邵云娜

（中共常州市委黨校，江蘇 常州 213016）

環(huán)太湖地區(qū)撤村轉居工作的問題與對策
——以常州市為例

邵云娜

（中共常州市委黨校，江蘇 常州 213016）

“撤村轉居”是在城市化建設中探索出的一種發(fā)展模式。農村村民委員會和社區(qū)居民委員會在社會管理職能、土地制度、戶籍制度等方面存在巨大差異。撤村轉居工作當前在思想認識、管理職責、資產管理、人員安排等方面還存在著一些誤區(qū)和實際困難，應加強和完善配套法律法規(guī)、民主解決資產處置、妥善安排工作人員、積極推行社區(qū)自治，以穩(wěn)妥推進環(huán)太湖地區(qū)城市化進程。

環(huán)太湖地區(qū)；撤村轉居；對策建議

改革開放以來，我國城市化的路徑大體可歸納為農村人口自發(fā)進城和 “撤村轉居”兩條。［1］所謂“撤村轉居”，是指將農村的村委員會撤銷，改為城市社區(qū)居民委員會，用城市的管理模式和方法去治理改制后的社區(qū)。［2］“撤村轉居”是在城市化建設進程中探索出的一種發(fā)展模式，它綜合了農村居民區(qū)與城市社區(qū)在政治、經濟、社會發(fā)展等諸多方面的特征，是農村居民區(qū)向城市社區(qū)轉型的 “合成品”［3］，這也是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制之下，近郊農村加速融入城市的重要方法。

環(huán)太湖地區(qū)經濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，但是近郊行政村還執(zhí)行著傳統(tǒng)的農村管理模式和體制，村委既履行經濟職能，又承擔著大量的市政設施、城市管理等社會管理責任，并且基層組織建設、村民思想意識等還停留在農村階段，就業(yè)、社會保障、房屋違章建筑等問題還與城區(qū)存在很大不同。這些問題的存在已經嚴重影響了城市總體環(huán)境面貌的改善，對城市化、城市現(xiàn)代化的順利推進形成了制約。

常州市對撤村轉居工作比較重視。隨著區(qū)劃調整，理順管理體制，管理集體資產，解決臟亂差問題成為社會管理過程中的關鍵問題。為此筆者通過常州市城區(qū)各區(qū)街道及相關部門獲取第一手資料數(shù)據，對撤村轉居工作進行研究。

一、常州市撤村轉居工作的現(xiàn)狀

隨著常州市行政區(qū)劃大調整，街道以上的管理體制基本理順，但農村管理相對落后。2003年，根據城市管理要求，常州市各行政村增掛社區(qū)居委會牌子。2004年，逐步實施了失地農民保障。2005年，常州市對村集體經濟組織實施了改革，明晰了產權，界定了股東身份，為城鄉(xiāng)一體化、推進撤村轉居工作奠定了良好的基礎。

筆者通過常州市城區(qū)各街道的實地調查并從農委、國土、民政等職能部門獲得數(shù)據材料，匯總后部分情況與歷史數(shù)據有所出入。目前，常州市城區(qū)各街道行政村具體分布情況如下：天寧區(qū)6個街道，有行政村40個，村民小組401個，完成撤組轉居的村民小組226個，完成撤村轉居的村23個，現(xiàn)有社區(qū)居委會56個；鐘樓區(qū)7個街道，有行政村41個，村民小組511個，完成撤組轉居的村民小組233個，完成撤村轉居的村20個，現(xiàn)有社區(qū)居委會47個；戚墅堰區(qū)3個街道，有行政村9個，村民小組219個，完成撤組轉居的村民小組48個，現(xiàn)有社區(qū)居委會14個。

當前，常州市擬撤村轉居的村情況非常復雜，村居雜居現(xiàn)象相當嚴重，這些情況大致可分為3類：一是 “城中村”，數(shù)量最多。城中村已沒有耕地，農村勞動力已轉移到二、三產業(yè)，村民的生活方式已向市民化接軌，農民已向市民轉變，甚至一些自然村出現(xiàn)了人口絕對減少，形成 “空心村”［4］。但各村集體經濟發(fā)展極不平衡，有的村集體資產較多，土地征用款或村集體房產租金收益較大；有的村則集體資產積累很少，甚至還有負債。村里承擔環(huán)衛(wèi)、水電、村鎮(zhèn)建設等理應政府有關部門承擔的職能?！俺侵写濉崩珑姌菂^(qū)永紅、五星街道，天寧區(qū)紅梅、蘭陵街道等。二是 “拆遷村”。農民由于土地被征用、房屋被拆遷，已統(tǒng)一安置到新居民公寓，主要分布在開發(fā)區(qū)。以鐘樓區(qū)北港街道來說，因為拆遷和土地征用，農民有的選擇了商品房，有的進入安置房，建立6個居委會，行政管理全部落到社區(qū)居委會，但資產很不清晰，且沒有辦法理清。三是規(guī)劃拆遷的村，如鐘樓區(qū)西林街道，這部分數(shù)量較少。［5］

二、撤村轉居工作存在的困難

作為一項異常復雜的系統(tǒng)工程，環(huán)太湖地區(qū)撤村轉居工作涉及到村集體資產的管理、農村現(xiàn)有社會管理體系的轉變、村莊的科學規(guī)劃，也涉及村民成為市民以后意識的轉變，這是一項非常復雜的系統(tǒng)工程。當前，從常州市撤村轉居工作的現(xiàn)狀看，正面臨著重重障礙，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）思想認識還不到位，市、區(qū)、街、村、民心態(tài)各異

從市一級層面上看，早在2004年，常州市就對撤村轉居工作進行專項調研，預測由市統(tǒng)一進行撤村轉居工作，每個區(qū)需要上億元的成本。由于成本較高，一次性統(tǒng)一撤村轉居比較困難，因此擱置了這項議題。目前，常州市委、市政府還沒有專門出臺關于撤村轉居工作的文件，但又特別重視這塊工作，將其納入了各區(qū)年度工作的考核。

從區(qū)級層面上看，對撤村轉居工作只能靜觀其變。一方面是區(qū)里非常想要完成市里考核內容。另一方面，又擔憂區(qū)級財政難以承擔該項工作，希望由市牽頭，市級財政給予補貼。

從街道層面上看，街道考慮較多的則是撤村轉居后能否與公共財政接軌的問題，考慮如何能減輕目前村級負擔，同時也憂慮資產失去控制。

從村委層面上看，由于村與村之間的集體資產存在嚴重不平衡，在撤村轉居過程中可能引起百姓互相攀比，擔心造成不穩(wěn)定因素，少數(shù)負債較多的村怕引發(fā)矛盾，顧慮重重。同時，也擔心自主權、事權受到影響。

從老百姓層面上看，村民則考慮撤村轉居后原集體資產如何處置，村民轉變?yōu)槭忻窈笫欠駮绊懯杖?，擔心撤村轉居后集體資產被平調，集體經濟發(fā)展受到制約等。

（二）管理職責尚未明確，管理方式滯后

村委會具有村民自治組織與集體經濟管理者的兩重身份，而居委會則是單純的居民自治性質。撤村改居要將村委會的村集體資產管理職權剝離出來，但是現(xiàn)實并非如此。例如，2005年鐘樓區(qū)在五星街道第一個試點，對11個村的集體資產進行股份制量化，絕大部分村民存在雙重身份，既是股民又是居民。隨著城市化建設的推進，五星街道開始大規(guī)模拆遷，大量村民被征地拆遷成為安置戶。居民被融入到社會化管理的范疇，村委會沒有義務再來承擔這些居民的社會化管理職能，但由于缺乏明確的職責規(guī)定，村委仍然承擔著原有村民的養(yǎng)老補助及物業(yè)補貼等。同時，新的居委會還面臨公共投入的資金匱乏及居委會 （與原村委會比較）運作難等問題。面對這一狀況，目前政府公共財政政策不明朗 （城鄉(xiāng)二元結構，客觀上存在公共財政投入方式的體制性差異以及財政投入總量本身匱乏），若投入不足，老村民 （新居民）對撤村轉居有想法，若由股份經濟合作社補足，必將失去股民的利益。因此，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，村委會和居委會并存的模式已不適應現(xiàn)實情況，進一步深化實施撤村轉居，明確管理職責勢在必行。

另一方面，撤村轉居后，管理方式滯后。雖然撤村轉居后名義上已成為社區(qū)，但在基礎設施建設上并未納入城市統(tǒng)一管理，仍然處于農村管理體制之下。市政、環(huán)衛(wèi)、電力、電信等基礎設施的改造建設至今沒有列入有關職能部門的議事日程，沒有制定改造的規(guī)劃和計劃。城市自來水、煤氣等的初裝費，已經包含在商品房價格中，而農村由村級財政列支，撤村轉居后，如何管理沒有明確。特別是，目前管理成本巨大，管理近10萬村民，一年管理成本高達2.2億元。

（三）集體資產量化困難，農村集體經濟組織股份化改革問題頻現(xiàn)

撤村轉居涉及集體利益的分配，農村長期以來積累的矛盾也會集中觸發(fā)和顯現(xiàn)。在資產量化方案中，需要考慮各利益群體。特別是在土地征用工作中農轉非人員情況復雜，在農轉非中有安排工作的，有沒有安排工作的，還有大集體、小集體和農嫁非、非嫁農、農嫁農等情況，資產量化對象十分復雜。

雖然實施了農村集體經濟組織股份化改革，但在產權結構、管理主體地位、產業(yè)發(fā)展等方面存在一些問題。第一，產權尚未完全清晰。以當前改革情況來看，大多數(shù)股份合作社只明確了其股東的身份，沒有進行固化。即使已經固化好，股權中也還存在40%～60%的集體股，股東權益不明確。第二，法律規(guī)定不明，管理主體地位不確定?，F(xiàn)有法律法規(guī)的缺失，使股份合作社并沒有真正確立其主體地位。特別是在經營集體資產中，與原村民委員會相比，需要繳納稅金，無形中增加了股份經濟合作社的負擔，減少股民利益。第三，現(xiàn)有產業(yè)發(fā)展缺乏方向。當前，城市化不斷推進，現(xiàn)有的城市規(guī)劃中，對農民利益、集體利益保護不夠，甚至有犧牲農村建設城鎮(zhèn)的傾向。這就導致原集體資產在變現(xiàn)后，可能得不到有效的置換，合作社難以良好發(fā)展，集體收益趨減，給集體資產處置增加了難度。第四，存量的土地沒有界定和評估。部分村尚有一部分集體土地和剩余國有土地，這些土地原則上屬村所轄范圍內農民所有，撤村轉居后，如何界定、評估、妥善處置這些土地成為難題。［6］

（四）村級管理人員過多，身份待遇難以落實

撤村轉居后，原村干部工作如何安置分流，村干部的編制如何認定，工資如何負擔，今后的退休如何安排，將直接關系到轉制能否順利進行，直接關系到區(qū)域的穩(wěn)定。

具體而言，第一，村委會工作人員向社區(qū)居委會轉化的過程中存在一定的障礙。常州市推行社區(qū)專職工作職業(yè)資格制度，要求社區(qū)專職工作者必須首先取得職業(yè)資格，而目前村委會的工作人員基本沒有社會工作者的職業(yè)資格。第二，撤村轉居后，一部分人員分流到股份合作社，實行企業(yè)化運作，另一部分人員分流到居委會，承擔社會化管理職能。怎樣分流又是一大難題，是按職務分流，還是按業(yè)務分流？第三，撤村轉居后，村干部的工資如果由市財政負擔，由于政府財政承擔能力有限，所支付的補貼將遠遠低于由原來村集體支付的水平，這樣勢必會影響村干部改革動力，從而阻礙撤村轉居工作的順利開展。同時，如果工資由財政負擔，那么他們的獎金補貼由誰來支付，是否應繼續(xù)由村財力來補貼？補貼是否應設置一個過渡的期限？這些問題都值得深入研究。

三、完善撤村轉居工作的對策建議

（一）加快制定和完善與撤村轉居配套的法律法規(guī)

當前，完善撤村轉居的管理體制，實現(xiàn)居委會管理職能轉變，是撤村轉居工作的關鍵。應完善有關法律規(guī)范，明確規(guī)定社區(qū)居委會各項職能及職責分工，做好過渡工作。要健全 “領導層”、“決策層”等制度體系，選好社區(qū)兩委班子，推進民主聽證制度。［7］要建立起一套完善的基層社會自治法規(guī)體系，在村民轉變?yōu)榫用竦倪^程中，協(xié)調矛盾，減少適用法律的沖突，以保障有序過渡，平穩(wěn)過渡。同時，政府要保障村民轉變?yōu)榫用窈笏鶎嶋H享有的權利不受損害，要進一步加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，切實保障撤村轉居后居民生活穩(wěn)定。

（二）民主解決土地補償和集體資產處置管理問題

在此過程中，應集思廣益，民主決策。集體剩余土地一次性轉為國有應按照國家規(guī)定的標準給予村民補償。堅持 “促進集體經濟發(fā)展，有利社區(qū)建設管理，保障群眾基本權益”的原則，在確保集體資產不流失的前提下，逐步建立產權明晰、權責明確、運作規(guī)范、管理科學的新型社區(qū)股份經濟合作社。一方面通過 “城中村”改造、社區(qū)建設、農民公寓建造及城市大規(guī)模拆遷等城市資源重新整合的契機，購造一批為城市商貿服務的配套設施，并利用 “留用土地”有效地建設工業(yè)園區(qū)、商貿服務中心、社區(qū)服務中心，選擇優(yōu)勢企業(yè)、優(yōu)勢項目，通過土地使用權作價入股或收取租賃費等，確保集體資產保值增值，通過規(guī)范完善股份合作社，提高股民的收入水平。另一方面，對存量資產相對少、受規(guī)劃制約、無發(fā)展空間以及農民統(tǒng)一安置到安居小區(qū)的，原股份經濟合作社的集體資產在保證失地農民按政策落實和保證劃撥給新社區(qū)居委會正常支出費用后的集體資產，可通過一次性置換按股份一次性分配給農民。

（三）妥善安排原村委工作人員提升工作人員素質

在撤村轉居工作完成后，新的社區(qū)居委會開始運行，居委會工作人員的能力和素質成為今后更好完善社區(qū)工作的關鍵。建議撤村轉居后，原村委會班子成員凡符合居委會任職年齡要求并取得任職資格的，全部歸入社區(qū)居委會，年齡偏大或未取得任職資格的成員，可作為居委會附屬人員。上述人員5年內享受原村委會考核待遇，扣除財政支付部分，其余考核報酬由股份經濟合作社劃撥。原村擔負村鎮(zhèn)建設、社會治安管理等工作的人員，先并入居委會，作為居委會附屬人員，逐步分流，其報酬一部分由財政支付，不足原待遇部分由股份經濟合作社劃撥。原村擔負經濟管理職能人員，仍留在村股份經濟合作社，作為合作社管理人員，考核渠道不變。今后，要有針對性、目的性地幫助社區(qū)工作人員開展業(yè)務培訓，提高社區(qū)工作的職業(yè)化、專業(yè)化水平，幫助工作人員了解其自身工作職能及工作重點，認真、有效開展工作。在一段時間過渡之后，還要考慮采取社區(qū)招聘方式，將有知識有能力的青年人也納入社區(qū)工作班子，并逐步制定科學的培養(yǎng)方案和考核標準。

（四）積極推進社區(qū)居民參與社區(qū)自治提高認同感

撤村轉居后，最大的問題是原村民對社區(qū)沒有認同感，對公眾事務的參與熱情低。比如，在稱呼上，他們仍管居委會主任叫 “村長”，新社區(qū)則還是稱為 “我們村”。因此，新社區(qū)要想方設法積極調動社區(qū)居民參與社區(qū)自治，要積極培育各種社會組織，打破政府強力推進的治理模式，提高農民的組織化程度。［8］第一，要不斷加強宣傳，強調社區(qū)意識。要通過各種形式的宣傳活動轉變居民觀念，鼓勵居民參與社區(qū)建設。第二，要創(chuàng)新居民參與機制。要創(chuàng)新理念，在不違背現(xiàn)有法規(guī)的前提下，創(chuàng)新規(guī)章制度，完善參與機制。要鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)管理的積極性，并使居民參與社區(qū)自治逐步規(guī)范化和制度化。第三，要堅持社區(qū)需求本位原則，以共同需求、共同利益來凝聚社區(qū)居民。要以社區(qū)居民實際需求為最終目標，解決居民普遍關心的實際問題，以社區(qū)共同利益凝聚人心，惠及百姓。

［1］楊貴華.論我國城市化進程中的 “村改居”路徑 ［J］.湖南社會科學，2011（5）：63—65.

［2］周燕.“村改居”進程中的問題與對策探討 ［J］.成功：教育，2012（12）：1—2.

［3］高揚.城市化進程中 “村改居”建設問題與對策研究 ［D］.天津：天津大學，2012.

［4］趙美英，李衛(wèi)平，陳華東.集中居住農民的就業(yè)問題研究——以常州市A村為例 ［J］.常州大學學報：社會科學版，2010（4）：53—57.

［5］顧敏琪.“村轉居”社區(qū)黨建工作研究——以江蘇省常州市天寧區(qū)青龍街道為例 ［J］.常州大學學報：社會科學版，2013（4）：51—54.

［6］周曉唯，魏召君.我國農民市民化存在的問題及解決途徑［J］.四川理工學院學報：社會科學版，2011（4）：21—22.

［7］鄧秀華.“村改居”社區(qū)建設要重視失地農民就業(yè)［EB／OL］.（2013－10－01） ［2013－10－20］.http：／／www.efaw.cn／a／fazhizhoubao／2013／1001／3286.html.

［8］熊昌茂.現(xiàn)階段農村社會管理創(chuàng)新的路徑研究 ［J］.常州大學學報：社會科學版，2011（3）：43—46.

（責任編輯：劉志新）

The Problem s and Countermeasures of Village－to－Community Construction around Taihu Lake Area——Taking Changzhou as an Exam p le

SHAO Yun－na
（Party School of CPCChangzhou Municipal Committee，Changzhou 213016，China）

“Transformation from RVC to CRC”is an initiative developmentmode for urbanization.Rural villager committee（RVC）and community resident committee（CRC）present dramatic differences in community management，land policies and village household register systems.There are somemisunderstandings and practical difficulties in mindsets，management responsibilities，assetmanagement，and resident settlement in the“transformation from RVC to CRC”.Accordingly，countermeasures are put forward to improve the relevant laws，deal with assets democratically，settle staff properly，and proactively motivate community autonomy，so as to press ahead the progress of urbanization around Taihu lake area.

Taihu lake area；transformation from RVC to CRC；countermeasure

C912.83

A

2095—042X（2013）06－0041－04

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.06.011

2013－10－10

邵云娜 （1981—），女，江蘇常州人，碩士，講師，主要從事應用社會學研究。