王岳麗

（中共湘西自治州州委黨校，湖南 吉首 416000）

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度供給缺失研究

王岳麗

（中共湘西自治州州委黨校，湖南 吉首 416000）

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選案”反應(yīng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)現(xiàn)階段基層民主制度供給的缺失。該問(wèn)題主要是源于市場(chǎng)化進(jìn)程中社會(huì)利益的日趨多元化，人民民主意識(shí)不斷高漲，特別是基層民主訴求尤為強(qiáng)烈，而制度規(guī)范的局限性卻未能給人民的民主訴求提供應(yīng)有的制度供給，從而導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)發(fā)展與現(xiàn)有制度之間的矛盾，因此如何建立法律保障體系確?；鶎用裰髦贫裙┙o，使其在法治化環(huán)境下保障基層自治有序發(fā)展，使得基層自治權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)，保障基層民主的發(fā)展和進(jìn)步就顯得更為必要。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選；民主制度；供給缺失

一、從 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選案”反觀我國(guó)現(xiàn)階段民主制度供給的缺失

自從1998年開(kāi)始，四川省遂寧市市中區(qū)的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改變以往 “領(lǐng)導(dǎo)打招呼”、“上級(jí)內(nèi)定”的傳統(tǒng)選舉模式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了自發(fā)的直選嘗試后，山西、云南等地也開(kāi)始進(jìn)行類似的嘗試。因?yàn)?“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選”讓具備條件的所有候選人“同臺(tái)PK”，讓群眾在選舉中直接真實(shí)地表達(dá)自己的愿望，通過(guò)選票來(lái)表達(dá)自己的民主訴求，選舉出自己滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人，整個(gè)選舉過(guò)程，從選民登記、推選確定候選人、組織候選人同選民見(jiàn)面、進(jìn)行競(jìng)選演講，到選民投票、鄉(xiāng)人民代表大會(huì)確認(rèn)選舉合法性等，都是在 “陽(yáng)光”下進(jìn)行的。沒(méi)有上級(jí)的 “內(nèi)定”，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo) “打招呼”，沒(méi)有操作中的種種 “埋伏”，群眾真正按照自己的意志選出讓多數(shù)人滿意的 “鄉(xiāng)官”。“公開(kāi)”、 “公平”、“透明”、 “競(jìng)爭(zhēng)”的主旋律，貫穿 “鄉(xiāng)官”直選始終。［1］

盡管 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選”調(diào)動(dòng)了村民的民主熱情，其效果也不錯(cuò)，但實(shí)際上剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民代表大會(huì)的選舉權(quán)和罷免權(quán)。由此可見(jiàn)，我國(guó)選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的方式，是通過(guò)民主集中之后的間接選舉產(chǎn)生的，即村民選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表再選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)正副職向本級(jí)人大負(fù)責(zé)。人民代表大會(huì)制是我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的基本形式因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選”已越出我國(guó)現(xiàn)有的民主制度，損害了人民代表大會(huì)的權(quán)力，觸犯了我國(guó)的憲法，從而使其處于十分尷尬的境地。

二、民主制度供給缺失的原因分析

（一）市場(chǎng)化對(duì)民主參與的影響

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，政治學(xué)家在分析民主政治與經(jīng)濟(jì)之間相互關(guān)系的過(guò)程中，都逐漸認(rèn)識(shí)到二者存在著緊密的聯(lián)系。美國(guó)學(xué)者羅伯特·達(dá)爾形象地論述道：“民主和市場(chǎng)資本主義就像兩個(gè)被不和諧的婚姻關(guān)系所束縛的夫妻。盡管婚姻充滿了矛盾，但他卻牢不可破。因?yàn)闆](méi)有任何一方希望離開(kāi)對(duì)方。用植物世界做比喻就是二者是敵對(duì)的共生?！保?］我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，自愿、平等、誠(chéng)信、民主、自由等觀念深入人心，并成為市場(chǎng)交易的基本原則，利益訴求增多，民主參與的程度也隨之加深。社會(huì)的重大變革，經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，必然引起政治的深刻變化，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。人們對(duì)政治不再是絕口不提，而是積極關(guān)心和關(guān)注，越來(lái)越多的人希望并積極參與到政治生活中來(lái)，主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：第一，公民的政治參與內(nèi)容日漸豐富，例如維權(quán)、政府決策的評(píng)議、聽(tīng)證等。第二，公民的政治參與領(lǐng)域不斷拓寬，例如各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉，人大代表對(duì)國(guó)家政策方針的制定和評(píng)議等。第三，公民的政治參與強(qiáng)度也更加濃烈。例如打破往常的偶爾參與狀態(tài)，形成連續(xù)參與。從某種意義上來(lái)說(shuō)，公民的廣泛政治參與是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在政治方面取得的一個(gè)重大進(jìn)步。

（二）社會(huì)利益的多元化趨向

多元社會(huì)利益是建立在明確產(chǎn)權(quán)制度之上的，獨(dú)立于國(guó)家利益之外的企業(yè)、個(gè)人、其他組織等經(jīng)濟(jì)主體，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都予以承認(rèn)和保護(hù)。也正是因?yàn)榇嬖谶@種利益多元的格局，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、精神文化生活都充滿了活力。多元的具有差異性的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，也改變了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺傳下來(lái)的公民的政治參與動(dòng)機(jī)和行為。［3］各級(jí)人民代表不再僅僅是代表國(guó)家的、集體的利益的榮譽(yù)公民，而是代表著特定地區(qū)、特定民族、特定社會(huì)利益團(tuán)體，在履行代表職能時(shí)，不僅要考慮國(guó)家利益和社會(huì)整體利益，更多地還要體現(xiàn)其所代表的特定群體的利益。在各級(jí)人民代表大會(huì)的政治活動(dòng)中，反對(duì)票、棄權(quán)票越來(lái)越多，改變了過(guò)去常常出現(xiàn)的全票通過(guò)的投票情形。例如，七屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò) 《關(guān)于興建三峽工程的決議》，1992年4月7日該議案進(jìn)入表決程序時(shí)，共有2633名人大代表參與表決，結(jié)果是贊成1767票，反對(duì)177票，棄權(quán)664票，未按表決器的有25人。表決雖然獲得通過(guò)，但贊成票只占總票數(shù)的2／3左右 （67%）［4］，是迄今為止，我國(guó)全國(guó)人大所通過(guò)的得票率最低的議案。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多元利益結(jié)構(gòu)，使公民參與政治決策不再停留于形式上，而是在政治參與的過(guò)程中，越來(lái)越體現(xiàn)其所代表的特定利益團(tuán)體的訴求。

（三）制度規(guī)范的局限性造成供給的缺失

作為社會(huì)控制手段的制度規(guī)范的局限性是與生俱來(lái)的。因?yàn)橹贫纫?guī)范的創(chuàng)設(shè)者為了分配和平衡社會(huì)中各個(gè)利益階層的不同利益，都是以創(chuàng)設(shè)者對(duì)社會(huì)中各種利益關(guān)系的認(rèn)識(shí)為前提的。無(wú)論是政治制度的建立、立法者的立法，還是市場(chǎng)交易的規(guī)則，都只是表明了或者說(shuō)是記載了經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。毋庸置疑，制度規(guī)范具有深刻的經(jīng)濟(jì)根源。但同時(shí)也能肯定的是，設(shè)定或創(chuàng)設(shè)任何規(guī)范，都是人們有意識(shí)的自覺(jué)地行為活動(dòng)的結(jié)果。但是立法者作為利益分配的主體，在認(rèn)識(shí)上總存在一定的局限，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，社會(huì)關(guān)系作為認(rèn)識(shí)客體，具有復(fù)雜性和變動(dòng)性。社會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，相互交織，并在各種外力因素的影響下不斷地變化發(fā)展。第二，制度規(guī)范創(chuàng)制者自身存在局限性，在認(rèn)識(shí)上還受到其自身?xiàng)l件的限制和制約，如專業(yè)知識(shí)、社會(huì)閱歷、理性因素和語(yǔ)言表達(dá)方式等。第三，相對(duì)而言，制度規(guī)范是穩(wěn)定不變的，而社會(huì)關(guān)系是流動(dòng)性的，時(shí)刻都在發(fā)生著主體、客體或者內(nèi)容上的變遷。［5］立法者要將這種變動(dòng)中的關(guān)系表述成制度規(guī)范，具有一定的難度。換句話來(lái)說(shuō)，制度規(guī)范不能窮盡所有的社會(huì)現(xiàn)象，制度規(guī)范必定是不完全的，是存在缺陷的。

三、建立法律保障體系確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度供給

（一）為了在法治化環(huán)境下保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有序發(fā)展，就必須建立法律保障體系

隨著法治的逐步建立和完善，在法治的推動(dòng)和促進(jìn)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治不斷向前發(fā)展。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是我國(guó)現(xiàn)階段的政治目標(biāo)，也是基本任務(wù)之一。通過(guò)建立完善的法律保障體系，將自治活動(dòng)納入法律規(guī)制的范疇，使村民委員會(huì)的自治活動(dòng)有法可依，為自治活動(dòng)提供法律依據(jù)；通過(guò)法律的規(guī)范性指引，引導(dǎo)村民委員會(huì)向著法制化方向發(fā)展。在我國(guó)，村民委員會(huì)的自治能夠健康發(fā)展和有序推行，法律為其提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障。法律為村民委員會(huì)自治提供了穩(wěn)定的、確定的和強(qiáng)制性的規(guī)則，這對(duì)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治秩序起到了積極作用；另外，法律是需要逐步完善，需要及時(shí)解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題和新矛盾，保護(hù)村民自治的井然狀態(tài)。［6］

（二）為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)，就必須建立法律保障體系

把權(quán)利作為一種與民主的價(jià)值目標(biāo)聯(lián)系在一起的價(jià)值取向。這種理念一旦在法律上得到確認(rèn)，就成為了法律權(quán)利，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)就是這樣一種被確認(rèn)了的權(quán)利。公民依法享有憲法和法律賦予的各項(xiàng)基本權(quán)利，并通過(guò)法律予以保障，使其得以運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治必須在法律規(guī)制下運(yùn)行，通過(guò)國(guó)家法律確定運(yùn)行的秩序，以法律的強(qiáng)制力保障自治權(quán)的貫徹和落實(shí)。只有以立法的方式使其訂立制度、制定具體規(guī)范，才能把關(guān)乎我國(guó)大部分地區(qū)、近10億農(nóng)民的基層組織自治的政治體制問(wèn)題梳理清楚。

（三）為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的發(fā)展和前進(jìn)，就必須建立法律保障體系

擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織和民主管理制度，完善公開(kāi)辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行監(jiān)督。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治，要健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村自治機(jī)制。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)，就必須把尊重和保障村民自治，保障村民直接行使民主自治的權(quán)利，不斷增強(qiáng)民眾的法律意識(shí)和民主意識(shí)，在法律的促進(jìn)和保護(hù)下，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的發(fā)展和進(jìn)步。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治是圍繞著自治而展開(kāi)的，所以在概念及其內(nèi)涵上要明確什么是“基層”。從目前我國(guó)25個(gè)省、市、自治區(qū)自行制定的村委會(huì)組織法實(shí)施辦法來(lái)看，各地區(qū)對(duì)于村民的定義并不統(tǒng)一，造成概念混淆、界定不清。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治真正走上法治軌道，就必須統(tǒng)一基本法律概念，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主享有的權(quán)利和義務(wù)，讓村民知道做什么和怎樣去做才是合法的。只有這樣，才能使得法律法規(guī)落到實(shí)處。在我國(guó)，特別是在一些邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，農(nóng)民的民主意識(shí)比較淡薄，因此需要更加明確地用法律形式進(jìn)行規(guī)定，為村民自治指明方向和實(shí)施途徑。同時(shí)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的貫徹落實(shí)、發(fā)展完善，這也是建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義社會(huì)的基本要求。［7］

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主是廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和群眾參與的社會(huì)政治活動(dòng)，必須有明確的制度來(lái)規(guī)范。雖然目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主有法律法規(guī)作保障，但有些民主程序和民主制度還不完善，可操作性不強(qiáng)。要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，就要用制度來(lái)保證民主的實(shí)現(xiàn)，將聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)、批評(píng)、建議制度化，用制度來(lái)保證民主渠道暢通。我們必須看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民主主體的文化水平和政治素質(zhì)不斷在提高，民主意識(shí)和民主能力在不斷增強(qiáng)，因此，必須推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度化和法律化，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治有法可依。

［1］周平.云南省紅河州大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選研究 ［J］.學(xué)術(shù)探索，2005（2）：66.

［2］［美］羅伯特·達(dá)爾.論民主 ［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，1999：121.

［3］周多剛，吳春霞.利益表達(dá)機(jī)制與和諧社會(huì)的構(gòu)建 ［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2007（7）：66.

［4］韋夏怡.1992：興建三峽工程決議在爭(zhēng)議中通過(guò) ［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2011－03－09（2）.

［5］［德］克納德.憲法的基礎(chǔ)理論 ［M］.東京：三英社，1988：91.

［6］何澤中.當(dāng)代中國(guó)村民自治 ［M］.長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)出版社，2002：154.

［7］邱輝，任中平.農(nóng)村人口流動(dòng)對(duì)當(dāng)前村民自治的影響及對(duì)策［J］.重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012（1）：108—112.

（責(zé)任編輯：劉志新）

Research on Supply Lack of China Township Democracy

WANG Yue－li
（Party School of CPC Xiangxi Autonomous Prefecture Committee，Jishou 416000，China）

“The Town Mayor Direct Election Case”reflects the lack of supply of the democratic system at the grassroots level in China at the present stage of social transformation.It ismainly caused by the diversification of social interests in the process ofmarketization.People＇s democratic consciousness is rising continuously，especially the strong grassroots democratic appeal，while there lacks the appropriate system due to the limitations of the system，which leads to the contradiction between present development and the existing system.So it is essential to figure out how to establish the legal protection system to ensure the supply of grassroots democracy，in order to ensure the orderly development of grassroots autonomy in the legal environment，to fully realize the grass－roots autonomy and to ensure the development and progress of grassroots democracy.

township direct election；democratic system；supply lack

D621.4

A

2095—042X（2013）06－0015－03

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.06.004

2013－09－02

王岳麗 （1982—），女，湖南永興人，碩士，講師，主要從事法學(xué)理論研究。