孫海平

（華中科技大學(xué) 湖北 武漢 430074）

一、引言

十七大報(bào)告明確提出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，是深化行政管理體制改革的核心。同時(shí)，服務(wù)型政府的建設(shè)也是深化行政體制改革的題中之義。各級(jí)政府在政府改革實(shí)踐中，應(yīng)不斷圍繞服務(wù)型政府的建設(shè)來展開，以更好地促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、服務(wù)型政府內(nèi)涵的再探討

服務(wù)型政府是指在民主政治的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能，承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府的出發(fā)點(diǎn)是以人為本，緊緊圍繞服務(wù)二字，包括服務(wù)的對(duì)象、提供服務(wù)者以及服務(wù)的內(nèi)容和方式等。在行政管理體制改革中，服務(wù)型政府的構(gòu)建需要各級(jí)政府作為提供服務(wù)的主體，服務(wù)的對(duì)象是人民，而人民又包含不同階層、不同職業(yè)、不同群體、不同民族，這就為服務(wù)型政府建設(shè)出了一個(gè)大難題。服務(wù)型政府服務(wù)的對(duì)象不能僅僅涉及經(jīng)濟(jì)或政治精英群體，在當(dāng)前條件下，弱勢群體和中間階層才是要著重考慮的，為社會(huì)弱勢群體提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的基本職責(zé)。涉及到服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)該有軟件和硬件之分，軟件包括法律的構(gòu)建、精神文明的建設(shè)、文化教育水平及環(huán)境污染的治理等等，硬件主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共醫(yī)療和社會(huì)保障建設(shè)等等。由此可見，服務(wù)型政府的建設(shè)不僅僅是一種口號(hào)和形式，除此之外，它還包含以下幾方面內(nèi)涵。

1、以人為本

服務(wù)型政府從理念上擺脫了官僚文化的影響，從人民的公共利益出發(fā)，全心全意為人民服務(wù)，然而在當(dāng)前時(shí)期存在的一個(gè)突出問題，就是少數(shù)政府部門在行使職權(quán)和制定決策時(shí)并不完全是從公共利益出發(fā)，而是以部門利益為重，這與服務(wù)型政府的出發(fā)點(diǎn)是相違背的。除此之外還存在一個(gè)問題，即何為人民利益，或者叫公共利益。利益多元化是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，它在促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)分化的同時(shí)，也在造成社會(huì)結(jié)構(gòu)的縱向演進(jìn)。各種利益主體，包括個(gè)人、社團(tuán)、利益集團(tuán)、NGO的存在，不僅影響了政府的決策，而且在實(shí)際運(yùn)作過程中制約著政策的實(shí)施和信息的反饋。這種在多元利益關(guān)系表達(dá)和博弈的基礎(chǔ)上形成的博弈“均衡點(diǎn)”并非簡單的納什均衡點(diǎn)，社會(huì)主體的利益復(fù)雜化程度與政府處理公共事務(wù)的能力之間的差距更在一定程度上考驗(yàn)著服務(wù)型政府的建設(shè)。

2、公共服務(wù)的職能定位

明確政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種職能是建設(shè)服務(wù)型政府的前提。黨的十七大要求“強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府的公共服務(wù)職能。自改革開放以來，我國政府總體上是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以追求經(jīng)濟(jì)水平的增長為核心，基本上屬于“市場經(jīng)濟(jì)型”政府，在公共服務(wù)的理論和實(shí)踐上并不注重。在建設(shè)和諧社會(huì)的新時(shí)期，這種路徑依賴依然存在，有些地方和部門的政府職能還沒有轉(zhuǎn)到公共服務(wù)上來。例如，部分地方政府代替企業(yè)招商引資、包辦企業(yè)投資決策、直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等現(xiàn)象依然存在。

公共服務(wù)職能的確立首先是把政府的職能從“大而雜”轉(zhuǎn)向“小而精”，使全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，著重?qiáng)化公共服務(wù)領(lǐng)域。有限政府的構(gòu)建不是從強(qiáng)政府轉(zhuǎn)為弱政府，而是有選擇地加強(qiáng)政府部分領(lǐng)域的控制和調(diào)節(jié)，弱化或者退出那些不適宜政府干涉的領(lǐng)域。從轉(zhuǎn)型國家的歷史可以看出，一個(gè)威權(quán)政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展初期是有著重要作用的，它能最大限度地維持發(fā)展的持續(xù)性和社會(huì)的穩(wěn)定性。由此可見，強(qiáng)化公共服務(wù)職能是政府在新時(shí)期認(rèn)清自身在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域扮演的角色，并積極定位的過程。

3、依法治國的行為準(zhǔn)則

依法治國是社會(huì)文明進(jìn)步的顯著標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障，是建設(shè)中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化的必然要求，其重要性不言而喻。依法治國在服務(wù)型政府建設(shè)下，至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是依法行政。政府部門以及國有企事業(yè)單位，在行使權(quán)力時(shí)，要依照憲法和法律的要求辦事，不能做一些違背法律與公眾意愿的事。二是司法機(jī)關(guān)必須公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法。這就要求在法律體系不斷完善的基礎(chǔ)上，司法機(jī)關(guān)把公平、公正作為首要權(quán)衡點(diǎn)，秉承法治精神，建設(shè)法治國家。

三、建設(shè)服務(wù)型政府的途徑選擇

1、以民生為出發(fā)點(diǎn)

建設(shè)以“執(zhí)政為民”為價(jià)值導(dǎo)向的服務(wù)型政府，應(yīng)堅(jiān)持權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀的價(jià)值理念。近年來，政府逐漸重視民生問題，其中涉及民生的政府公共服務(wù)體系主要包括四項(xiàng)基本內(nèi)容：就業(yè)服務(wù)和基本社會(huì)保障等基本民生性服務(wù)；教育、醫(yī)療、公共文化等公共事業(yè)性服務(wù)；提供環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性基礎(chǔ)服務(wù)；提供生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全等公共安全性服務(wù)。這四個(gè)方面關(guān)系廣大老百姓的切身利益，是不容忽視的。

以民生為出發(fā)點(diǎn)，要求政府?dāng)[正自己的位置，徹底擺脫官僚化政府的觀念，樹立公仆意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變“門難進(jìn)、人難找、臉難看、話難聽、事難辦”的官僚衙門作風(fēng)。不僅在意識(shí)上，還要從制度上保障人們的意見有正當(dāng)暢通的反映渠道，建立以人民為導(dǎo)向的政府回應(yīng)機(jī)制。如聽證制度、信訪制度、信息查詢制度、崗位責(zé)任制、首長問責(zé)制、督查督辦制、過錯(cuò)追究制、獎(jiǎng)勵(lì)約束制等制度。黨在十六大中就提出改革和完善決策機(jī)制，要求建立“深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實(shí)珍惜民力”的決策機(jī)制。因此，政府服務(wù)必須以人民訴求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)人民意愿與政府行政的一種良性互動(dòng)，建立暢達(dá)的民情通道，通過與民眾的對(duì)話與溝通，了解人民需求，從而使決策能夠代表人民的意志，更好地為人民群眾服務(wù)。2009年全國共發(fā)生各類群體性事件近9萬起，如貴州甕安事件、湖北石首事件、新疆“七五”事件等等，其中因維權(quán)引發(fā)的事件仍占80%以上。這些事件的起源大多在于某些地方政府漠視為民眾提供公共服務(wù)的職能，而且自恃壟斷的政治社會(huì)資源，與民爭利，不僅不把民生作為保護(hù)的對(duì)象，反而進(jìn)行壓制，這是與建設(shè)服務(wù)型政府的根本相違背的。這就要求政府在處理各種公共事務(wù)時(shí)，要將弱勢群體的利益放在首位，把民生工作放在首位。

2、依法行政與自由裁量

十七大報(bào)告中指出“規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)”。依法治國是我國的基本國策，并且已經(jīng)在社會(huì)政治生活當(dāng)中實(shí)施。在此，本文指出要以堅(jiān)持依法行政為主，輔以自由裁量權(quán)相配合的制度。就目前來看，國家層面的法律體系在進(jìn)一步完善，但有一點(diǎn)不可否認(rèn)，地方的立法與司法仍存在滯后等問題。從行政權(quán)力來看，按照涉及政府工作的法律、條例、規(guī)章制度等來做，并不能解決全部現(xiàn)實(shí)問題，自由裁量權(quán)在一定范圍一定領(lǐng)域還是必要的，但這不是依法行政的根本，強(qiáng)化依法行政的理念才能杜絕當(dāng)今行政中存在的諸多違法違規(guī)的現(xiàn)象。服務(wù)型政府的根本是為了社會(huì)全體福利，這與法律的初衷是一致的，所以依法執(zhí)政與自由裁量權(quán)是應(yīng)該一體化的。

3、績效改革的新突破

績效考核制度是政府機(jī)構(gòu)自身通過制度約束、目標(biāo)責(zé)任管理以及規(guī)范政府職能和行為的一項(xiàng)重要制度，它不僅能調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)人員的積極性，而且還提高了政府的工作效率和執(zhí)政能力。在我國績效考核實(shí)踐中，像上海、成都、廣州等大城市都做了有益的探索，但對(duì)于績效考核制度在全國實(shí)施還尚需時(shí)日。同時(shí)，我們可以發(fā)現(xiàn)，績效考核在省市級(jí)探索較多，而在縣鄉(xiāng)級(jí)比較少，在績效考核中的目標(biāo)責(zé)任制、全面質(zhì)量管理等等制度也是部分貫徹，許多仍流于形式。本文針對(duì)當(dāng)前的考核體系提出兩點(diǎn)建議。首先，考核制度的設(shè)置要分清量化的范圍。能量化的方面一定要通過公平公正的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化，不能量化的要本著實(shí)事求是的精神，從本部門角度出發(fā)通過其他方式進(jìn)行考核。在政府各部門的具體工作中，像涉及到稅收收入、GDP增長、新生兒童出生率、死亡率等數(shù)量類事務(wù)，確實(shí)能夠以數(shù)字為依據(jù)，并得到大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和社會(huì)的認(rèn)可。但其中還有其不應(yīng)忽視的方面，有些部門和領(lǐng)導(dǎo)干部，只以數(shù)字為基礎(chǔ)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，并認(rèn)為數(shù)字就是科學(xué)，從未仔細(xì)審視其工作到底能否用數(shù)字來衡量。其次，引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。“問政得失在于野”，政府各部門在工作中的實(shí)際表現(xiàn)對(duì)老百姓的影響到底如何，這就要求我們從老百姓的反饋中尋求答案。而在績效評(píng)估中，本部門是最終評(píng)估者，難免在評(píng)估過程中忽視外部的聲音。本文認(rèn)為，績效評(píng)估應(yīng)該盡可能引進(jìn)或者體現(xiàn)社會(huì)對(duì)政府部門工作的認(rèn)可程度，并作為下階段工作中整改的重要問題。

4、塑造新型政治文化

政治文化是從一定思想文化環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度中生長出來的、經(jīng)過長期社會(huì)化過程而相對(duì)穩(wěn)定地積淀于人們心理層面上的政治態(tài)度和政治價(jià)值取向，是政治系統(tǒng)及其運(yùn)作層面的觀念依托。在傳統(tǒng)官僚文化中，官本位文化成為整個(gè)傳統(tǒng)中國社會(huì)的激勵(lì)機(jī)制和整合機(jī)制，平民大眾把“為官”作為光宗耀祖的手段和個(gè)人的理想目標(biāo)，從而在另一層面上把官看作是“老爺”而非公仆。在實(shí)際生活中，傳統(tǒng)老百姓少公民意識(shí)，多臣民思維。與此同時(shí)，面子文化也有巨大的市場，在政治文化中，為了面子和風(fēng)光，無數(shù)官員揮霍巨額公款大搞形象工程，無數(shù)官員以公款滿足私欲錦衣玉食，無數(shù)奢侈會(huì)議應(yīng)運(yùn)而生。由此可見，面子文化這一腐敗的社會(huì)文化根基是異常深厚的。因此，在構(gòu)建服務(wù)型政府時(shí)，我們要清除這些蘊(yùn)涵于政治血液中的文化毒素，要堅(jiān)決清除這種官本位文化和面子工程，這樣才能從意識(shí)中樹立“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的民本觀念。

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