算監(jiān)督制度

公共預(yù)算監(jiān)督制度是對經(jīng)過法律程序批準的公共預(yù)算計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。為了確保公共預(yù)算嚴格按照法律規(guī)定執(zhí)行，必須建立嚴密的監(jiān)督制度體系，包括財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等制度。依法理財，加強監(jiān)督加強預(yù)算信息的披露增強預(yù)算的透明度。

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