○ 張文壕

關(guān)于信訪的爭論主要有兩個派別：信訪強化派和取消派。事實上信訪制度的存在有其自身的政治合理性作為支撐，但是隨著社會轉(zhuǎn)型它也面臨著越來越多的復(fù)雜矛盾。正確認識信訪制度在歷史上起到的作用和正在面臨的現(xiàn)實困境，將對信訪制度改革的具體路徑產(chǎn)生直接影響。

一、存廢之爭中的信訪制度

信訪強化論認為，當前信訪問題的根源在于信訪機構(gòu)職權(quán)太弱，只是充當政府“第二郵局”的角色，因此，解決信訪問題就必須增權(quán)、立法，強化信訪機構(gòu)職能，擴大自身權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等重要權(quán)限。取消論則認為信訪是一種人治色彩濃重的救濟制度，其本身的存在直接導致了問題的產(chǎn)生。觀點的核心是要求強化司法權(quán)威，倡導司法獨立，通過弱化甚至取消信訪制度來避免行政權(quán)僭越司法權(quán)的現(xiàn)狀，實現(xiàn)真正的依法治國。

這兩種爭議的焦點主要聚集于三個方面：對信訪制度政治思想基礎(chǔ)的看法、對信訪救濟效力大小的分歧以及行政主導的政治傳統(tǒng)的延續(xù)還是憲政國家目標的轉(zhuǎn)型。對政治思想的認識集中于人治思想和官本位意識的爭論。強化論認為中國民眾有崇尚清官的歷史傳統(tǒng)，我們對信訪制度的改革應(yīng)在這一思想基礎(chǔ)上進行；取消論則認為這種青官意識和臣民觀念是我國政治體制改革的毒瘤，直接阻礙了我國民主政治的進一步發(fā)展，限制了公民的理性政治思考。對信訪救濟的爭論則圍繞著行政救濟和司法救濟誰占優(yōu)勢而展開。強化論認為信訪救濟可以節(jié)省經(jīng)濟成本，突破地方關(guān)系網(wǎng)、在受案范圍、救濟力度、執(zhí)行、救濟程序上具有優(yōu)勢；取消論認為相比信訪救濟的隨意性，司法救濟更加穩(wěn)定和規(guī)范，有一整套嚴格的司法程序保障公民的合法權(quán)益不受侵犯，因而理應(yīng)成為我國最權(quán)威、最有效力的救濟形式。對行政主導的政治傳統(tǒng)的延續(xù)和憲政國家的轉(zhuǎn)型的爭議使得討論從信訪制度引申為對我國政治體制改革的關(guān)注。強化論認為我國具有濃厚的行政傳統(tǒng)，而且在當前社會轉(zhuǎn)型加劇、憲政體系尚不健全的前提下，只有強調(diào)以行政權(quán)制約行政權(quán)的思路才能解決問題；取消論認為信訪制度為黨權(quán)侵入行政權(quán)、行政權(quán)借黨權(quán)侵入立法權(quán)和司法權(quán)提供了空間，制造出一個凌駕于國家權(quán)力之上的政治主體，并不斷消解國家的憲政基礎(chǔ)。

產(chǎn)生分歧的根源，筆者認為主要在于對相關(guān)問題思考的邏輯起點存在差異。強化論立足于階段，強調(diào)行政權(quán)占主導的政治現(xiàn)狀，主張在現(xiàn)有政治框架下進行改革，給出的思路是行政權(quán)制約行政權(quán)，開出的藥方是強化信訪功能；取消論著眼于政治民主的大方向，強調(diào)憲政制度對當代民主政治建設(shè)的決定性作用，主張打破現(xiàn)有格局，樹立起司法的權(quán)威地位，開出的藥方是取消信訪制度。這兩種觀點將好比針對一個迷路的人，一個強調(diào)腳下的路，一個強調(diào)選擇正確的方向。但是兩種觀點都有極端化的傾向，因為沒有正確的方向，強調(diào)走好走的路只能繼續(xù)迷失；有正確的方向可是沒有合適的路徑也走不出去。因此，筆者認為如何正確認識信訪制度在歷史上起到的作用和面臨的現(xiàn)實困境將直接決定改革的具體路徑。

二、信訪制度的政治合理性分析

信訪制度產(chǎn)生的目的是為了服務(wù)于政治。按照應(yīng)星的研究，信訪可以分為大眾動員型（1951-1979年）、撥亂反正型（1979-1982年）、安定團結(jié)型（1982-1995年）和當前的維持穩(wěn)定型，它們各自圍繞著相應(yīng)的政治任務(wù)進行展開，所以縱觀信訪制度的演變歷程，政治性是信訪制度的第一屬性。

（一）符合政治信仰

我國的憲法和信訪條例都規(guī)定并保障了公民的信訪權(quán)利，這些法律條文滲透了執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和政治信仰。在中國共產(chǎn)黨黨章中就有“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系”、“黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾”。在第一章第三條黨員的義務(wù)中也提到“密切聯(lián)系群眾，向群眾宣傳黨的主張，遇事同群眾商量，及時向黨反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當利益”等等。

共產(chǎn)黨從成立之初便把根牢牢地扎在基層，和群眾血肉聯(lián)系，這種理念貫穿于革命、建設(shè)和改革的全過程，并具體化為各種工作方法和政治制度。毛澤東經(jīng)常強調(diào)，只要我們依靠人民；堅決地相信人民的創(chuàng)造力是無窮無盡的，信任人民，和人民打成一片，那就任何困難都有可能克服，任何敵人最終都壓不倒我們，而只能被我們所壓倒。共產(chǎn)黨始終高度重視群眾的作用，既通過群眾的監(jiān)督來維護黨肌體的純潔，又通過把群眾的意見集中起來，化為系統(tǒng)的意見來領(lǐng)導國家建設(shè)，制定符合人民利益的公共政策。信訪制度是這種執(zhí)政理念在制度層面上的反映，是執(zhí)政黨政治信仰的凝結(jié)。

（二）順應(yīng)政治邏輯

信訪制度依據(jù)其內(nèi)含的政治邏輯建立和運行，就上層建筑而言，它反映了我國行政與司法權(quán)力的不對稱，而從民眾的角度看，它又是計劃經(jīng)濟時代政治心理的某種投射。

信訪制度反映了我國行政與司法不對稱的權(quán)力邏輯。有學者指出自新中國成立以后，我國的法律傳統(tǒng)與共產(chǎn)黨的國家政權(quán)建設(shè)緊密相連，并最終形成了政法不分、互相配合的政法傳統(tǒng)[1]。而如今在整個國家體制中，司法權(quán)威卻逐漸讓位于行政權(quán)利，并遵循行政權(quán)力的需要進行法律運作。其最終導致了行政權(quán)和司法權(quán)只是確認了形式上的獨立，其關(guān)系的實質(zhì)卻是嚴重的不對稱。在這種權(quán)利邏輯的引導下，行政首長的簽名遠遠重于法官手中的驚堂木，從而催生了大量的信訪需求。

信訪制度反映了我國計劃經(jīng)濟時代“全能”政府的行政邏輯。于建嶸認為我國過去的全能型政府模式對現(xiàn)在的行政方式還保持著較大的歷史慣性[2]，而這一點也符合信訪制度的構(gòu)建邏輯。在計劃經(jīng)濟時期，政府大包大攬，百姓也熱衷于直接面向政府求助。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國政府正逐漸退出部分領(lǐng)域，并積極轉(zhuǎn)變職能，交由市場來承接一些原來由政府操作的事務(wù)。基于全能政府模式，很多民眾特別是一些農(nóng)民、中老年人對政府依然抱有極高的期望值，不愿意也不擅長于尋求市場的幫助，以至于將一些市場可以解決的問題擺到政府面前增加了政府的壓力?？梢哉f政府“為人民服務(wù)”的觀念依然影響著一代人的政治心理，并最終聚合于信訪這樣一種制度。

（三）延續(xù)政治文化

中國自古就有尚廉罰貪﹑崇清罵污的歷史情結(jié)，這種清官意識作為一種政治文化流傳至今，影響甚廣。比如，從耳熟能詳?shù)暮Ｈ稹鹊湫?，一直到黨的一些清廉干部包括周恩來等等。在這種政治文化的浸染下，上訪人往往抱著這樣一種期望即通過信訪遇到“海瑞式的官員”來達到懲治惡人，為己伸冤的目的。這種以清官意識為代表的政治文化的內(nèi)核所反映的正是我國傳統(tǒng)政治文化中的人治思想。郭松民指出，“和學者的思維方式不同，民間的智慧總是質(zhì)樸而深刻的。老百姓抓住這根‘救命稻草’的邏輯非常簡單：誰有權(quán)任命官員，誰就有能力約束官員”[3]。也就是說無論百姓面對的官員是清官還是貪官，他們都只能寄希望于這根救命稻草，而清官意識作為一種美好祝愿則附著在這樣一個以人治思想為中心的政治文化表面，從過去延續(xù)至今并構(gòu)成了信訪制度的意識土壤。

總之，信訪作為一項具有中國特色的政治制度，有一定的政治合理性作為支撐，適應(yīng)于我國的政治生態(tài)環(huán)境，不能簡單地將其從現(xiàn)有制度中剔除。

三、信訪制度直面的現(xiàn)實矛盾

對于實踐中的信訪制度，其現(xiàn)實績效和制度的設(shè)計目標之間存在較大的結(jié)構(gòu)性矛盾，這些矛盾也構(gòu)成了信訪制度改革的動力。

（一）效率與需求的矛盾

救濟是我國信訪制度的主要功能。有文獻表明，我國每年僅有8萬多件行政復(fù)議案件，行政訴訟案件只有9萬多件，而信訪案件卻是人民法院受理行政訴訟和行政復(fù)議機關(guān)受理的行政復(fù)議案件總和的70多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政訴訟案件總和的1.5倍[4]。而連續(xù)看待的話，可以發(fā)現(xiàn)從1992年起，全國信訪總量連續(xù)11年上升，并在2003年形成信訪洪峰[5]。因此，可以看出我國公眾把信訪作為最主要的權(quán)利救濟渠道來理解，其需求不可謂不巨大。

而根據(jù)2004年中國社會科學院的一份信訪實證調(diào)查報告顯示，實際上能通過上訪解決問題的只有2‰[6]，幾乎接近買彩票的中獎概率。具體到地方高達95%以上的信訪問題化解率，其中摻雜了多少水分，不禁讓人猜疑。信訪救濟主要發(fā)生在政府內(nèi)部，而侵害民眾與救濟民眾的很可能指向同一級政府。另外，救濟的效果也不穩(wěn)定，易受到領(lǐng)導調(diào)任、績效考察、會議要求等捉摸不定的政治因素的影響。因此，信訪制度很難作為一項穩(wěn)定的權(quán)利救濟形式，其救濟的效果低、周期長且不易估量，和制度的需求量相比，其實際效果可以忽略不計。

（二）目標與手段的矛盾

信訪的另一項功能是作為地方官員政績考核的重要依據(jù)。在中國當前的政治體制下，眾多帶有政治影響的惡性事件對地方官員政績的評定具有決定性作用，因此信訪問題受到地方政府的嚴格管控，甚至發(fā)展到采取截訪、罰款、拘留、判刑、連坐等手段壓制信訪對象，對部分纏訪鬧訪者更是施以勞教和“被精神病”等極端措施。這些問題的根源在于我國社會逐步形成了一種剛性維穩(wěn)體制，它是以社會絕對安定為管制目標，把一切抗議行為都視為無序和混亂，都要采取一切手段進行壓制或打擊的剛性維穩(wěn)體制[5]，它深刻地影響著我們對問題的認識并形成了“信訪越多越不穩(wěn)”的觀念，使得地方官員將工作重心放在了息訪上。

然而政府的不恰當息訪又使得信訪人在原訴求得不到處理的同時，激發(fā)出新的更嚴重的衍生性矛盾并誘導其向公眾釋放，而一旦公眾的負面情緒凝結(jié)成集體行動的潛在氣場時，它將直接對社會的穩(wěn)定造成沖擊。因此，以穩(wěn)定為目標的信訪制度，卻因考核手段的運用不當而收獲了不穩(wěn)定的惡果，可以說兩者構(gòu)成信訪功能的一種悖論。

（三）權(quán)威性與執(zhí)行性的矛盾

中央政府自身的強權(quán)威性與弱執(zhí)行性和地方政府弱權(quán)威性與強執(zhí)行性存在關(guān)系上的錯位。根據(jù)于建嶸2004年12月2日在北京大學所作演講中信訪調(diào)研中的一組數(shù)據(jù)“關(guān)于各級政府在農(nóng)村中威信的調(diào)查”（共632名農(nóng)民參加，均為進京上訪者），可以發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的上訪者中認為中央政府具有很高和較高威信的有49.5%，其他依次為省政府24.6%、市政府4.5%、縣政府1.7%、鄉(xiāng)政府0.7%，即中央政府獲得的政治信任最高，省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級地方政府獲得的政治信任依次遞減?？蓡栴}的關(guān)鍵是中央政府并沒有處理地方事務(wù)的相應(yīng)資源，即使有也并無精力去一一調(diào)查解決。所以，最終具體問題的落實依然需要地方政府承擔。新信訪條例規(guī)定“堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題”的信訪原則，然而公眾之所以熱衷上訪的很大一部分緣由就是出于對地方政府的不信任感，對其權(quán)威性提出了質(zhì)疑。這種地方政府公信力的流失現(xiàn)象，使得民眾寄希望于中央政府的權(quán)威，而一旦得知中央政府也無能為力時，將造成對整個國家政治認同的流失。

在認清信訪制度的合理性和面對的現(xiàn)實困境后，我們有理由相信信訪制度不能憑空消失，其承載的一系列政治功能需要相應(yīng)載體進行轉(zhuǎn)移，同時在制度的既有內(nèi)容與社會發(fā)展嚴重脫節(jié)、與政治體制的改革不相容的現(xiàn)實面前，我們又不得不做出變革。如何重構(gòu)信訪制度的功能和內(nèi)容，找到恰當?shù)母母锫窂?，需要學界和各類官員的進一步探究和實踐。

[1]鄧瑋：《信訪的困境與出路》，《求實》2005年第3期。

[2]于建嶸：《誘發(fā)群體性事件的最大陷阱》，《人民論壇》2012年第13期。

[3]郭松民：《我國信訪改革應(yīng)該推行制度演進》，《環(huán)球》2004年第24期。

[4]王寶明：《依法化解社會矛盾的政策建議》，《中國行政管理》2007年第2期。

[5]于建嶸：《當前壓力維穩(wěn)的困境與出路》，《探索與爭鳴》2012年第9期。

[6]于建嶸：《對信訪制度改革爭論的反思》，《中國黨政干部論壇》2005年第5期。