■周俊 武漢紡織大學(xué)

2010年之前，中國(guó)以稀土資源占全球總儲(chǔ)量的23%，承擔(dān)著全球90%左右的稀土供給。中國(guó)稀土長(zhǎng)期廉價(jià)、充足的供應(yīng)全球市場(chǎng)，尤其是歐美日的高科技產(chǎn)業(yè)，使它們習(xí)慣了這種資源帶來(lái)的巨大收益，而中國(guó)卻要承受災(zāi)難性的環(huán)境問(wèn)題。當(dāng)中國(guó)慢慢收緊過(guò)度松馳的韁繩，開始對(duì)稀土生產(chǎn)和出口加強(qiáng)管理時(shí)，歐美日卻拿中國(guó)的入世承諾說(shuō)事，無(wú)端指責(zé)中國(guó)的稀土管理政策違背了WTO原則，左右了稀土的國(guó)際市場(chǎng)及價(jià)格變動(dòng)。為什么西方列強(qiáng)認(rèn)可石油輸出國(guó)組織（OPEC）左右全球的原油市場(chǎng)，中國(guó)就不能根據(jù)市場(chǎng)變化控制稀土的生產(chǎn)和出口？本文擬通過(guò)比較，提出一些個(gè)人看法。

一、中國(guó)難以復(fù)制OPEC模式管理稀土資源

中東有石油，中國(guó)有稀土，兩者都是現(xiàn)代工業(yè)不可缺少的資源，但國(guó)際市場(chǎng)的地位卻迥然不同。在現(xiàn)代工業(yè)的建立和發(fā)展過(guò)程中，原油都是不可或缺的主要能源，雖然現(xiàn)在各國(guó)都在大力發(fā)展替代能源，但在可以預(yù)見的時(shí)間內(nèi)，原油仍會(huì)扮演工業(yè)“血液”的角色。正是基于原油現(xiàn)階段的不可替代性，各大原油消費(fèi)國(guó)也樂(lè)于看到OPEC的存在。因?yàn)?，正是OPEC穩(wěn)定了原油市場(chǎng)，當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，OPEC通過(guò)壓縮產(chǎn)量來(lái)保證油格的穩(wěn)定；當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)步入高速發(fā)展時(shí)，OPEC通過(guò)擴(kuò)張產(chǎn)能來(lái)保證市場(chǎng)供應(yīng)，使原油價(jià)格不至于大幅漲升。

如果說(shuō)原油是工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，那么稀土就代表了工業(yè)的未來(lái)。稀土資源全球已探明儲(chǔ)量不到一億噸，是既稀缺又重要的戰(zhàn)略性資源。在西方經(jīng)濟(jì)整體持續(xù)低迷的狀況下，歐美日等寄望通過(guò)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)的泥潭，走向全面復(fù)蘇，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是必然的選擇。而稀土功能材料在永磁、發(fā)光、催化、儲(chǔ)氫、拋光、乃至軍事高科技等眾多高新領(lǐng)域有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，是未來(lái)新材料領(lǐng)域的明星，是新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的“維生素”。有鑒于稀土材料的重要性，歐美日一方面大肆作戰(zhàn)略性囤積，一方面與中國(guó)對(duì)簿于WTO，希望通過(guò)WTO規(guī)則迫使中國(guó)繼續(xù)向國(guó)際市場(chǎng)提供廉價(jià)稀土材料。

（一）OPEC是多國(guó)合作的產(chǎn)物，中國(guó)稀土管理難以引入外力

OPEC（石油輸出國(guó)組織）成立的宗旨是通過(guò)共同行動(dòng)反對(duì)西方國(guó)家對(duì)產(chǎn)油國(guó)的剝削和掠奪，保護(hù)本國(guó)資源，維護(hù)自身利益。現(xiàn)有的11個(gè)成員國(guó)，原油儲(chǔ)量占世界上已探明儲(chǔ)量的78%，并為國(guó)際市場(chǎng)提供占總消費(fèi)量大約40%的原油。OPEC通過(guò)在成員國(guó)內(nèi)部分配配額的方式，控制原油產(chǎn)量和影響國(guó)際市場(chǎng)的油價(jià)；通過(guò)保持原油市場(chǎng)的繁榮，致力于向消費(fèi)者提供價(jià)格合理的穩(wěn)定供應(yīng)，來(lái)兼顧生產(chǎn)國(guó)與消費(fèi)國(guó)的雙方利益，避免引發(fā)紛爭(zhēng)和消費(fèi)者國(guó)的不滿。

中國(guó)對(duì)稀土的管理卻難以通過(guò)國(guó)際合作來(lái)完成。首先，中，俄，澳，美等稀土儲(chǔ)量靠前的國(guó)家中，只有中國(guó)擁有完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和大批量生產(chǎn)的能力，其它國(guó)家基本沒(méi)有開采本國(guó)的稀土資源；其次，中國(guó)過(guò)去罔顧環(huán)境的低成本開采模式迫使其它國(guó)家放棄了對(duì)本國(guó)稀土的開采，轉(zhuǎn)而使用中國(guó)稀土原料。所以，在稀土開采和早期提煉環(huán)節(jié)中，中國(guó)在世界上找不到合作者。當(dāng)中國(guó)開始放棄原始的開采方式，加強(qiáng)管理和調(diào)控時(shí)，只能以一已之力，抗衡歐美日等主要使用國(guó)了。

（二）OPEC通過(guò)與非成員國(guó)合作定價(jià)，共同維護(hù)國(guó)際原油市場(chǎng)的健康發(fā)展

OPEC左右著全球原油市場(chǎng)，也經(jīng)常被批評(píng)缺乏透明度。為了保障成員國(guó)的利益，OPEC始終堅(jiān)持認(rèn)為原油市場(chǎng)供給是充足的，提高產(chǎn)量只能是特定條件下的措施。然而，它的這些不作為，卻很少引來(lái)消費(fèi)國(guó)的集中攻訐，其中訣竅就是國(guó)際原油市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制。國(guó)際市場(chǎng)的原油價(jià)格主要由OPEC官方價(jià)格、非OPEC官方價(jià)格、現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格、期貨市場(chǎng)價(jià)格和易貨貿(mào)易價(jià)格等共同決定，在價(jià)格形成過(guò)程中，OPEC官方價(jià)格只是眾多因素中的一種，所以，能夠在市場(chǎng)中達(dá)成平衡。

反觀稀土的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，中國(guó)作為最大的生產(chǎn)國(guó)和供應(yīng)國(guó)，不能通過(guò)價(jià)格手段有效調(diào)節(jié)供需，在價(jià)格形成中無(wú)能不力。當(dāng)我國(guó)開始通過(guò)行政手段調(diào)控稀土生產(chǎn)和出口時(shí)，使稀土的價(jià)值回歸正常時(shí)，飆漲的價(jià)格讓習(xí)慣于廉價(jià)使用的西方各國(guó)怨聲頻傳，也使中國(guó)陷入WTO規(guī)則的紛爭(zhēng)中。

（三）中國(guó)稀土缺乏OPEC的國(guó)際化

OPEC雖然擁有占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的原油儲(chǔ)量，但OPEC各成員國(guó)的原油從勘探、開采、冶煉、運(yùn)輸?shù)戒N售的各個(gè)環(huán)節(jié)，基本都是國(guó)際參與，眾多西方大牌石油公司都是其中的參與者和獲利者。換句話說(shuō)，OPEC是一個(gè)限制較少，進(jìn)入門檻不高的公開市場(chǎng)。

中國(guó)稀土經(jīng)過(guò)了多年的無(wú)序開采后，國(guó)家開始通過(guò)取消出口退稅、征收出口稅、出口配額等措施控制稀土的開采和出口，一定程度上扭轉(zhuǎn)了我國(guó)稀土出口的亂象。2007年12月1日施行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2007年修訂)》將稀土資源列入禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，雖然能有效保護(hù)我國(guó)的稀土資源，卻也在一定程度上關(guān)上了國(guó)際合作的大門，使渴望參與中國(guó)稀土開發(fā)和生產(chǎn)的國(guó)際企業(yè)，轉(zhuǎn)而成為攻擊中國(guó)政策的急先鋒。

二、中國(guó)稀土生產(chǎn)和出口中存在的問(wèn)題

（一）短視和急功近利使稀土資源地飽嘗惡果

早在2008年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部等多部委就聯(lián)合發(fā)文，規(guī)范稀土的生產(chǎn)秩序。然而在地方GDP增長(zhǎng)和部門利益的驅(qū)動(dòng)下，違規(guī)或越權(quán)審批稀土項(xiàng)目、無(wú)證開采、作坊式開采、超強(qiáng)度開采等現(xiàn)象多年來(lái)一直禁而不止，國(guó)家政策難以全面實(shí)施。加之許多稀土產(chǎn)區(qū)基本分布在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一的縣市，利用稀土構(gòu)建支撐區(qū)域財(cái)稅的系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，成為了這些地區(qū)走向小康的不二選擇。

由于缺乏技術(shù)和資金的支持，在稀土開采、選冶、分離等多個(gè)環(huán)節(jié)，落后甚至比較原始的工藝被廣泛使用，導(dǎo)致礦山被破壞性開發(fā)，地表植被被嚴(yán)重?fù)p毀，由此帶來(lái)的水土流失和土壤污染，使得農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以毀滅性打擊。部分產(chǎn)區(qū)對(duì)稀土資源的過(guò)度開采，使礦區(qū)資源加速衰減和枯竭，并造成山體滑坡、河道堵塞、環(huán)境污染等事故和災(zāi)難，給稀土產(chǎn)區(qū)的公眾生活、健康和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)難以估量的損失。2012年6月20日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)表的《中國(guó)的稀土狀況與政策》白皮書，也證明了對(duì)稀土資源的盲目過(guò)量開采已經(jīng)影響到稀土資源地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）缺乏具有采研產(chǎn)銷綜合實(shí)力的龍頭企業(yè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展

稀土資源是一種由17種元索組成的金屬大家族，有輕重稀土之分。我國(guó)重稀土主要分布在南方的江西、廣東、福建、湖北和四川等省份，其中江西贛州被稱為“世界鎢都”。重稀土品種多，分布廣，單體礦山儲(chǔ)量有限，礦產(chǎn)地大多位于邊遠(yuǎn)山區(qū)；而輕稀土則相對(duì)集中，內(nèi)蒙古包頭的白云鄂博礦是世界最大的輕稀土礦區(qū)。由于稀土資源的自有特性和之前的管理松懈，我國(guó)稀土從開采到冶煉分離的全產(chǎn)業(yè)鏈中企業(yè)隸屬關(guān)系復(fù)雜，涉及中央和地方眾多管理部門。由于條塊分割和多頭管理，南方稀土產(chǎn)業(yè)基本以中小企業(yè)為主；北方雖然有包鋼稀土這樣的大型企業(yè)，但也處于中小企業(yè)的包圍之中。稀土“小、散、低、亂”的生產(chǎn)格局導(dǎo)致市場(chǎng)供求波動(dòng)、監(jiān)控管理困難、價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值且在國(guó)際市場(chǎng)受制于人、國(guó)內(nèi)資源浪費(fèi)和生態(tài)污染等亂象。造成這些惡果的根源是全行業(yè)缺乏幾個(gè)具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)，在稀土新材料開發(fā)和終端應(yīng)用技術(shù)方面，也沒(méi)有具有超前研發(fā)能力和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)龍頭企業(yè)。雖然在國(guó)家政策不斷收緊的前提下，中國(guó)鋁業(yè)、五礦集團(tuán)等央企和廣晟有色，中科三環(huán)等上市公司紛紛參與稀土開采，但受制于地方政府的相關(guān)政策，也難以起到應(yīng)用的作用。

（三）稀土出口管理政策粗放，配套法律法規(guī)缺失

為了保護(hù)我國(guó)日漸式微的稀土資源，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)稀土產(chǎn)品的出口管理，取消了出口退稅，設(shè)置了出口稅和出口配額，一定程度上扭轉(zhuǎn)了我國(guó)稀土產(chǎn)品出口的混亂局面，然而在實(shí)際操作中，現(xiàn)行的出口管理措施依然存在很多問(wèn)題：首先，稀土產(chǎn)品的稅則歸類設(shè)置和稅率級(jí)差梯度難以監(jiān)管品種繁多的稀土出口產(chǎn)品。如我國(guó)出口的上百種主要稀土產(chǎn)品中，僅有45個(gè)10位稅號(hào)的稀土產(chǎn)品涉及配額許可證管理并征收15-25%的出口關(guān)稅，其它稅號(hào)的商品則不涉及。其次，海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)手段單一，難以管控嚴(yán)重的稀土走私。稀土產(chǎn)品品種多、體積小、價(jià)值高、物理外觀難以分辨，雖然中國(guó)海關(guān)將稀土列為重點(diǎn)打私項(xiàng)目，但稀土產(chǎn)品的出口走私現(xiàn)象仍然猖獗。2006年至2008年，國(guó)外海關(guān)統(tǒng)計(jì)的從中國(guó)進(jìn)口稀土量，比中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。第三，配額管理措施不到位且存在非法買賣，配額管理沒(méi)有取到應(yīng)用的作用。目前我國(guó)稀土出口配額簡(jiǎn)單地分為稀土氧化物、稀土鹽類和稀土金屬三種，不能涵蓋各種用途的稀土資源出口管理。同時(shí)，出口配額的非法買賣不僅擾亂了稀土的正常出口秩序，也折射出目前配額管理和分配制度存在的不合理性。

三、建立我國(guó)稀土生產(chǎn)和出口管理新模式的思考

（一）充分利用WTO平臺(tái)，與消費(fèi)國(guó)協(xié)商解決相關(guān)問(wèn)題

稀土資源出口管理是中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的迫切要求，既關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益，又牽涉資源安全和生態(tài)環(huán)境。對(duì)于歐盟、美國(guó)、日本等稀土消費(fèi)“大戶”無(wú)視稀土產(chǎn)業(yè)損毀性開采給中國(guó)國(guó)內(nèi)帶來(lái)的生態(tài)災(zāi)害，無(wú)理指責(zé)中國(guó)限制稀土出口政策，甚至提交WTO仲裁的做法，中國(guó)要充分利用WTO的規(guī)則，予以堅(jiān)決的回?fù)簟Ｆ湟?，根?jù)《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條、第21條“安全例外”的規(guī)定，在特定安全利益受到威脅的情況下，WTO成員國(guó)有權(quán)暫時(shí)停止施行WTO特定義務(wù)，對(duì)這些資源的生產(chǎn)、銷售、出口采取相應(yīng)的出口管制和出口限制等規(guī)定，中國(guó)管理稀土出口合情合理。其二，WTO認(rèn)為，保護(hù)可用盡自然資源有關(guān)措施在與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施時(shí)，不違反WTO?規(guī)則。所以，我國(guó)應(yīng)將限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和使用、打擊非法開采和非法走私等情況通報(bào)WTO和相應(yīng)國(guó)家。其三，積極與稀土消費(fèi)國(guó)協(xié)商，將自主配額轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商配額，并要求消費(fèi)國(guó)協(xié)助中國(guó)打擊稀土產(chǎn)品的非法走私活動(dòng)，使稀土貿(mào)易回歸正常渠道。

（二）建立稀土資源出口的全產(chǎn)業(yè)鏈管理體系

我國(guó)應(yīng)對(duì)稀土資源實(shí)施戰(zhàn)略性保護(hù)，一方面充分利用資源優(yōu)勢(shì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，合理開采；另一方面適度控制輸出，保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和資源安全。為此，在稀土產(chǎn)業(yè)備受國(guó)內(nèi)外關(guān)注的情況下，必須做到：第一，將稀土產(chǎn)業(yè)整體納入國(guó)家的監(jiān)管之下，稀土礦產(chǎn)資源的勘探、開采必須經(jīng)由國(guó)家部委和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)；選冶、分離等生產(chǎn)過(guò)程也要在技術(shù)、安監(jiān)、環(huán)保等部門的監(jiān)督之下進(jìn)行。要有切實(shí)可行的稀土產(chǎn)地山體、植被恢復(fù)系統(tǒng)。第二，將稀土產(chǎn)品全部納入出口管理清單。稀土資源及其產(chǎn)品范圍廣、品類多，需要對(duì)各個(gè)稀土元素及產(chǎn)品種類進(jìn)行細(xì)致分析，根據(jù)既往開采、應(yīng)用、資源儲(chǔ)量和現(xiàn)在礦體礦山的實(shí)際情況分類管理并適時(shí)更新管理清單。第三，綜合運(yùn)用多種出口管理手段，繼續(xù)控制出口總量并通過(guò)出口經(jīng)營(yíng)登記、稀土產(chǎn)品出口許可證、出口稅和出口配額等形式管理稀土出口。

（三）加快產(chǎn)業(yè)整合，加大科研投入，多路徑保護(hù)我國(guó)的稀土資源

中國(guó)參與國(guó)際市場(chǎng)程度日益深化。在這一過(guò)程中，兼顧國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)就業(yè)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多重目標(biāo)，難度越來(lái)越大。要突破當(dāng)前的稀土困局，必須從以下方面全面權(quán)衡和考慮：首先，加快產(chǎn)業(yè)整合，組建多個(gè)綜合實(shí)力占優(yōu)的專業(yè)化公司。目前，北方稀土已確定由包鋼稀土領(lǐng)軍完成，而南方稀土分布多個(gè)省份，涉及地方國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)、央企和上市公司等不同主體的企業(yè)，情況比較復(fù)雜，需要國(guó)家強(qiáng)力部門介入（如國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部等）、主導(dǎo)稀土產(chǎn)業(yè)的整合，組建幾個(gè)集開采、生產(chǎn)、科研和貿(mào)易為一體的大型專業(yè)化礦業(yè)集團(tuán)。其次，大幅增加科研投入，集中科技力量，攻關(guān)核心技術(shù)，研發(fā)具有我國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專利技術(shù)和高附加值產(chǎn)品，迅速改變我國(guó)只能出口稀土初、中級(jí)產(chǎn)品而大量進(jìn)口稀土高端產(chǎn)品的局面。第三，充分利用國(guó)家政策，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻。各稀土產(chǎn)地政府部門應(yīng)該依據(jù)2011年5月10日國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》、2012年7月26日工信部《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》和商務(wù)部對(duì)外貿(mào)易司《2006年稀土出口企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和申報(bào)程序》（征求意見稿）的規(guī)定，嚴(yán)禁搬山式開采，淘汰土法選冶工藝，嚴(yán)格環(huán)保門檻，阻止資金、技術(shù)流向不達(dá)標(biāo)的稀土企業(yè)，完善企業(yè)的環(huán)保配套措施。第四，構(gòu)建全國(guó)性稀土開采、生產(chǎn)、貿(mào)易和科研信息系統(tǒng)，廣泛收集、研究、交流國(guó)內(nèi)外各類信息，為管理部門決策提供準(zhǔn)確依據(jù)，為企業(yè)傳遞開采、生產(chǎn)、研發(fā)和貿(mào)易等綜合信息。

（四）建立國(guó)家部委和地方省市政府共同管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

國(guó)家和省市政府部門在合理運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段管理稀土產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也要面向企業(yè)做好協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。首先，應(yīng)該在國(guó)家層面成立全國(guó)性的稀土產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)部門，該部門有責(zé)有權(quán)，可以全面協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)改委，國(guó)土部，環(huán)境部等部委和內(nèi)蒙古、江西、廣東等省份，強(qiáng)化聯(lián)合管理工作。第二，加強(qiáng)國(guó)家稀土辦和稀土行業(yè)協(xié)會(huì)的職能，使其在資源管理、企業(yè)審批、制訂出口最低限價(jià)等方面發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。第三，加強(qiáng)央企和稀土產(chǎn)地的合作，充分利用它們的資金、技術(shù)和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)稀土生產(chǎn)鏈條的縱向和橫向合作?！?/p>