林云存

反腐機構(gòu)職責明確

在韓國，具有防止腐敗職責的機構(gòu)主要有國民權(quán)益委員會、檢察廳、監(jiān)查院、警察廳等行政部門，以及公職人員倫理委員會等中立組織，它們大體構(gòu)成了韓國預防腐敗的基本工作平臺和網(wǎng)絡。

國民權(quán)益委員會（簡稱ACRC）。韓國專門的預防腐敗機構(gòu)，于2008年由原國民信訪委員會、國家清廉委員會、行政審判委員會合并后成立，直屬國務總理領(lǐng)導。該委員會共有15名委員，所有委員的地位和獨立工作的權(quán)力受法律保護。主要承擔著組織協(xié)調(diào)反腐敗相關(guān)工作及受理相關(guān)投訴舉報等職責。由于ACRC沒有調(diào)查、搜查等權(quán)力，接到投訴或腐敗報告后，ACRC會交給具有調(diào)查職能的檢察廳、監(jiān)查院、警察廳等調(diào)查機構(gòu)在各自的職責范圍內(nèi)進行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果進行反饋。

檢察廳和監(jiān)查院。韓國的政權(quán)結(jié)構(gòu)是由行政、司法、立法所構(gòu)成，檢察機關(guān)附屬于行政系統(tǒng)，擁有起訴權(quán)和搜查權(quán)，是很有權(quán)威的反腐敗機構(gòu)。韓國檢察機關(guān)共有四個級別，即大檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳、地方檢察廳支廳。韓國的檢察機關(guān)每年查處公職人員4000-5000人，查處的案件一般為性質(zhì)比較嚴重的案子。韓國的監(jiān)查院由包括院長在內(nèi)的5-10名委員組成，由總統(tǒng)任命，只受總統(tǒng)管轄。監(jiān)查院依法對國家和地方自治團體及國家銀行等單位的會計業(yè)務進行檢查，內(nèi)容包括收入與支出、財產(chǎn)的取得、管理與處分。監(jiān)查院認為有必要或應國務總理的要求，還可以對國家公共財政投入、支出和使用情況進行監(jiān)查。除了財政監(jiān)查，監(jiān)查院還具有職務監(jiān)查的職責，有權(quán)對行政機關(guān)、地方自治團體的公務員和依法具有公務員身份的人員進行監(jiān)督和調(diào)查。

公職人員倫理委員會。此為中立機構(gòu)，分別在國會、大法院、中央選舉委員會以及各市、道設(shè)立。不同的公職人員倫理委員會成員的任期、選任以及審查程序等有關(guān)事項根據(jù)國會、大法院、憲法裁判所、中央選舉管理委員會、地方自治團體的規(guī)則或條例以及總統(tǒng)令確定。如政府公職人員倫理委員會的九名委員中，包括委員長在內(nèi)的五名委員要在法官、教育工作者、學識淵博和德高望重的人士中選任，包括副委員長在內(nèi)的四名委員在政府所屬公務員中由總統(tǒng)提名或任命。委員任期兩年，可以連任一次。委員會實行合議制，由委員長召集，一般事項由相對多數(shù)委員參加，過半數(shù)通過方可形成決議。其主要職責是對公職人員的財產(chǎn)登記進行審查，并把活動情況編制“年報”，定期向國會匯報。這在一定程度上避免了機關(guān)內(nèi)部人員操控審查結(jié)果的情況出現(xiàn)。

全面的預防腐敗立法

目前，韓國防治腐敗的主要法律依據(jù)是《腐敗防止法》、《公職人員倫理法》、《公益舉報保護法》、《公共機關(guān)信息公開法》、《公務員行動綱領(lǐng)》等。針對當前腐敗問題越來越智能化、隱蔽化等特征，韓國正在制定《防止不正當請托和利害沖突法》，計劃于2012年底提交國會審議，如果該法獲得國會通過，這將極大地推進韓國的反腐敗工作。

《腐敗防止法》于2001年出臺，目的是為了預防腐敗發(fā)生和有效控制腐敗行為。該法對腐敗的定義、舉報和懲罰腐敗行為、設(shè)立國民監(jiān)查請愿制度、擴大財產(chǎn)登記和公開對象的范圍等問題作了明確規(guī)定?！肮矙C關(guān)、政黨、企業(yè)、國民和公職人員，都必須對改善制度、防止腐敗的各種政策提供積極合作。如果公職人員在職期間因腐敗行為被免職，那么三年內(nèi)不得回原所屬部門工作，否則將被勒令立刻辭退。進行虛假舉報的人將被處以一年以上十年以下監(jiān)禁，利用工作謀取私利，將被處以七年以下監(jiān)禁和5000萬韓元罰款，并沒收全部非法所得。此外，對不履行舉報義務的公職人員和違反保護舉報人規(guī)定的人，將分別處以1000萬韓元以下罰款?！?/p>

《公職人員倫理法》是在20世紀80年代由全斗煥政府制定的，它的主要目的是確立公職社會的倫理觀，主要涉及公職人員的行動綱領(lǐng)及財產(chǎn)申報和公開等內(nèi)容。1993年6月，金泳三政府對該法進行了修訂，頒布了《公職人員倫理法（修正案）》，規(guī)定公開高級公務員的財產(chǎn)，使公職人員財產(chǎn)申報及公開義務化，從而在制度上保障了財產(chǎn)公開的實效性。該法規(guī)定：“包括總統(tǒng)、國務總理、國務委員、國會議員等國家政務公職人員，地方各級政府首長和議員，四級以上國家和地方公職人員等11個方面的國家公職人員都有向有關(guān)部門進行財產(chǎn)申報的義務。登記對象涵蓋本人、配偶、本人直系親屬（已出嫁的女兒除外）。登記財產(chǎn)范圍包括不動產(chǎn)所有權(quán)、土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)賣權(quán)，礦產(chǎn)權(quán)和漁業(yè)權(quán)，動產(chǎn)、有價證券、債權(quán)、債務以及無形財產(chǎn)權(quán)?！痹摲ㄟ€詳細規(guī)定了違法的公職人員應當予以解任或懲戒的條款。這些規(guī)定使得公職人員承受著巨大的法律、道德和心理壓力，迫使其以身作則、廉潔奉公。

《公共機關(guān)信息公開法》是亞洲第一部信息公開法。韓國在1996年12月頒布此法，共設(shè)五章、24條，對政府信息公開的目的和原則、信息公開申請人和公共機關(guān)的義務、信息公開的程序、異議復請程序、設(shè)立信息公開委員會等作了詳細規(guī)定，是政府各部門信息公開的基本法律依據(jù)。

其適用范圍非常廣泛，不僅適用于行政機關(guān)，還適用于立法機關(guān)、司法機關(guān)（包括憲法法院和其他司法機關(guān)）以及中央選舉委員會等公共機關(guān)。政府持股超過50%的企業(yè)、所有學校、129家根據(jù)特別法設(shè)立的機構(gòu)、93家中央或者地方政府出資超過一半設(shè)立的機構(gòu)、34家醫(yī)療機構(gòu)、1005家中央或者地方政府提供過財政支持的機構(gòu)等均納入該法的適用范圍。韓國信息公開立法是自下而上，從地方到中央逐步展開的。關(guān)于信息公開的立法先由地方立法機關(guān)進行，然后才由中央立法機關(guān)頒布普適性的信息公開法。到1997年6月，韓國共有178個地方立法機關(guān)制定了信息公開條例。韓國的信息公開法正是在地方的影響下制定并通過的。

《公務員行動綱領(lǐng)》是韓國政府首次以總統(tǒng)令的方式公布實施的法律，隨后各個部處和地方政府又根據(jù)這個綱領(lǐng)制定了本部門、本地區(qū)的公務員行動綱領(lǐng)，所有的公務員必須同時遵守這兩個綱領(lǐng)的約束和規(guī)定。其主要內(nèi)容包括：公務員在上級領(lǐng)導對正當公務作出錯誤指示時，可依法舉報；公務員禁止利用關(guān)系在人事上做手腳；禁止向同學、同鄉(xiāng)和親戚等提供特別優(yōu)惠待遇；禁止將公用車、船等用于私人用途；發(fā)現(xiàn)公務員違反行動綱領(lǐng)，任何人都可以舉報，其中所在部門負責人和副部長以上的公務員的違規(guī)行為可直接向國民權(quán)益委員會舉報等。

《公益舉報保護法》是為了不斷完善《腐敗防止法》中，保護舉報人、保護和維護為公共利益而做出舉報行為人員的個人合法利益而設(shè)的法律。2005年7月，韓國國會通過了《腐敗防止法修正案》，旨在動員全社會對腐敗行為進行監(jiān)督并保護舉報人的合法權(quán)益。該法案明確規(guī)定：“要求對舉報人強化身份保密、人身安全保護、協(xié)助調(diào)查保護及責任減免。”2007年，韓國政府再次修訂《腐敗防止法》，要求對普通舉報人予以與公職人員舉報人同等的受保護待遇。該法還規(guī)定：“報復內(nèi)部舉報人，不僅會被處以罰款，還將被追究刑事責任?！?010年，韓國制定《公益舉報保護法》，將以前《腐敗防止法》中規(guī)定“國民舉報公職人員腐敗行為可獲得最高2億韓元（約20萬美元）的獎勵”標準大幅提升，最高可給予20億韓元（相當于200萬美元）的獎金。韓國政府還不斷出臺新的保護和獎勵舉報人的舉措，明文規(guī)定對舉報人實施就業(yè)保障、個人信息保護和人身安全保護。

公開透明，鼓勵舉報的反腐制度

信息公開制度。韓國政府高度重視信息公開工作，認為公開是防止腐敗最重要的手段之一。從上世紀90年代開始，韓國政府就注重政務和政府信息向國民公開的工作。隨著電子和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，韓國實施構(gòu)建電子政府戰(zhàn)略，政府各部門都建有較為完善的網(wǎng)站，相關(guān)業(yè)務的申請、批復等都可通過網(wǎng)絡在線處理。韓國政府信息公開也主要依托網(wǎng)絡在線公布。韓國政府信息公開的原則是依據(jù)《公共機關(guān)信息公開法》公開本機構(gòu)保有、管理的信息。韓國政府信息公開分為兩大部分：一是公開發(fā)表的信息，二是應申請人要求公開的信息。公開發(fā)表的信息包括本機構(gòu)保有和管理的重要政策、重要事項、預算執(zhí)行等內(nèi)容。申請人申請公開信息須首先填報申請表，收到申請的機關(guān)研究決定是否公開相關(guān)信息，然后通知申請人結(jié)果。決定公開的信息根據(jù)內(nèi)容可采取閱覽、復印、觀看影像內(nèi)容，或是以電子郵件、光盤等媒體提供。如果決定不公開申請的內(nèi)容，須向申請人書面通知，說明理由及申訴的途徑。

金融實名制度。該制度建立于金泳三政府期間，1993年8月，金泳三以總統(tǒng)緊急命令的形式，突然宣布實施金融實名制。其內(nèi)容包括：從總統(tǒng)令發(fā)布之日起，一切金融交易、存取款必須以實名進行。為保證實名制順利推行，韓國政府采取了極端和強硬的手段加強金融保密制度：一是制定專門的法律對金融實名制進行保護；二是對違反金融實名制的行為和個人采取嚴厲的打擊措施。金融實名制的實施有效打擊了地下經(jīng)濟和非法收入等行為，完善了稅法、刑法等實體法律體系，提高了政治資金的透明度。實名制的推行有力地推進了反腐敗斗爭，包括韓國前總統(tǒng)在內(nèi)的多名高官因收取秘密政治資金等被判刑。

公務員財產(chǎn)申報與公示制度。根據(jù)《公職人員倫理法》，韓國從1981年起就開始實行公職人員財產(chǎn)申報制度。1993年，韓國開始實行公務員財產(chǎn)公示制度，由公務員倫理委員會負責監(jiān)督和公布。每逢公務員的財產(chǎn)比上年有明顯增加或者反常增加，公務員倫理委員會就會高度關(guān)注，并要求當事人就財產(chǎn)劇增原因在20天內(nèi)提交書面解釋及憑據(jù)材料。如逾期不配合，將被罰款2000萬韓元（時約合2萬美元）。必要時還會要求當事人提交近三年的相關(guān)財產(chǎn)資料。

腐敗影響評價制度。韓國的腐敗影響評價制度類似于我國的制度廉潔性審查。即各個政府部門、公共機構(gòu)出臺的法律、法規(guī)、條例等制定完成后，要先提交給國民權(quán)益委員會進行腐敗影響評價。國民權(quán)益委員會將選擇相關(guān)專家進行討論研究，分析提交的法律制度等是否存在可能引起腐敗的行為，如果存在，將勸告提交單位進行修改。據(jù)統(tǒng)計，國民權(quán)益委員會提交的修改意見建議有80%-90%被采納，已對7000多部法律法規(guī)、條例制度等進行了評價。

公共機關(guān)廉潔評價制度。韓國國會2001年6月通過的《腐敗防止法》制定了“清廉度指數(shù)”，從2002年起在中央和地方政府全面實行“清廉度指數(shù)”評價制度。自2003年起，國家清廉委員會和后來合并組成的國民權(quán)益委員會（ACRC）每年都對全國所有政府和公共機關(guān)進行清廉等級評估。2010年，ACRC對700多家機關(guān)進行了清廉度指數(shù)測定，并計劃將測定對象覆蓋到所有接受政府預算的機關(guān)單位。

在每年公布的清廉度指數(shù)測定排名中，排在后面的權(quán)力部門將承受巨大的社會輿論壓力，從而不得不更加自律，主動加大預防和懲處腐敗的力度，以提升自身形象。例如，2009年首爾市排名下跌后，當即推出《市政清廉度改善綜合方案》，規(guī)定了極為嚴厲的反腐敗措施：首爾市公職人員收受企業(yè)3萬韓元（約合人民幣不到200元）以上的賄賂或者接受招待，不論職務高低，將立即被停職甚至免職。行賄的企業(yè)兩年內(nèi)不得參加首爾市開展的各種競標活動。

舉報人保護獎勵制度。韓國政府在反腐敗過程中高度重視對舉報人進行保護，并不斷加大對舉報人的獎勵力度。根據(jù)《腐敗防止法》，向“反腐敗委員會”舉報公職人員腐敗行為的舉報者能獲得追繳國庫的受賄追繳金或費用節(jié)減額的2%至10%的獎金。其中，追繳（或節(jié)減）金額在1億韓元以下時，適用10%的獎金比率；超過1億韓元時，獎金以“定額+部分超額”的分級定率方式計算，獎金最高限額為20億韓元（相當于200萬美元）。2002年至2010年期間，政府共向124名舉報人支付了20.9億多韓元的獎金。