李 靖，張舜禹

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

縱觀東北地區(qū)的發(fā)展歷史，其始終經(jīng)歷著周期性動(dòng)蕩，邴正認(rèn)為：東北的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了以輝煌、衰落、振興為主要特征的三個(gè)大的時(shí)期［1］。2003年我國(guó)頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)［2003］11號(hào)）文件，該戰(zhàn)略成為東北再度走向繁榮的良好契機(jī)。此后，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展在國(guó)家一系列的政策支持下取得了階段性成果。這對(duì)于目前仍處于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后位置的東北地區(qū)來(lái)說(shuō)既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。振興即謀求發(fā)展，而變革又是發(fā)展之不竭動(dòng)力，故推陳出新、適時(shí)調(diào)整是地域發(fā)展的應(yīng)有之義。在走向振興的過(guò)程中地方政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其創(chuàng)新動(dòng)力的大小直接決定創(chuàng)新行為的輸出及其效果，決定區(qū)域發(fā)展的未來(lái)。因此，就東北實(shí)際情況而言，探討東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力十分必要?！爸袊?guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”（以下簡(jiǎn)稱“創(chuàng)新獎(jiǎng)”）是國(guó)內(nèi)第一個(gè)由專業(yè)機(jī)構(gòu)舉辦、以科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ畡?chuàng)新進(jìn)行評(píng)估的民間獎(jiǎng)項(xiàng)。該獎(jiǎng)主要分為四大類，即“政治改革”、“行政改革”、“公共服務(wù)”和“社會(huì)管理”。近年，全國(guó)各地對(duì)于“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的參與穩(wěn)中有升，地方政府對(duì)“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的申報(bào)不僅是對(duì)其創(chuàng)新行為的肯定，同時(shí)也在一定程度上反映出了某一地域地方政府創(chuàng)新動(dòng)力的大小。

一、“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”與東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力的關(guān)聯(lián)對(duì)接

地方政府創(chuàng)新動(dòng)力不僅是誘發(fā)政府創(chuàng)新的源流，更是自始至終伴隨著政府創(chuàng)新行為并使之持續(xù)的堅(jiān)石。在地方實(shí)踐意義上，不論是對(duì)政府組織本身還是引領(lǐng)創(chuàng)新的創(chuàng)新者而言，不斷培養(yǎng)和增加政府創(chuàng)新動(dòng)力都是提高政府績(jī)效、滿足民眾發(fā)展需求的重點(diǎn)。

俞可平認(rèn)為“政府創(chuàng)新動(dòng)力來(lái)源于活生生的社會(huì)實(shí)踐。首先，政府創(chuàng)新的動(dòng)力源于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活，經(jīng)濟(jì)體制的變化直接地要求政府管理體制的變革；其次，政府創(chuàng)新的社會(huì)政治發(fā)展的邏輯要求；政府創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自于公民的政治需求?！保?］謝慶奎認(rèn)為“政府創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的壓力、政治精英的努力以及社會(huì)發(fā)展的需求。”［3］張玉利用動(dòng)因的概念談到我國(guó)地方政府創(chuàng)新的基本動(dòng)力，認(rèn)為“當(dāng)代中國(guó)地方政府創(chuàng)新的基本動(dòng)因，既存在于客觀的制度環(huán)境之內(nèi)，又存在于主觀的內(nèi)在需求之中。”［4］史丹、喬艷杰不僅分析了政府創(chuàng)新的動(dòng)力因素還分析了地方政府創(chuàng)新的阻力因素，認(rèn)為“地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力因素包括制度環(huán)境的變化、制度缺陷、利益訴求、地方政府追求政績(jī)?！保?］目前學(xué)界對(duì)于政府創(chuàng)新動(dòng)力這一概念的界定均為松散表述，沒有統(tǒng)一的系統(tǒng)論述。本文從組織行為學(xué)的角度出發(fā)，試圖對(duì)地方政府創(chuàng)新動(dòng)力這一概念進(jìn)行界定，即：地方政府作為行為主體在輸出政府創(chuàng)新行為過(guò)程中激發(fā)該行為產(chǎn)生并使之不斷持續(xù)的各種內(nèi)生、外生因素的總和。概括起來(lái)，地方政府組織創(chuàng)新動(dòng)力主要有社會(huì)發(fā)展的需要、民眾認(rèn)同的需要、官員政績(jī)的需要、地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的需要、適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變化的需要等。這里的政府行為主體既包括政府組織本身也包括組織當(dāng)中的個(gè)人，尤其強(qiáng)調(diào)政府創(chuàng)新的關(guān)鍵發(fā)動(dòng)人——?jiǎng)?chuàng)新者。

地方政府創(chuàng)新動(dòng)力這一概念本身因其抽象性很難對(duì)其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的量化測(cè)量。目前，不論是在創(chuàng)新案例的實(shí)際探討還是理論研究的深入分析，沒有對(duì)東北地區(qū)的創(chuàng)新案例和地方政府創(chuàng)新情況的完整收集與系統(tǒng)匯總；同時(shí)缺少在基于地域現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上地方政府創(chuàng)新的理論建構(gòu)。因此“創(chuàng)新獎(jiǎng)”因其專業(yè)性、涉及范圍的廣泛性、公平公正性等特征而具有能夠概括全國(guó)政府創(chuàng)新發(fā)展的特點(diǎn)和趨勢(shì)脈絡(luò)的權(quán)威性。因此，“創(chuàng)新獎(jiǎng)”為系統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)、研究東北地方政府創(chuàng)新行為及其效果提供了一個(gè)有力平臺(tái)。本文從東北地方政府對(duì)于“創(chuàng)新獎(jiǎng)”參選的積極程度、獲獎(jiǎng)情況輔之以實(shí)際創(chuàng)新案例的描述，實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新獎(jiǎng)”提供的評(píng)選結(jié)果與東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力狀況的關(guān)聯(lián)對(duì)接。

二、東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力的現(xiàn)狀分析

在東北發(fā)展歷史、東北固有的特色文化和價(jià)值觀大背景下，本文從政府組織和創(chuàng)新者兩個(gè)層面出發(fā)，通過(guò)東北地方政府對(duì)“創(chuàng)新獎(jiǎng)”參與的活躍程度得出東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力存在的相對(duì)匱乏和后勁不足的現(xiàn)狀。

第一，就參與活躍程度而言，東北地方政府對(duì)參選的數(shù)量、質(zhì)量、頻次均有所提升。東北地區(qū)地方政府對(duì)“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的參與從第二屆開始，且逐屆穩(wěn)中有升。自“創(chuàng)新獎(jiǎng)”創(chuàng)辦到現(xiàn)在總共六屆的評(píng)選中省級(jí)以下地方政府創(chuàng)新參選項(xiàng)目1 913個(gè)，其中有139個(gè)項(xiàng)目獲入圍獎(jiǎng)，60個(gè)項(xiàng)目獲優(yōu)勝獎(jiǎng)。東北地方政府共獲“創(chuàng)新獎(jiǎng)”7次，占所有獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的5%。從第二屆“創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選開始，每年都會(huì)有獲獎(jiǎng)的省份。東北地方政府對(duì)政府創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)、實(shí)踐和參與程度，經(jīng)歷了從寡到多，從幼稚到成熟的過(guò)程。在“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的四大類獎(jiǎng)項(xiàng)中均有涉及，其中遼寧省是相比之下政府創(chuàng)新最為活躍的省份，獲獎(jiǎng)項(xiàng)目占東北所有項(xiàng)目的43%。東北地方政府從第一屆的“零參與”到后來(lái)的在第五屆評(píng)選時(shí)達(dá)到一個(gè)小高峰，從偏重于政治改革、行政改革到逐步涉及各個(gè)方面。由上可見，首先，東北地方政府創(chuàng)新意識(shí)和觀念有所增強(qiáng)。這一點(diǎn)在獲得第六屆“中國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)的“民心網(wǎng)”項(xiàng)目中尤為體現(xiàn)。正是出于決策過(guò)程中加強(qiáng)與群眾互動(dòng)的“責(zé)任意識(shí)”，在上級(jí)的支持下，“民心網(wǎng)”頑強(qiáng)地走過(guò)近八個(gè)年頭，滿足了大部分求助民眾的利益訴求。同時(shí)，其經(jīng)驗(yàn)也為全國(guó)其他省市提供了典范。其次，東北的地方政府創(chuàng)新帶來(lái)了政府行政運(yùn)行效率的提高。以政治改革促進(jìn)民主建設(shè)，以行政改革提高行政效率，以社會(huì)管理和公共服務(wù)改革帶動(dòng)民生建設(shè)、解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題，東北地方政府取得了不小的成績(jī)。最后，在東北引領(lǐng)創(chuàng)新的創(chuàng)新者發(fā)揮著越來(lái)越關(guān)鍵的作用。以梨樹縣村民委員會(huì)海選為例，第一場(chǎng)“海選”就是在時(shí)任常務(wù)副縣長(zhǎng)的費(fèi)允成的大力支持下完成的，他說(shuō)：“當(dāng)他們（村民）希望由自己推選村干部的意見反映到縣里時(shí)，我覺得符合中央精神和憲法規(guī)定，可以嘗試，應(yīng)予支持?！保?］韓玉起提到：“讓政府部門和群眾面對(duì)面，讓溝通、理解的橋梁直通群眾的心坎。我們想搭起這樣一個(gè)平臺(tái)，于是有了民心網(wǎng)?！保?］“民心網(wǎng)”的誕生正是一群將自己的政治抱負(fù)與造福人民、服務(wù)人民的理念和時(shí)代需求結(jié)合在一起的創(chuàng)新者創(chuàng)辦起來(lái)的惠民政績(jī)工程。因而創(chuàng)新者創(chuàng)新理念和強(qiáng)烈的政治能動(dòng)性是東北地方政府創(chuàng)新得以產(chǎn)生和持續(xù)的不竭力量。

第二，橫向比較而言，東北地方政府參與政府創(chuàng)新的活躍程度不夠；創(chuàng)新動(dòng)力仍相對(duì)匱乏，其動(dòng)力還有待于不斷激發(fā)和培養(yǎng)。首先，從參與評(píng)獎(jiǎng)的時(shí)間上看，東北地區(qū)并沒有從一開始就取得成就，而是從第二屆開始獲得成績(jī)，這與從第一屆參評(píng)就有兩個(gè)項(xiàng)目獲獎(jiǎng)，到目前為止已經(jīng)拿到20個(gè)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的浙江省相比差距很大。浙江省在所有六屆獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中約占17%。除了浙江省，與西部地區(qū)的四川省獲獎(jiǎng)項(xiàng)目占總獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的約10%相比，東北地區(qū)的各省份的參與程度和獲獎(jiǎng)比例都有待提高，其動(dòng)力匱乏程度凸顯。其次，就獲得“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的項(xiàng)目而言，東北地區(qū)的行政改革、社會(huì)管理的項(xiàng)目相較于公共服務(wù)和政治改革項(xiàng)目來(lái)說(shuō)獲獎(jiǎng)數(shù)目相對(duì)較多，雖然近年在公共服務(wù)方面有上升趨勢(shì)，在東北需要面臨徹底的國(guó)有企業(yè)改革的前提下，“國(guó)退民進(jìn)”趨勢(shì)亟待滿足、嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題亟須解決。對(duì)于亟須振興和發(fā)展的東北來(lái)說(shuō)，多方面的政府創(chuàng)新、尤其是公共服務(wù)的創(chuàng)新是必不可少的。最后，從創(chuàng)新者的層面出發(fā)。即便是有一些政治能動(dòng)性和政治行動(dòng)能力強(qiáng)且擁有高超政治智慧的領(lǐng)導(dǎo)者，在“官本位”思想根深蒂固、人情文化盛行的東北地區(qū)來(lái)說(shuō)，他們想要推政府創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)和持續(xù)不僅需要超凡勇氣而且困難重重。沒有制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)新只能面對(duì)“人走茶涼”的悲劇結(jié)尾。梨樹縣作為村委會(huì)“海選”的領(lǐng)跑者，在今后發(fā)展的近25年間出現(xiàn)了難以持續(xù)的局面，如梨樹縣新豐村的村委會(huì)換屆選舉風(fēng)波，一度造成了村民的恐慌。東北地區(qū)的部分政府創(chuàng)新項(xiàng)目也都或多或少面臨著因?yàn)槿狈χ贫然蜆?biāo)準(zhǔn)化、創(chuàng)新者的注意力轉(zhuǎn)移或換屆可能出現(xiàn)創(chuàng)新難以推進(jìn)和持續(xù)的問(wèn)題。

三、影響東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力相對(duì)匱乏的因素

東北地方政府的創(chuàng)新動(dòng)力嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀是無(wú)法滿足地區(qū)發(fā)展的需求的。東北地方政府的創(chuàng)新欲望還有待于不斷激發(fā)和增強(qiáng)。這種局面是在東北地區(qū)特有的地域文化和自然、社會(huì)環(huán)境等各種復(fù)雜因素的綜合作用下形成的。

（一）由內(nèi)生需求角度解析東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力相對(duì)匱乏因素

從內(nèi)部因素來(lái)講，東北地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自于地區(qū)發(fā)展進(jìn)步的需要、官員政績(jī)的需要、利益驅(qū)動(dòng)使然、解決問(wèn)題的需要等。

第一，人類普遍存在的惰性和心理慣性與“官本位”意識(shí)的結(jié)合作用。在人類變革和進(jìn)步的道路上，人的惰性和心理慣性始終是抑制人類走向創(chuàng)新的一大阻力［8］95－96。人們總是習(xí)慣于在習(xí)俗、自己的生活方式和規(guī)律中生活。對(duì)行為規(guī)范、組織文化變化的不適應(yīng)、對(duì)創(chuàng)新的不習(xí)慣而壓制創(chuàng)新。曾作為國(guó)家的老工業(yè)基地東北地區(qū)始終籠罩在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)之下，一直沒能徹底走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陰影。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“全能政府”導(dǎo)致的政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)配置資源的越位行為屢見不鮮?；谀壳暗呢?cái)政體制，東北的發(fā)展不得不依靠中央的根本性支持。只有在中央指令指導(dǎo)下資金、技術(shù)等剛性支持才能從根本上推動(dòng)?xùn)|北發(fā)展，并取得一定成效。由于種種原因，長(zhǎng)期以來(lái)“官本位”意識(shí)使東北地區(qū)的官員和人民對(duì)“權(quán)力”產(chǎn)生了盲目崇拜。強(qiáng)力行政文化大行其道，該思維逐漸抑制、磨滅人的創(chuàng)造性，使得人人恐為天下先，政府創(chuàng)新變成了使人陷入恐慌的“警報(bào)”。第二，東北人樂于安于現(xiàn)狀的事實(shí)與“勝者全得”意識(shí)的結(jié)合作用。2011年?yáng)|北三省的GDP總量（36 048億元）相加也不及江蘇省一省同年的產(chǎn)值（40 088億元）。相較于我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)也逐漸拉開了較大差距。東北三省依仗其原有優(yōu)勢(shì)，卻仍然躺在“吃老本”的溫床上。老一輩人將“北大荒”變?yōu)椤氨贝髠}(cāng)”的創(chuàng)業(yè)精神，“鐵人精神”、“大慶精神”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的今天出現(xiàn)了疲軟現(xiàn)象，人們?cè)絹?lái)越安于現(xiàn)狀。此外，東北地方政府對(duì)創(chuàng)新存在“創(chuàng)新英雄主義”的判斷，一些地方政府官員認(rèn)為若不是中央或上級(jí)的推動(dòng)，政府創(chuàng)新并不屬于自身的工作職責(zé)和績(jī)效考評(píng)范圍之內(nèi)，即使創(chuàng)新取得了成功也是他人獲益，這樣一來(lái)即使有創(chuàng)新的想法和能力也不愿發(fā)揮。該畸形認(rèn)識(shí)也是源于東北固有的思維習(xí)慣——“勝者全得”文化。由于“勝者全得”文化和英雄情結(jié)而產(chǎn)生的思想偏執(zhí)，也使部分人對(duì)于引領(lǐng)政府創(chuàng)新缺乏自信。第三，“人情文化”根深蒂固，“義”字當(dāng)先，無(wú)形中增加政府創(chuàng)新的成本。在地方政府創(chuàng)新的過(guò)程中，創(chuàng)新者總是一些富于創(chuàng)新精神、能夠左右逢源、科學(xué)處理好上下級(jí)和平級(jí)之間關(guān)系的人。這便是源于我國(guó)傳統(tǒng)固有的“人情文化”特征?！叭饲槲幕蹦軌虼龠M(jìn)社會(huì)關(guān)系和諧、推動(dòng)政府創(chuàng)新，卻也能夠帶來(lái)社會(huì)發(fā)展的不良現(xiàn)象。在東北，創(chuàng)新者所擁有的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)往往卻起到了過(guò)于重要的作用，甚至能夠逆轉(zhuǎn)整個(gè)創(chuàng)新行為的結(jié)果。在高昂的社會(huì)資本之下，地方政府官員更加保守，對(duì)于外來(lái)創(chuàng)新和新思想的滲透形成阻力。正常的人際關(guān)系因“人情文化”的泛濫，成為創(chuàng)新的阻力，逼迫政府創(chuàng)新者因?yàn)椴槐匾膽?yīng)酬而疲憊不堪。東北人傳統(tǒng)上對(duì)于人際關(guān)系的依賴性很強(qiáng)，簡(jiǎn)單的人際關(guān)系常被一個(gè)“義”字代替，人們的關(guān)系超過(guò)了單位歸屬性，小團(tuán)體、小圈子隨處可見。公平競(jìng)爭(zhēng)原則被顛覆，辦事效率急劇下降，增加政府創(chuàng)新的成本。

（二）由外部誘因角度解析東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力相對(duì)匱乏因素

從外部因素分析地方政府創(chuàng)新動(dòng)力來(lái)自于地方政府彼此競(jìng)爭(zhēng)的需要、適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變化的需要等。但是就東北地方政府而言，其外在創(chuàng)新動(dòng)力的形成也存在一定的阻礙因素。

第一，東北地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)沒有刺激創(chuàng)新反而使地方政府更加疲憊。首先，東北地方政府市場(chǎng)沒有在優(yōu)越的資源稟賦上形成良性競(jìng)爭(zhēng)，資源浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。每年?yáng)|北的各級(jí)地方政府都會(huì)得到來(lái)自中央政府多方面的支持，東北眾多的地方政府主體在對(duì)有限的資源進(jìn)行博弈的過(guò)程中由于市場(chǎng)理念的嚴(yán)重缺失，并沒有使有效的資源流到最需要的地方，從而付出了很多不必要的創(chuàng)新成本。其次，盲目的競(jìng)爭(zhēng)淹沒地方政府創(chuàng)新的目標(biāo)，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)壓力在向動(dòng)力轉(zhuǎn)化的過(guò)程中缺少合作精神。東北地區(qū)是在區(qū)域分割和行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行發(fā)展的，每個(gè)省都在各自封閉的區(qū)域中前進(jìn)。而且，在現(xiàn)實(shí)的區(qū)域合作中，部分合作項(xiàng)目也并沒有達(dá)到理想的效果。區(qū)域合作并不是區(qū)域之間在地域上的簡(jiǎn)單加法，還存在著各種關(guān)系和矛盾的理順與解決等問(wèn)題。第二，中央政府在支持東北振興的同時(shí)并沒有合理的機(jī)制來(lái)激發(fā)和引導(dǎo)政府創(chuàng)新。首先，東北地方政府對(duì)中央政府的政策存在選擇性執(zhí)行問(wèn)題、缺乏有力的監(jiān)督措施。中央對(duì)于東北的把握只是在大方向上靠文件、行政指令的形式完成的，而非通過(guò)立法的途徑加以解決。地方政府在缺乏有效監(jiān)督的情況下，很容易形成“上有政策下有對(duì)策”的局面。其次，東北地方政府的重要領(lǐng)導(dǎo)的人事任免“欽差”大臣意味濃重，影響其創(chuàng)新。東北地方政府的重要領(lǐng)導(dǎo)由中央直接任命，出自本土的領(lǐng)導(dǎo)比重非常小，這使某些“欽差”領(lǐng)導(dǎo)者由于缺乏對(duì)東北地域深刻的了解和受“對(duì)上不對(duì)下”的觀念影響，即便是有創(chuàng)新的動(dòng)力和行為也無(wú)法保證對(duì)東北的適用性。

（三）東北地方政府創(chuàng)新者的創(chuàng)新能動(dòng)性開發(fā)尚未完全

美國(guó)學(xué)者榮迪內(nèi)利（Dennis A．Rondinelli）通過(guò)總結(jié)西方政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為創(chuàng)新部分源于“政治領(lǐng)袖和政府外精英的戰(zhàn)略構(gòu)想，政治領(lǐng)袖的戰(zhàn)略構(gòu)想有時(shí)能為政府設(shè)置全新的方向和日程，帶來(lái)創(chuàng)新。”［9］“創(chuàng)新者是社會(huì)潛在需求的發(fā)現(xiàn)者、匯集者和回應(yīng)者。”［10］他們是改革的領(lǐng)跑者，是政府創(chuàng)新觀念的實(shí)踐者。然而，在東北大環(huán)境下，很多政治家缺乏創(chuàng)新的熱情、不注重政治能動(dòng)性和政治行為能力的培養(yǎng)，以遵從上級(jí)為目的而非面向民眾的觀念始終未得到根本性的轉(zhuǎn)變。除此之外，已經(jīng)有過(guò)政府創(chuàng)新舉動(dòng)的項(xiàng)目或案例在其持續(xù)與進(jìn)一步推廣的過(guò)程中存在很多問(wèn)題。創(chuàng)新者對(duì)于創(chuàng)新項(xiàng)目沒有制度化的保障和規(guī)范化的要求，導(dǎo)致一些地方政府創(chuàng)新行為中途夭折。

四、以“創(chuàng)新獎(jiǎng)”為向?qū)嵘龞|北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力的對(duì)策

從東北地方政府自身、中央和東北區(qū)域內(nèi)地方政府的合作創(chuàng)新，國(guó)際間的交流與合作以及創(chuàng)新者本身出發(fā)，提出提升東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力有如下對(duì)策建議。

（一）轉(zhuǎn)變地方政府創(chuàng)新觀念，靠自主學(xué)習(xí)引發(fā)創(chuàng)新

東北地方政府對(duì)于政府創(chuàng)新的價(jià)值判斷、觀念理解對(duì)政府創(chuàng)新需求的產(chǎn)生存在著根本性的影響。東北地方政府應(yīng)樹立正確的政績(jī)觀，在不斷學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上形成政府創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。

第一，樹立正確的政績(jī)觀，激發(fā)政府創(chuàng)新意識(shí)。由動(dòng)力、目標(biāo)、行為之間的必然聯(lián)系，若將地方政府創(chuàng)新視作東北振興和發(fā)展目標(biāo)之一，將東北振興視作為個(gè)人政治生涯、地方政府發(fā)展的責(zé)任和使命，會(huì)從根本上激發(fā)、增強(qiáng)地方政府創(chuàng)新的主動(dòng)性和創(chuàng)造性?！稏|北振興“十二五”規(guī)劃》為東北地方政府創(chuàng)新指明了前進(jìn)的方向和目標(biāo)。上級(jí)和國(guó)家對(duì)于東北地方政府創(chuàng)新的引導(dǎo)在地方政府創(chuàng)新目標(biāo)化的過(guò)程中的作用至關(guān)重要，以往對(duì)于地方政府成就的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由一元向多元轉(zhuǎn)變，只有上級(jí)和國(guó)家的正確引領(lǐng)，通過(guò)對(duì)東北地方政府創(chuàng)新各方面的支持，使政府創(chuàng)新成為政府發(fā)展的目標(biāo)。第二，培養(yǎng)地方政府學(xué)習(xí)意識(shí)、積累知識(shí)，對(duì)東北的地域文化和傳統(tǒng)思想進(jìn)行“揚(yáng)棄”。首先，大部分的政府創(chuàng)新都并非“原創(chuàng)”，而是靠因地制宜的學(xué)習(xí)和實(shí)踐得來(lái)的，創(chuàng)新的過(guò)程實(shí)質(zhì)上也就是學(xué)習(xí)的過(guò)程。這就需要東北地方政府主動(dòng)地多開辟地方政府學(xué)習(xí)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的渠道。不僅根據(jù)上級(jí)政府發(fā)展戰(zhàn)略的要求，進(jìn)行被動(dòng)學(xué)習(xí)，還要積極開展主動(dòng)學(xué)習(xí)，無(wú)論是通過(guò)吸收和借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和成果還是偶然的靈機(jī)一現(xiàn)都應(yīng)得到重視，進(jìn)而將學(xué)習(xí)慣例化，使地方政府創(chuàng)新所需要的知識(shí)養(yǎng)料因習(xí)慣性學(xué)習(xí)而有持久的更新。其次，在地方政府改革和創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)運(yùn)而生的東北地域文化也發(fā)揮過(guò)不可小覷的作用?！罢疚弧彪m然存在，卻使地方政府重視黨內(nèi)民主建設(shè)、基層民主建設(shè)和政府能力建設(shè)；“人情文化”雖然存在，但是某些政府創(chuàng)新者正是利用其社會(huì)資本存量為東北的地方政府創(chuàng)新推波助瀾；東北地方政府成功的創(chuàng)新案例都是良好的佐證，問(wèn)題之關(guān)鍵就在于如何利用好社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新。

（二）地方政府創(chuàng)新目標(biāo)合理化，納入政績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

適當(dāng)、合理的目標(biāo)能夠激發(fā)和維持動(dòng)力，將東北地方政府創(chuàng)新目標(biāo)合理化，并且在可能的基礎(chǔ)上量化到成為考核東北地方政府官員的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，能夠更好地維持東北地方政府創(chuàng)新動(dòng)力。

第一，地方政府創(chuàng)新目標(biāo)化的基礎(chǔ)上，更注重目標(biāo)的合理化。洛克（E．A．locke）的目標(biāo)設(shè)置理論認(rèn)為，合適的目標(biāo)是激發(fā)人動(dòng)機(jī)的重要過(guò)程［8］95－96。東北地方政府創(chuàng)新這一目標(biāo)并不是通過(guò)幾個(gè)地方政府創(chuàng)新行為就能推動(dòng)的，也不是完全只靠地方政府創(chuàng)新就能夠解決的。所以，在東北地方政府創(chuàng)新的目標(biāo)設(shè)置過(guò)程中就需要其目標(biāo)既富有挑戰(zhàn)性又符合發(fā)展的實(shí)際，在目標(biāo)設(shè)置過(guò)程中，目標(biāo)“夸大化”的情況也時(shí)有出現(xiàn)，盲目夸大政府創(chuàng)新與政績(jī)的聯(lián)系，夸大地方政府創(chuàng)新的價(jià)值，將政府創(chuàng)新目的化、指標(biāo)化的做法也是不合理的，目標(biāo)設(shè)置要合理而精準(zhǔn)。第二，將東北地方政府創(chuàng)新納入政績(jī)考核的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為了全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，2006年，浙江省出臺(tái)了二十六條黨政干部綜合考核辦法。該辦法拋棄了與GDP直接掛鉤的考核體系。同年頒布的“十一五”規(guī)劃綱要指出政府責(zé)任這一思想也要體現(xiàn)到新的干部考核中來(lái)，政府責(zé)任要求地方政府樹立責(zé)任意識(shí)，對(duì)于亟須變革的東北來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)更加注重領(lǐng)導(dǎo)干部“勤”的考核，加強(qiáng)勤政建設(shè)，以適應(yīng)創(chuàng)新與變革。

（三）鼓勵(lì)政府創(chuàng)新，誘發(fā)合作創(chuàng)新

進(jìn)步的需求離不開有效的激勵(lì)和支持，東北地方政府的創(chuàng)新也是如此?！皠?chuàng)新獎(jiǎng)”作為“中國(guó)地方政府改革創(chuàng)新研究與獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”的重要部分，它的激勵(lì)作用本身不容小覷。東北的區(qū)域分割阻礙了東北的發(fā)展，由政府創(chuàng)新而導(dǎo)致的合作創(chuàng)新不僅能帶動(dòng)政治的繁榮也能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第一，充分發(fā)揮“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的激勵(lì)作用。得到“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的地方政府不僅得到了充分的激勵(lì)而且能夠通過(guò)參與獲得更多的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，推廣創(chuàng)新項(xiàng)目。在國(guó)外，“創(chuàng)新獎(jiǎng)開始成為促進(jìn)政府創(chuàng)新的工具?！保?1］在東北，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)提升對(duì)“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的認(rèn)可、重視、參與程度，充分發(fā)揮其激勵(lì)作用。宣傳“創(chuàng)新獎(jiǎng)”的同時(shí)，利用參與其中的機(jī)會(huì)滿足社會(huì)發(fā)展的需求。第二，加強(qiáng)與中央政府、地方政府之間的合作創(chuàng)新。中央對(duì)于東北地區(qū)的治理居于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，但由于地方政府的政府創(chuàng)新行為與中央對(duì)于地方的謀劃可能有部分微觀層面的沖突，這時(shí)就需要中央通過(guò)對(duì)實(shí)際情況的深入了解，將實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與東北振興二者目標(biāo)的統(tǒng)一。中央—地方合作模式能夠有效增加由中央政府與東北地方政府關(guān)系未得理順?biāo)鶐?lái)的動(dòng)力匱乏。此外，在現(xiàn)有區(qū)域合作的基礎(chǔ)上，通過(guò)制度保障實(shí)現(xiàn)地方政府之間的良性競(jìng)合。2006年?yáng)|北三省通過(guò)《東北三省政府立法寫作框架協(xié)議》，成立聯(lián)合工作組，對(duì)于政府和群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題重點(diǎn)立法項(xiàng)目通過(guò)深入探討，共同立法，使成果三省共享。2008年，圖們、延吉、龍井三市通過(guò)聯(lián)合黨委也為朝鮮族自治州的區(qū)域發(fā)展與合作起了良好的協(xié)調(diào)作用。區(qū)域合作創(chuàng)新還應(yīng)逐步向公共服務(wù)等更多領(lǐng)域滲透，實(shí)現(xiàn)全方位合作。第三，充分利用全球化時(shí)代國(guó)際上地方政府創(chuàng)新的援助和成功經(jīng)驗(yàn)。2009年聯(lián)合國(guó)為12個(gè)國(guó)際上因創(chuàng)新公共服務(wù)方式而取得顯著成效的國(guó)家頒發(fā)“公共服務(wù)獎(jiǎng)”，對(duì)它們的工作給予充分肯定。可見，國(guó)際上政府創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)和路徑，國(guó)外政府創(chuàng)新的研究成果，都為我國(guó)地方政府創(chuàng)新提供寶貴的范例。中國(guó)加入WTO標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)與國(guó)際接軌，更加深刻地融入國(guó)際社會(huì)。國(guó)際環(huán)境、法律秩序環(huán)境的變化為地方政府制度創(chuàng)新提供了基本的制度環(huán)境，法律確立了發(fā)揮地方政府主動(dòng)性、積極性的原則，增加了地方政府管理的自主性。可以說(shuō)，對(duì)于東北地方政府而言，這是一個(gè)促進(jìn)、鼓勵(lì)東北走向振興的良好契機(jī)。

（四）注重培養(yǎng)具有政治“企業(yè)家”精神和優(yōu)良政治行為能力的創(chuàng)新者

培養(yǎng)創(chuàng)新者的政治能動(dòng)性及由此產(chǎn)生的創(chuàng)新愿望，是東北地方政府創(chuàng)新得以推進(jìn)的原動(dòng)力。這里的政治能動(dòng)性包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是政治認(rèn)知能力，二是政治行動(dòng)能力。政治認(rèn)知能力是建立在創(chuàng)新者樸素的政治理想和抱負(fù)之上的價(jià)值觀以及對(duì)現(xiàn)實(shí)政治的認(rèn)知。政治行動(dòng)能力也是使創(chuàng)新項(xiàng)目得以成功的有效支撐。

第一，創(chuàng)新者“政治”企業(yè)家的務(wù)實(shí)精神和高超的政治智慧是創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素?！罢巍逼髽I(yè)家具有創(chuàng)新的直覺、果斷的判斷力和睿智的決策，善于吸收新技術(shù)和新知識(shí)、利用新方法和新思維，對(duì)原有的資源進(jìn)行創(chuàng)造性組合，從而找到解決實(shí)際問(wèn)題的突破口，實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新?！罢巍逼髽I(yè)家的精神和價(jià)值也是創(chuàng)新者思考和進(jìn)步的源泉，“民心網(wǎng)”的理念就秉承了這種精神，它不再泛泛地講不正之風(fēng)，而是將問(wèn)題具體化、現(xiàn)實(shí)化，從源頭上根本解決問(wèn)題；它不再簡(jiǎn)單地運(yùn)用外部壓力解決問(wèn)題，而是更加注重培養(yǎng)精神所產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)力。第二，創(chuàng)新者對(duì)制度化、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制的推崇是創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展至今的重要因素。筆者在與長(zhǎng)春市永興街道社會(huì)管理“紅細(xì)胞工程”的倡導(dǎo)者永興街道黨委書記曲關(guān)東進(jìn)行訪談時(shí)，他說(shuō)：“紅細(xì)胞工程下一步的奮斗目標(biāo)是將志愿服務(wù)隊(duì)伍不斷的規(guī)范化，并且逐步加強(qiáng)志愿服務(wù)頻次，實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)居民自治?！?/p>

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