張政權(quán) 再娜甫·尼合買提

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 新疆 烏魯木齊 830000）

我國(guó)農(nóng)村公共物品供給制度在經(jīng)歷了資金調(diào)撥有限、公共物品供給量基本空白的農(nóng)戶互助供給階段（1949—1956），政社合一、公共物品由人民公社掌握并調(diào)配的人民公社制度外供給階段（1958—1978），供給模式自上而下、農(nóng)戶作為公共物品資金主要籌款渠道的家庭承包制下的供給階段（1982—2000）后，逐步進(jìn)入了供給主體開始出現(xiàn)多元化、政府承擔(dān)公共物品供給的主要任務(wù)、供給資金大部分由政府財(cái)政預(yù)算承擔(dān)、供給物品開始關(guān)注民生的稅費(fèi)改革后供給階段（2001—2005）和供給主體更加多元、供給不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域以及農(nóng)村的方方面面的農(nóng)村綜合改革階段（2006—至今）。農(nóng)村公共物品供給主體也由單一的政府部門開始逐漸過(guò)渡到有農(nóng)民組織、企業(yè)團(tuán)體、慈善部門和政府多元的供給主體，開始逐步進(jìn)入到多中心供給模式。曾經(jīng)壟斷公共物品供給的政府部門在多中心供給模式下應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任便逐漸進(jìn)入了人們的研究范圍。

一、多中心理論的提出

從整個(gè)公共物品供給理念發(fā)展的過(guò)程看，關(guān)于公共物品供給問(wèn)題的認(rèn)識(shí)雖然起源很早，但直到20世紀(jì)50年代才形成系統(tǒng)的理論。由于公共物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，以及考慮到社會(huì)公正、公平等問(wèn)題，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾遜認(rèn)為，通過(guò)市場(chǎng)方式提供公共物品，實(shí)現(xiàn)非排他性成本是高昂的或者是不可能的，并且在整個(gè)過(guò)程中缺乏效率，致使市場(chǎng)在提供公共物品時(shí)存在著失靈現(xiàn)象。因此，20世紀(jì)50—70年代，不管在理論上還是在實(shí)踐中，大部分國(guó)家和地區(qū)都選擇把政府視為公共物品理所應(yīng)當(dāng)?shù)奶峁┱摺?/p>

20世紀(jì)70年代，伴隨著福利國(guó)家危機(jī)的出現(xiàn)，人們開始認(rèn)識(shí)到政府在克服公共物品消費(fèi)過(guò)程中的搭便車問(wèn)題的同時(shí)，卻不可避免地產(chǎn)生了新的效率問(wèn)題。公共選擇理論把這種現(xiàn)象定義為政府失靈問(wèn)題。在公共選擇理論看來(lái)，如同市場(chǎng)制度一樣，政府同樣是內(nèi)生變量，其自身的運(yùn)行以及向公眾提供公共物品同樣存在交易成本問(wèn)題，最終導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)提供公共物品效率低下。

20世紀(jì)80年代，政府和公共領(lǐng)域改革的重要任務(wù)為在面對(duì)公共物品領(lǐng)域存在的市場(chǎng)與政府雙重失靈情況下，應(yīng)解決公共物品領(lǐng)域存在的低效率問(wèn)題，改善和提高公共物品供給水平。在這一時(shí)期，公共管理領(lǐng)域興起了一種新的研究理論——新公共管理理論。新公共管理理論是由美國(guó)印第安納大學(xué)政治理論與政策分析研究所的埃莉諾.奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）和文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）夫婦共同創(chuàng)立的。該理論在西方國(guó)家的行政改革中起到了指導(dǎo)作用，主要核心問(wèn)題正是改變公共物品和公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)和方式。根據(jù)該理論的觀點(diǎn)，在把公共物品與服務(wù)的提供等同于政府事務(wù)的前提下，單中心表示僅有政府一個(gè)決策單位作為唯一的供給主體對(duì)社會(huì)公共物品進(jìn)行排他性管轄的完全一體化的體制，即公共物品的供給者只有政府。而多中心則意味著在管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，并不是只有政府一個(gè)主體，還同時(shí)存在著中央政府單位、各級(jí)地方政府單位、各種非政府組織、各種企業(yè)、私人機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人等許多決策中心，各主體在一定的規(guī)則規(guī)范下，以多種方式一同行使主體性權(quán)力。多中心理論中談到的關(guān)于物品屬性的分析認(rèn)為，在公共物品持續(xù)性的制度選擇中，政府不再是公共物品的唯一供給主體，在政府之外還存在許多其他成功的公共物品的供給方式。同時(shí)多中心供給理論也為我國(guó)農(nóng)村公共物品供給體制改革提供了建設(shè)性的理論支持與新視野。

二、多中心供給模式下的政府職責(zé)

1、公共物品供給前期

（1）建立健全相關(guān)制度，保證體制的正常運(yùn)行。在多元供給的模式下，政府還將繼續(xù)扮演著重要的角色，而其首要責(zé)任就是制度安排和制度供給。第一，制定供給準(zhǔn)入制度。多元化供給并不意味著任何的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)都可以參與，必須由政府制定一套規(guī)范、公正、有效的準(zhǔn)入制度，對(duì)各種組織進(jìn)行調(diào)查、審核、審批和登記管理，才能保證參加公共物品供給的主體具有一定的資質(zhì)。第二，制定財(cái)務(wù)管理預(yù)決算制度。通過(guò)民主理財(cái)小組參與編制預(yù)算，確保公共物品供給資金的合理使用，定期公開公共物品的資金使用情況和供給情況，實(shí)現(xiàn)政府審批的透明化、公開化，政府決策的科民主化、科學(xué)化。第三，制定產(chǎn)權(quán)制度。多元供給的格局中，必須劃分產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，這樣才能最大限度地發(fā)揮各主體的積極性和有效性，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。由于產(chǎn)權(quán)并不是一開始就能夠明確的，因此政府作為現(xiàn)代社會(huì)中最權(quán)威的組織，無(wú)疑在制定產(chǎn)權(quán)制度、確定產(chǎn)權(quán)歸屬上有著不可替代的作用。第四，農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，完善農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)民的意見(jiàn)得到充分考慮，準(zhǔn)確了解農(nóng)民需求，確保供給決策的正確性。第五，價(jià)格管制和利潤(rùn)管制?！敖?jīng)濟(jì)人”本性驅(qū)使著社會(huì)力量尤其是民營(yíng)組織追求利潤(rùn)的最大化。在某種情況下社會(huì)力量有可能對(duì)某項(xiàng)公共物品進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，在價(jià)格上偏離其合理的水平，此種情況不利于資源配置的最大化。因此，政府有必要進(jìn)行利潤(rùn)和價(jià)格管制，把價(jià)格控制在合理的范圍內(nèi)，既保證保障投資者正常的利潤(rùn)，又保障公共物品受體的權(quán)益。

（2）在保證供給主體資質(zhì)的情況下，進(jìn)一步豐富志愿事業(yè)供給主體。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給主體主要包括政府供給主體、民營(yíng)組織供給主體、志愿事業(yè)供給主體。尤其是志愿事業(yè)供給主體，其在我國(guó)剛剛起步之初，不論在數(shù)量上還是種類上和國(guó)外都有很大的差距。同時(shí)志愿事業(yè)供給主體在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈方面又具有其他供給主體無(wú)法比擬的作用。因此，政府可以通過(guò)鼓勵(lì)支持志愿事業(yè)供給主體的參與來(lái)滿足自身無(wú)法為全體成員提供公共物品與公共需求缺陷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)群體的公共利益。政府將供給權(quán)利授予志愿事業(yè)供給主體，一方面，在提供相同的勞動(dòng)成果下總成本可以降低，將有更多人受惠；另一方面，在人員配置上，志愿事業(yè)供給主體的成本也較政府的人事支出成本低。

2、公共物品供給過(guò)程中

（1）統(tǒng)籌資金與用途。在多中心公共物品的供給過(guò)程中，政府要適度平衡事權(quán)、財(cái)權(quán)，使基層機(jī)構(gòu)真正形成獨(dú)立的預(yù)算主體和財(cái)政主體，合理劃分中央和地方的稅收權(quán)限，為基層機(jī)構(gòu)供給農(nóng)村公共物品提供資金保障。明確政府在農(nóng)村公共物品供給方面的財(cái)政職能，構(gòu)建針對(duì)農(nóng)村公共物品的轉(zhuǎn)移支付制度。農(nóng)村公共物品的供給一般以鄉(xiāng)為中心逐漸向四周擴(kuò)散，靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊往往最先享用到農(nóng)村公共物品，比如鄉(xiāng)村公路、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、鄉(xiāng)村廣播電視、鄉(xiāng)村村民文化娛樂(lè)設(shè)施等。而那些離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心較遠(yuǎn)的村莊可能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊鄉(xiāng)村使用很長(zhǎng)時(shí)間后都還不能享用某些公共物品。對(duì)此，政府應(yīng)該在公共物品供給的過(guò)程中統(tǒng)籌安排、整體規(guī)劃，在村民權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的情況下，解決供給方式或者供給策略不公平的問(wèn)題。

（2）加強(qiáng)監(jiān)督與管理，確實(shí)保障農(nóng)民根本利益。一方面，在規(guī)定和完善資金管理制度和辦法的基礎(chǔ)上，規(guī)范項(xiàng)目資金管理，加大農(nóng)村公共物品資金監(jiān)管力度，充分發(fā)揮各級(jí)政府的監(jiān)督檢查作用，積極引入社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)公共物品供給過(guò)程中的透明度；另一方面，引導(dǎo)農(nóng)民提高監(jiān)督意識(shí)，積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢查作用，通過(guò)自身監(jiān)督與外部監(jiān)督，保障公共物品供給過(guò)程中資金使用的合理性。

（3）負(fù)責(zé)提供“特殊”的公共物品。在多中心供給過(guò)程中，政府并不能僅作為制度的制定者、監(jiān)督者，還必須直接參與一些公共物品的生產(chǎn)，負(fù)責(zé)供給一些其他供給主體沒(méi)有辦法供給或不適合供給的農(nóng)村公共物品。這些公共物品主要包括三個(gè)方面：一是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家秘密和國(guó)家安全等領(lǐng)域的公共物品，由于其特殊性，必須由政府直接生產(chǎn)，如鐵路、電信、電力、國(guó)防等行業(yè)。二是私營(yíng)企業(yè)和第三部門由于資金、技術(shù)、體制的原因，無(wú)法生產(chǎn)，而政府能夠參與生產(chǎn)的公共物品，如航天、航空等。三是資金投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢、效率低的公共物品，私營(yíng)企業(yè)對(duì)其“不感興趣”，政府應(yīng)直接生產(chǎn)。

3、公共物品供給后期

不應(yīng)以公共物品供給過(guò)程結(jié)束而結(jié)束，應(yīng)保證公共物品的合理使用。在農(nóng)村，公共物品供給完成后，一些公共物品缺少必須的保養(yǎng)和維修，甚至遭到一些惡意的破壞，這樣大大的縮短了公共物品的使用周期，造成了一些不必要的損失和浪費(fèi)。因此，在公共物品供給后期，政府應(yīng)擔(dān)起責(zé)任，一方面，負(fù)責(zé)一些公共用品的看護(hù)，對(duì)惡意損壞公共物品的個(gè)人和團(tuán)體進(jìn)行處罰。另一方面，對(duì)那些已經(jīng)損壞的公共用品及時(shí)進(jìn)行維修或更換，對(duì)那些應(yīng)由其他供給主體負(fù)責(zé)的且遭到損壞的公共物品，應(yīng)督促監(jiān)督其及時(shí)進(jìn)行維修或替換，確保公共物品使用的可持續(xù)性。

三、結(jié)語(yǔ)

多中心供給模式意味著政府不能再以單一模式壟斷整個(gè)公共物品的供給，而是要求政府從某些更適合市場(chǎng)、志愿事業(yè)部門等的供給過(guò)程中抽身出來(lái)，改變以往垂直的集權(quán)式供給模式，完成政府的職能轉(zhuǎn)變，由以前的“劃槳者”變成多中心供給模式下的“掌舵者”，并通過(guò)政府的引導(dǎo)催生出更多的供給主體，保障農(nóng)村公共物品供給的順利進(jìn)行。

[1]劉曉偉：我國(guó)農(nóng)村公共物品有效供給方式研究[D].蘭州大學(xué)，2012.

[2]席恒：公共物品多元供給機(jī)制：一個(gè)公共管理的視角[J].人文雜志，2005（3）.

[3]蘇禮和：公共物品多元供給的困境及政府定位[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（6）.