□ 特約記者 江山

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中國式養(yǎng)老：
靠市長？靠市場？

□ 特約記者 江山

“政府該投入的地方，必須投入，不能用市場規(guī)律解決所有問題。這個理念如果不解決，中國的養(yǎng)老服務不會有太大改觀。”

2013年7月6日，北京“寸草春暉”民辦養(yǎng)老院，老人們在花園內活動。圖/CFP

位于北京市朝陽區(qū)的和平家園社區(qū)以30％多的老齡率，成為中國老齡社區(qū)的一個縮影。

這個社區(qū)始建于上世紀50年代末，小區(qū)內60歲以上老人有5000多名，80歲以上老人700多名。周圍還有9個類似社區(qū)，將近半數(shù)老人空巢。

王小龍的“寸草春暉養(yǎng)老院”就設在這里。這是一個真正意義上的民辦養(yǎng)老院，由他和幾個清華同學在2012年共同出資1000萬元籌建。

“寸草春暉”開業(yè)八個月就已住滿，這在業(yè)內幾乎算是奇跡，但王小龍依然有太多的困惑：“土地和成本就像壓在頭頂?shù)膬勺笊?，絲毫不能松懈?！彼堰@些困惑寫進了給民政部的建議中，作為對《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（下簡稱《意見》）征求意見的回復。

2013年9月13日，這份醞釀三年之久的文件終于以國務院的名義全文發(fā)布。從市場的反應來看，這是國家力推養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的利好消息，不少涉養(yǎng)老概念股票全線大漲。

然而在中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞看來，當前中國養(yǎng)老業(yè)困境的癥結仍在于“政府支持不夠”，以此來看，“這份文件有進展，但進步不大，在籌劃養(yǎng)老業(yè)發(fā)展上思路仍然不夠清晰?！?/p>

做地產還是做服務？

王小龍是個十分細致的人，看見路邊歪斜的花盆會隨手擺放整齊，看見地毯上留下的污漬也不忘囑咐工作人員清理干凈。

這份細致也體現(xiàn)在“寸草春暉養(yǎng)老院”的很多細節(jié)上。周六上午，二三十位老人圍坐在院子中間的百年古樹下唱歌。初秋漸涼，每位老人的座位上都有一個厚厚的棉墊子。

“寸草春暉”接收的老人平均年齡在80歲左右，基本都是需要長期照料的失能和半失能老人。這部分老人的照料不僅讓政府和子女“很頭疼”，也常常被一般公辦養(yǎng)老院“拒之門外”。

“中國當前養(yǎng)老業(yè)有幾個特點，養(yǎng)老機構關起門來只做機構的事，社區(qū)一般都是保姆公司或家政公司來做服務，但這樣很難保證持續(xù)性，特別是社區(qū)服務的穩(wěn)定性和專業(yè)性都很差。”王小龍告訴記者。

“寸草春暉”目前有100張床位，“以這個平臺為基地，能把人固化下來、服務固化下來、流程固化下來，就能以點帶面進行服務。養(yǎng)老機構照顧了30個人，同時還能為社區(qū)的幾千名老人提供服務?！蓖跣↓堈f。

這些細致和用心換來了“寸草春暉”的快速成長。開業(yè)八個月全部住滿，遠超同行業(yè)三四年才能住滿的速度；平時基本處于“滿員”狀態(tài)，入住需要排號。

這樣的成績并沒有讓王小龍感到意外。中國社會的快速老齡化和養(yǎng)老市場潛在的巨大需求已經成為各方共識。

據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2012年底，我國60周歲以上老年人口已達1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。

從2010年開始，國家發(fā)改委和民政部就開始著手起草《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，以期對當前及今后一個時期我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展做出系統(tǒng)安排和全面部署。

在醞釀三年之后，該《意見》于9月13日正式對外公布。在中國公益研究院養(yǎng)老研究中心代理主任高云霞看來，《意見》的出臺是為平衡養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)，從整體上推進養(yǎng)老服務業(yè)態(tài)的發(fā)展?！啊兑庖姟返暮诵膬热菔敲鞔_政府和市場的定位，政府要發(fā)揮兜底作用；同時要推動社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，發(fā)揮社會力量唱主角的作用。”

但事實上，中國政府吸引民間資本參與養(yǎng)老機構建設的政策取向由來已久。2000年以來，我國陸續(xù)出臺了《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見》《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》等文件。

2010年，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確表示，要通過用地保障、信貸支持和政府采購等多種形式，鼓勵民間資本投資興辦養(yǎng)（托）老服務和殘疾人康復、托養(yǎng)服務等各類社會福利機構。

“其實社會力量不用動員，他們已經在很積極地參與了。”唐鈞告訴記者，但問題在于，現(xiàn)在投資養(yǎng)老業(yè)的相當一部分人都是房地產商人，把養(yǎng)老當做房地產來做。

今年8月16日國務院常務會議上提出，要深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的政策措施，激發(fā)市場活力，使企業(yè)逐步成為養(yǎng)老服務的主角。這種背景下，更激發(fā)了房地產企業(yè)大舉進軍養(yǎng)老產業(yè)的決心。

粗略統(tǒng)計，目前包括萬科、保利、招商、遠洋在內的30多家房企，已經在全國范圍內大力開發(fā)養(yǎng)老地產。

現(xiàn)實中，養(yǎng)老地產往往被開發(fā)商異化成以養(yǎng)老之名只開發(fā)房地產的“拿地模式”。從結果來看，這些“超大型”養(yǎng)老地產，由于地處偏遠、配套服務與養(yǎng)老項目脫節(jié)、難以滿足老年人需求，往往陷入“空置”的窘境。

“現(xiàn)在中國投資養(yǎng)老事業(yè)的人很多，但是很少有人把服務、照料作為核心來做，而是房地產的‘換湯不換藥’。”唐鈞指出，從這一點已經可以看出政策的弊病所在，“社會力量參與已經無所謂是亮點了，現(xiàn)在要解決的問題是，怎么把養(yǎng)老產業(yè)真正做成服務的產業(yè)。”

“非盈利養(yǎng)老”難獲支持

“寸草春暉”占地2500多平米，位于北京的北三環(huán)內，由經營不善的賓館改造而成。

在寸土寸金的北京城內，為提高使用效率，王小龍盡可能壓縮一切不必要的軟硬件成本，“我沒有自己單獨的辦公室，和財務擠在一起。因為作為民營機構來說，所有的投入都是自己的每一個銅板，既沒有國家的硬件投入，也沒有國家提供的人員編制和補貼?！?/p>

王小龍面臨的“捉襟見肘”在民辦養(yǎng)老院中極為普遍，特別是人員和房租費用沉重?！跋裎覀冞@樣的民營社區(qū)養(yǎng)老院，全住滿情況下，收回成本需要6到7年，這還不包括護理帶來的賠償風險。我們用租寫字樓的價格在城里租地做養(yǎng)老院，壓力可想而知。”王小龍說，為此很多民營養(yǎng)老院選擇遠郊區(qū)，但是又很難滿足老百姓就近養(yǎng)老的需求，造成城里養(yǎng)老院一床難求，城外卻空空蕩蕩。

此前，不少地方政府也意識到這一點，試圖通過政策對民辦養(yǎng)老機構進行資助和補貼。2009年，北京市民政局與財政局聯(lián)合出臺了《關于社會力量興辦社會福利機構運營資助辦法》。

今年3月，北京市民政局局長李萬鈞表示，北京市將在原有補貼辦法的基礎上進一步提高標準，民辦養(yǎng)老機構運營階段的補貼標準將由原來的收住一位老人每月200元至300元提高到300元至500元。

養(yǎng)老地產、以房養(yǎng)老等模式目前飽受爭議。圖/CFP

許多民辦養(yǎng)老院只能拿到“床位補貼”，卻享受不到“建設補貼”，因為獲此資助的前提是“土地必須自有”。

事實上，除地產公司所辦的養(yǎng)老院能夠滿足“土地自有”的條件之外，其他民辦養(yǎng)老院基本無法滿足這一條件，因為土地是租來的。

“這項規(guī)定可能是想確保這個機構長期做養(yǎng)老服務，以免拿到補貼但后期不再做養(yǎng)老?！备咴葡颊f，但這一點確實不利于優(yōu)惠政策的落實，“很多中小型養(yǎng)老機構都是租用的土地?！?/p>

“像我們這樣完全靠租房做養(yǎng)老的，在經濟實力上很有限，但我們解決的問題是實實在在的?！蓖跣↓堈f?！按绮荽簳煛蹦壳白缘男再|是“民辦非盈利”，但和公立機構相比，扶持政策既不公平也不靈活，很難有發(fā)展的活力。

對于國務院此次出臺的《意見》，不少業(yè)內人士認為，《意見》在鼓勵民間資本進入養(yǎng)老服務市場的土地、稅收、補貼等關鍵要素上都實現(xiàn)了突破。

例如，《意見》中提出，民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構與政府舉辦的養(yǎng)老機構享有相同的土地使用政策；對非營利性養(yǎng)老機構建設要免征有關行政事業(yè)性收費，對營利性養(yǎng)老機構建設要減半征收有關行政事業(yè)性收費。

“《意見》中雖然提到民辦非盈利機構能享受的一些扶持政策，但這一節(jié)非常突兀，前后都沒有提到如何倡導‘非盈利’?！碧柒x告訴記者，這份《意見》的基本思路，還是一個市場化的思路，但是中國70％的老人都是低收入，市場化養(yǎng)老對大多數(shù)老年人來說是不可及的?！罢l(fā)展的，不是市場化的養(yǎng)老。政府最主要的應該做非盈利的養(yǎng)老，這樣對大多數(shù)老人來說才是有意義的?！?/p>

避免重蹈“醫(yī)改”覆轍

在很長一段時間內，養(yǎng)老機構被定位為提供社會福利的“事業(yè)單位”，由此導致公辦養(yǎng)老機構的問題重重。

北京市第一福利院、北京市第四福利院、北京市第五福利院地理位置優(yōu)越，是北京市養(yǎng)老院的“招牌”，第一福利院長期有近萬人在排隊入住。

“我們開玩笑說，北京的第一福利院和第五福利院，住著的都是活蹦亂跳的老人?！碧柒x告訴記者，這些老人或者有錢，或者有權，他們本來不需要這些服務，但資源卻都被他們占用了。真正臥床不起、甚至失智失能的老人，其實并不在服務范圍內。

“很多公辦養(yǎng)老機構占用了場地設施，但后期的運營管理沒有跟上，造成了很多資源浪費?！备咴葡继寡?，在鼓勵新建養(yǎng)老院的同時，“存量”如何改造和優(yōu)化是一個問題，“街道的很多養(yǎng)老院都是閑置的，這是個很頭疼的問題。”

對于公辦養(yǎng)老機構效率低下、管理不善的問題，此次《意見》也明確提出要開展公辦養(yǎng)老機構改制試點，鼓勵“公建民營”的方式進行運營。

“這對我們是一個利好消息。”王小龍說，“寸草春暉”未來的發(fā)展方向是“連鎖化”經營。他希望政府能夠提供免費用房、低租金用房或給予有力度的租房補貼，鼓勵優(yōu)秀民營養(yǎng)老院做強做大。

“很多民營養(yǎng)老院選擇遠郊區(qū)，但是又很難滿足老百姓就近養(yǎng)老的需求，造成城里養(yǎng)老院一床難求，城外卻空空蕩蕩?！?/p>

“做強做大”的理想顯然遭遇了更多的困難，“是利好，但我怎么才能接手呢？”王小龍對其中的艱難深有體會，“這就像個‘燙手山芋’，很多街道辦的養(yǎng)老院明明做不好，明明賠錢，但就是不愿意放手?！?/p>

“談了幾個月，一直在扯皮，寸步難行，有的街道甚至希望通過按市場價轉讓來掙錢。”王小龍?zhí)寡?，“北京市民政局一直很支持我們拓展，但民政局能協(xié)調的部門太少，協(xié)調不了街道的事?！?/p>

而“公建民營”項目在北京市也出現(xiàn)過偏差，曾經作為北京市樣板的“匯晨老年公寓”在很多方面都備受爭議。

“很多項目都被他們拿走了，招標過程就是走個形式，條件都是為他們量身打造的，把其他社會資本都擋在了門外?！币晃粯I(yè)內人士告訴記者，“他們拿走了政府的資源，但沒有提供更好的服務，收費也并不比完全民營機構低?！?/p>

“鼓勵社會力量參與養(yǎng)老沒錯，但參與有兩個方向，一個是盈利的，一個是非盈利的。也就是說，一個是市場的，一個是準市場的?！碧柒x認為，此次國務院的《意見》，倡導的方向并不明顯，仍然含糊，“鼓勵民間參與，實際上是政府想少出錢或者不出錢；如果鼓勵非盈利事業(yè)的發(fā)展，意味著政府肯定要出錢。”

在唐鈞看來，符合中國國情的養(yǎng)老模式應該是：60歲老人退休后，不需要太多社會支持，主要是居家養(yǎng)老。75歲或80歲以上老人，需要一部分照料，而完全不能自理的老人都應該進養(yǎng)老院。

他設想，對每一個這樣的老人，應該由一個評估委員會對老人進行需求評估后得出結論，需要什么服務、老人自己負擔多少、政府再補貼多少。

而對于《意見》中提及的開展“以房養(yǎng)老”試點，唐鈞也并不看好，“這對民資的參與是一個誘惑，對提供養(yǎng)老的機構也是個誘惑，但是這個設想，在當前中國來說基本是不可實施的，只有很少的人能選擇?！?/p>

在他看來，政府保障和市場化方向仍然是兩個“矛盾”的方向，“醫(yī)療也好，教育也好，我們已經看到了市場化的結果，養(yǎng)老問題也是一樣。醫(yī)改多年不成功，現(xiàn)在倒回來進行改革，仍然不太成功，仍然沒有擺脫市場化取向，醫(yī)院仍然在追求利潤。”

“政府該投入的地方，必須投入，不能用市場規(guī)律解決所有問題?！碧柒x表示，這個理念如果不解決，中國的養(yǎng)老服務不會有太大改觀，“最多兩三成的老人能享受到養(yǎng)老服務，其他只能望洋興嘆?！?/p>

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 王迪