韓歡歡

（河海大學(xué)同，南京 211100）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，可實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)的行業(yè)范圍和地域界限不斷擴(kuò)大，為社會(huì)公眾提供適合其需要的多樣化的福利需要,已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政府的一項(xiàng)重要政治責(zé)任,也是衡量現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。信息技術(shù)作為現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的關(guān)鍵技術(shù)，不僅得到迅速的發(fā)展和擴(kuò)張，而且對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域也應(yīng)順應(yīng)潮流，通過(guò)引入信息技術(shù)，加強(qiáng)政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管。辦公自動(dòng)化技術(shù)不斷進(jìn)步，政府與公眾之間的信息溝通日益加強(qiáng)，政府行為更多的處于公眾監(jiān)督之下。

1 信息技術(shù)促進(jìn)公用事業(yè)政府監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政府監(jiān)管指的是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)力對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，以此來(lái)消除因?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的自然壟斷，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，保障社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

1.1 信息技術(shù)促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)

政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在傳統(tǒng)監(jiān)管模式下容易忽視公共利益。公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)收入主要來(lái)自于普通消費(fèi)者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于公用事業(yè)的有效監(jiān)管與廣大消費(fèi)者的根本利益相聯(lián)系。在推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化之后，政府容易忽視了自己在公用事業(yè)發(fā)展中的地位，地方政府為招商引資，往往將相關(guān)的公用事業(yè)項(xiàng)目推向市場(chǎng)，由市場(chǎng)來(lái)決定公用事業(yè)的發(fā)展，這本身就是對(duì)公眾的不負(fù)責(zé)任，市場(chǎng)化更加需要政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行有效的監(jiān)管，以限制其無(wú)限追求利益的本質(zhì)。

信息技術(shù)的發(fā)展使得政府可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公開政府信息，政府作為最大的信息處理中心，掌握著大量的信息資源?；诿裰骼砟?，信息是政府的信息，最終是人民的信息。社會(huì)、企業(yè)、公民出于政治參與，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、個(gè)人發(fā)展的需求，對(duì)政府信息有著強(qiáng)烈的需求，政府可以在網(wǎng)絡(luò)上公布這些信息，公眾也隨時(shí)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)采集到這些信息，以促進(jìn)信息資源的共享和利用。[1]

公共利益的內(nèi)容是多元主體的利益選擇和利益平衡，這里的主體包括政府監(jiān)管者、消費(fèi)者和公用企業(yè)。對(duì)于政府監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，它的目標(biāo)取向是確立產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理配置，在此基礎(chǔ)上規(guī)范和促進(jìn)公用企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)的積極性和創(chuàng)造性，規(guī)制公用事業(yè)企業(yè)行為對(duì)公用事業(yè)發(fā)展的負(fù)面影響，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行正當(dāng)?shù)木葷?jì)。對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，它尋求的公共利益是能夠便捷、及時(shí)獲取滿足生活需求的公共產(chǎn)品。由于公用事業(yè)產(chǎn)品具有的基礎(chǔ)性和必須性，消費(fèi)者獲取的公用事業(yè)產(chǎn)品應(yīng)該是價(jià)廉、質(zhì)優(yōu)并且是環(huán)境友好的。對(duì)于公用事業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，它的主體理性體現(xiàn)為在一個(gè)有序的制度下通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向公眾提供公共產(chǎn)品的同時(shí)，獲得企業(yè)資本的增進(jìn)和股東的回報(bào)。[2]

1.2 信息技術(shù)促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)

公用事業(yè)的自然壟斷性要求規(guī)模經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)以保障消費(fèi)者公共利益的實(shí)現(xiàn)，根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的范圍內(nèi)具有獨(dú)占排他經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)地位。就趨利市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律而言，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)在獲得壟斷地位后，極有可能形成壟斷價(jià)格，賺取壟斷利潤(rùn)。促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)也應(yīng)當(dāng)成為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中政府監(jiān)管的原則導(dǎo)向，既要保障規(guī)模經(jīng)濟(jì)對(duì)公用事業(yè)發(fā)展的基本功能和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又要通過(guò)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制促進(jìn)公用事業(yè)企業(yè)效率的提升，形成公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展中政府監(jiān)管下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)機(jī)制下的競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期均衡。[3]

在公用事業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立政務(wù)公開平臺(tái)，公開特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，政府可以依據(jù)此進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，使公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格更加透明，從根源杜絕企業(yè)形成壟斷價(jià)格，損害消費(fèi)者利益以及政府的公信力。

2 信息技術(shù)優(yōu)化我國(guó)公用事業(yè)政府監(jiān)管模式

利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)公用事業(yè)政府監(jiān)管的優(yōu)化的內(nèi)涵是指政府在對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立起完善的政務(wù)操作平臺(tái)，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)以及消費(fèi)者提供自動(dòng)化的信息及其服務(wù)，從而構(gòu)建起來(lái)的監(jiān)管效率高、保障公共利益實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管模式。

信息技術(shù)對(duì)政府監(jiān)管模式產(chǎn)生的影響，主要有兩方面：其一，信息技術(shù)使得政府監(jiān)管在管理方式上得到創(chuàng)新，簡(jiǎn)化了監(jiān)管環(huán)節(jié)，同時(shí)節(jié)約成本，提高效率。其二信息技術(shù)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)、公眾消費(fèi)者之間的關(guān)系產(chǎn)生了影響，主要表現(xiàn)在公共物品與服務(wù)的提供方式、公眾參與、公私合作治理上。

2.1 理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)系，降低行政運(yùn)作成本

目前我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政府監(jiān)管部門與項(xiàng)目實(shí)施部門不分?，F(xiàn)行立法對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管主體和實(shí)施主體大都沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)兩者的角色認(rèn)定不清。統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立可以強(qiáng)化政府公共事務(wù)監(jiān)管者的角色，改變公用事業(yè)中的政企關(guān)系，割斷政府部門與公用企業(yè)之間的利益鏈條，實(shí)現(xiàn)政府的有效監(jiān)管。但中央和地方立法尚未對(duì)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出明確規(guī)定，現(xiàn)行立法中項(xiàng)目實(shí)施主體和監(jiān)管主體合二為一，公用事業(yè)主管部門既是公用事業(yè)監(jiān)管規(guī)范的制定者、實(shí)施者、監(jiān)督者，又是公用事業(yè)的具體出資者。

2.2 促進(jìn)政府信息公開，拓寬公眾參與途徑

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)意味著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在公共行政管理領(lǐng)域的導(dǎo)入，它不僅關(guān)系到公共服務(wù)質(zhì)量的提高和民眾日常生計(jì)的維護(hù)，而且還直接影響到民間資本的流向。因此，為了使各方利益都能夠得到兼顧，整個(gè)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的過(guò)程都應(yīng)當(dāng)是透明的。

信息技術(shù)引入政府監(jiān)管，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理觀念發(fā)生變化，電子政務(wù)徹底改變政府官員的思維方式和行為方式，徹底改變了他們對(duì)工作的看法，改變了政府部門之間、政府與企業(yè)之間以及政府與公眾的信息分享方式。越來(lái)越多的政府官員開始轉(zhuǎn)變“官本位”的思想，樹立為公眾服務(wù)，權(quán)為民所有的管理觀念，主動(dòng)為民服務(wù)，接受民眾監(jiān)督。[4]

城鎮(zhèn)居民作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施與其息息相關(guān)，尤其在公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格方面。監(jiān)管機(jī)構(gòu)政務(wù)平臺(tái)的建立，完善了價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，避免了消費(fèi)者與企業(yè)的信息不對(duì)稱，從而既杜絕了特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的壟斷，維護(hù)了公共利益，又能避免政府部門尋租的出現(xiàn)。

3 我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政府監(jiān)管方式的創(chuàng)新

3.1 創(chuàng)新特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予方式

我國(guó)建設(shè)部的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》在第8條規(guī)定了政府主管部門特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的程序，規(guī)定通過(guò)招投標(biāo)方式確定特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施企業(yè)。各地的相關(guān)立法中，對(duì)于選擇特許經(jīng)營(yíng)者的方式不僅規(guī)定了招投標(biāo)，還有其他方式，如杭州市、安徽淮南市還規(guī)定了拍賣和招募的方式；合肥市還規(guī)定了公開接受申請(qǐng)并進(jìn)行協(xié)商的形式；河北省規(guī)定在沒(méi)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的情況下可以采取直接委托的方式。目前政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定并不統(tǒng)一，并且由于公用事業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)存在投資大、沉淀成本高、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，往往會(huì)發(fā)生不存在招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)者的情況，如果單獨(dú)采用招標(biāo)方法，這些特許經(jīng)營(yíng)將很難實(shí)施。因此，多樣化的授予方法有利于我國(guó)公用事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。

3.2 完善政府信息公開的措施

首先，建立公用事業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)公用事業(yè)各個(gè)行業(yè)的需要，依據(jù)科學(xué)系統(tǒng)的原則，建立基礎(chǔ)設(shè)施、供水行業(yè)、供電行業(yè)、郵政行業(yè)等方面系統(tǒng)的、完備的電子信息數(shù)據(jù)庫(kù)，將可實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目逐一公布并即時(shí)更新，供政府、企業(yè)、公眾方便查閱查閱，實(shí)現(xiàn)政府信息的公開和透明。

在公用事業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)中應(yīng)著重公開以下三個(gè)部分：其一，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)計(jì)劃。在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)籌備時(shí),行政機(jī)關(guān)首先要擬訂具體實(shí)施方案,方案的內(nèi)容需要包含特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施的依據(jù)、公用事業(yè)項(xiàng)目、實(shí)施的方式、申請(qǐng)的時(shí)間、申請(qǐng)人應(yīng)具備的資格條件。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案的所有詳細(xì)信息都應(yīng)當(dāng)以在公用事業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)中以公告的形式向社會(huì)發(fā)布,吸引私有資金積極參加公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)。其二，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施的過(guò)程。因?yàn)楣檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)化機(jī)制在公用事業(yè)領(lǐng)域中的運(yùn)用，所以特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施過(guò)程都必須是開放式的。

在未來(lái)我國(guó)的發(fā)展中，尤其是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施及供水、供電等大量的公用事業(yè)都需要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式才能得到發(fā)展。針對(duì)各項(xiàng)問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)首先制定一部統(tǒng)一的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法，也國(guó)家法律的高度明確政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和進(jìn)行監(jiān)管的具體機(jī)制和程序。

新時(shí)代信息技術(shù)的出現(xiàn)，為我國(guó)的公用事業(yè)政府監(jiān)管提供了創(chuàng)新的機(jī)遇，同時(shí)也是一種挑戰(zhàn)。就目前來(lái)看，現(xiàn)代化的信息技術(shù)不僅是對(duì)公用事業(yè)的政府監(jiān)管產(chǎn)生影響，對(duì)政府的整個(gè)公共行政也產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。服務(wù)性政府的理念要求政府監(jiān)管既要以適應(yīng)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為依托，又要滿足公眾的基本需求，這些都要求政府在實(shí)施監(jiān)管時(shí)運(yùn)用信息技術(shù)推動(dòng)公共行政的更科學(xué)、更合理和更高效的發(fā)展。

[1] 陳華：論信息技術(shù)與政府治理[J]，理論與改革，2002年第2期

[2] 邢鴻飛、徐金海：公用事業(yè)法原論[M]，中國(guó)方正出版社，2008年。

[3] 崔竹：市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的理論基礎(chǔ)[J]，中共中央黨校學(xué)報(bào)，2006年第5期，第54頁(yè)。

[4] 韓華：基于信息技術(shù)的宜昌市城市政府管理模式創(chuàng)新研究，華東科技大學(xué)碩士學(xué)位論文