周鳳珍

（安徽財經(jīng)大學(xué)，蚌埠 233030）

一、“雙軌制”養(yǎng)老制度引發(fā)的問題

目前，我國機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員退休養(yǎng)老歸屬于不同的制度，被輿論廣泛稱為養(yǎng)老“雙軌制”，即企業(yè)職工實行由企業(yè)和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統(tǒng)籌養(yǎng)老制度。機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老制度還是沿用計劃經(jīng)濟時代財政大包大攬的辦法，個人不用繳納養(yǎng)老保險，退休金由國家財政統(tǒng)一發(fā)放，而且養(yǎng)老保險替代率確定為90%-107%，基本上連年保持在100%左右，而企業(yè)人員每月繳納養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金替代率僅為40%左右，比如2011年，企業(yè)職工養(yǎng)老金平均每人每月1516.68元，城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資42452元，月均約3537.67元，按照這個數(shù)據(jù)可以計算出，2011年我國企業(yè)養(yǎng)老金替代率為42.9%。目前，不同的養(yǎng)老制度導(dǎo)致機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位退休職工的養(yǎng)老金數(shù)額相差幾倍之多，而且存在差距繼續(xù)擴大的趨勢，因為企業(yè)的退休金相對固定或調(diào)整很慢，而機關(guān)事業(yè)單位職工的退休金隨著在職職工的工資不斷上漲。事實上，一般公務(wù)員也就是普通的勞動者，只不過工作的對象是社會公共事務(wù)，工作單位在公共部門，很難說對社會有多少特殊貢獻，本質(zhì)上與其他的從業(yè)者應(yīng)該沒有區(qū)別。這種顯而易見的制度層面的不公平，不僅引起廣泛的詬病，不利于社會的和諧發(fā)展，而且給財政帶來巨大隱形負擔。

為了照顧公平，政府連續(xù)八年增加企業(yè)職工退休養(yǎng)老金給付水平。國家審計署2012年8月發(fā)布的社保審計報告顯示，從2005年至2011年，我國企業(yè)職工養(yǎng)老金年均增長13.4%，由2005年的每人每月713.25元提高到2011年的每人每月1516.68元；在“八連漲”的基礎(chǔ)上，2012年1月21日，人社部宣布，企業(yè)職工養(yǎng)老金2012年再次調(diào)高，漲幅為10%。盡管如此，仍然難以彌補成倍數(shù)計的差距。從發(fā)展趨勢上可以預(yù)見，由于二者增長的機制不同，雙軌制運行的時間越長，企業(yè)人員養(yǎng)老金與機關(guān)事業(yè)單位的差距就越大，而且這種差距也必然引領(lǐng)企業(yè)養(yǎng)老金跟著連年上漲，那么，企業(yè)基本社會養(yǎng)老的資金缺口就越大，彌補缺口的財政支出壓力也越大，同時企業(yè)和在職員工的繳費壓力也越大，將會對企業(yè)的國際競爭力、在職者的勞動積極性、代際公平等方面產(chǎn)生消極影響。

我國“未富先老”的國情，決定了養(yǎng)老金過高是不現(xiàn)實的，籌資各方都將難以持續(xù)承受，如此下去會拖垮整個養(yǎng)老制度，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度與企業(yè)人員的并軌改革已不能回避。把兩個存在較大差距的制度統(tǒng)一起來，需要精心設(shè)計平滑過渡的轉(zhuǎn)軌方案，并估算轉(zhuǎn)軌會給財政帶來的壓力，這樣才有利于順利實現(xiàn)“雙軌”制度穩(wěn)妥并軌。國內(nèi)這方面的研究文獻不多，2008年盧馳文以2004年的數(shù)據(jù)為依據(jù)作了估算，得出財政轉(zhuǎn)軌壓力不大的結(jié)論，但沒有對轉(zhuǎn)軌后補充養(yǎng)老制度進行精細設(shè)計，缺少估算依據(jù)的制度基礎(chǔ)。估算轉(zhuǎn)軌財政壓力需要先從制度上進行系統(tǒng)設(shè)計，才能清晰地分析財政壓力的結(jié)構(gòu)分布和主要來源。

二、轉(zhuǎn)軌方案設(shè)計與財政壓力測算

（一）轉(zhuǎn)軌方案設(shè)計

把機關(guān)事業(yè)單位轉(zhuǎn)軌時點之前已退休的職工稱為“老人”，已經(jīng)工作還未退休的稱為“中人”，轉(zhuǎn)軌時點之后才進入單位工作的稱為“新人”，下文分別簡稱為老人、中人和新人。假如把老人留在舊制度中，即老人的退休金按照原辦法由財政統(tǒng)一發(fā)放，只把中人和新人歸并到現(xiàn)行企業(yè)養(yǎng)老保險制度中去，顯然各級財政除了要支付原來的離退休人員的退休金外，還要為中人和新人繳納基本養(yǎng)老保險費，按照企業(yè)現(xiàn)行基本養(yǎng)老制度規(guī)定，單位要繳納當期就業(yè)人員工資總額的20%到社會統(tǒng)籌賬戶，那么，單單這一項就要純增加人員工資20%的財政支出，再加上補充養(yǎng)老繳費會使財政負擔更加沉重。以2009年的數(shù)據(jù)計算，社會養(yǎng)老的統(tǒng)籌賬戶繳費使財政支出純增加額大約是2802億元，這會使各級財政部門難以接受，因為一定時期的財力畢竟是有限的。如果把機關(guān)事業(yè)單位老人、中人、新人一起并入企業(yè)養(yǎng)老制度中，由于轉(zhuǎn)軌前機關(guān)事業(yè)單位離退休職工的養(yǎng)老金是同一地區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)離退休職工養(yǎng)老金的兩倍三倍甚至更多，若轉(zhuǎn)軌后與企業(yè)職工養(yǎng)老待遇標準看齊的話，則機關(guān)事業(yè)單位老人的待遇水平將會大大降低，這必將遭到廣大機關(guān)事業(yè)單位退休職工的反對。為了減小改革阻力，可以按照先并軌制度，但可以采用不同的辦法計發(fā)養(yǎng)老金待遇，即實行“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”。

雖然機關(guān)事業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌了，但老人的養(yǎng)老金待遇可以不變，只是對資金來源結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整。原來全部來自財政，轉(zhuǎn)軌后分別來自城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶、機關(guān)事業(yè)單位職工的職業(yè)年金賬戶以及財政補貼，因為老人個人賬戶沒有資金積累，原來的待遇水平與前兩個賬戶支付額之差額部分就由財政來補齊。所以，轉(zhuǎn)軌后老人的待遇來源結(jié)構(gòu)是社會統(tǒng)籌賬戶、職業(yè)年金和財政補貼。

轉(zhuǎn)軌后，新人的社會養(yǎng)老制度與企業(yè)職工完全一樣，退休金的來源結(jié)構(gòu)是社會統(tǒng)籌賬戶、個人賬戶和職業(yè)年金，待遇水平主要依據(jù)這三個賬戶的情況而確定。中人的情況介于老人和新人之間，為了減小阻力平穩(wěn)改革，其待遇水平可以設(shè)定一個過渡期。養(yǎng)老保險金的替代率反映了離退休人員養(yǎng)老金待遇與在職職工工資待遇的對比關(guān)系，也是退休者生活水平的標志性指標，因此，過渡期可以依據(jù)“替代率”的平滑變化關(guān)系進行設(shè)定。以國際經(jīng)驗來說，如果退休后的養(yǎng)老金替代率大于70%，即可維持退休前現(xiàn)有的生活水平，因此，可以把機關(guān)事業(yè)單位職工社會養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌改革的目標替代率設(shè)定為70%，即新人將來退休的養(yǎng)老金目標替代率是70%，而現(xiàn)在機關(guān)事業(yè)單位退休工資替代率以100%計算，假設(shè)用20年的時間作為替代率過渡期，即從起點100%經(jīng)過20年過渡到70%，若采用直線遞減的辦法，那么轉(zhuǎn)軌后20年內(nèi)退休的機關(guān)事業(yè)單位職工中人，每晚退休一年，其退休金替代率就減少1.5%（如圖1所示）。

由于“中人”在轉(zhuǎn)軌前的工作時段里沒有繳費，在退休后計發(fā)養(yǎng)老金時，可以把轉(zhuǎn)軌前的工作年限按照視同繳費處理，相當于在名義賬戶中予以記錄，并參照其前期退休者的待遇水平給予適當微調(diào)。

圖1 “中人”養(yǎng)老金替代率過渡期

（二）機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金繳費率測算

我國自1991年開始養(yǎng)老保險制度改革，提出了逐步建立基本養(yǎng)老保險（第一支柱）、補充養(yǎng)老保險（即企業(yè)年金或職業(yè)年金，第二支柱）和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險（第三支柱）相結(jié)合的制度設(shè)計。其中轉(zhuǎn)軌后與財政負擔關(guān)系密切的主要是養(yǎng)老的前兩大支柱——基本社會養(yǎng)老保險和職業(yè)年金，基本社會養(yǎng)老保險制度已貫徹執(zhí)行，繳費明確；但補充養(yǎng)老保險，即職業(yè)年金制度是有彈性的，由單位自主決定，且一般也以單位繳納為主。因此，計算轉(zhuǎn)軌的財政壓力，尚需要把機關(guān)事業(yè)單位職工群體的補充養(yǎng)老——職業(yè)年金制度設(shè)計出來。

1.職業(yè)年金賬戶計息率假設(shè)?，F(xiàn)在個人賬戶基本上處于空賬狀態(tài)，所以基本社會養(yǎng)老制度雖然是按照部分積累制設(shè)計的，但實際的運行模式相當于現(xiàn)收現(xiàn)付制。在這種情況下，個人賬戶增長的利息并不是實際的投資所得，只能是名義賬戶的記賬利率，賬戶積累額增長多少全由財政負擔，如果記賬利率太高，政府的財政負擔將加大，如果記帳利率太低則個人賬戶會受到通貨膨脹的威脅。因此，在賬戶空賬運行的情況下，采用社會平均工資增長率作為名義記賬利率不失為一種折衷的辦法。機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金與基本社會養(yǎng)老制度的個人賬戶具有相似的特點，實行名義積累下的現(xiàn)收現(xiàn)付制，因為老齡化的迅速發(fā)展難以實賬運行。因此，不妨把社會平均工資增長率作為職業(yè)年金賬戶記賬的利息率。

2.職業(yè)年金賬戶目標替代率和繳費率測算。在前述計息率的假設(shè)條件下，基本社會養(yǎng)老保險以一個職工繳費年限35年退休為例，測算出現(xiàn)行制度的養(yǎng)老金替代率是：基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率可達到35%，個人賬戶養(yǎng)老金替代率可達到24.2%，基本社會養(yǎng)老保險的總目標替代率可以達到59.2%。那么，一個繳費35年的機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金總替代率要達到70%，減去基本社會養(yǎng)老保險59.2%的替代率，職業(yè)年金的補充養(yǎng)老替代率必須達到10.8%（即等于70%-59.2%）。假如職業(yè)年金發(fā)放的辦法同個人賬戶一樣，以賬戶積累總額除以生命余歲，現(xiàn)在一般是按139個月計，那么可以倒推算出每月大約需要繳費額是職工工資的3.6%。所以，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌后，如果職業(yè)年金繳費全部由財政負擔的情況下，財政應(yīng)分別向社會統(tǒng)籌賬戶和職業(yè)年金賬戶繳納職工工資總額的20%和3.6%，二者合起來，應(yīng)繳納職工工資總額的23.6%。

（三）轉(zhuǎn)軌財政壓力計算公式推演

根據(jù)前文假設(shè)，轉(zhuǎn)軌后機關(guān)事業(yè)單位職工的職業(yè)年金賬戶是名義賬戶，且以社會平均工資增長率作為計息率，且機關(guān)事業(yè)單位“老人”退休金待遇不變，只是資金來源結(jié)構(gòu)調(diào)整。那么，通過機關(guān)事業(yè)單位工資總額，可以計算出財政繳納的基本養(yǎng)老保險費、職業(yè)年金總額和老人待遇補貼，即轉(zhuǎn)軌后的財政養(yǎng)老支出，再與轉(zhuǎn)軌前的財政養(yǎng)老支出，即原制度下機關(guān)事業(yè)單位離退休費用和企業(yè)養(yǎng)老缺口補貼進行比較，從而估算出機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的財政壓力。

設(shè)：轉(zhuǎn)軌前由財政支出的機關(guān)事業(yè)單位離退休費和企業(yè)基本社會養(yǎng)老保險金缺口分別為P1和P2，轉(zhuǎn)軌后財政應(yīng)向基本社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶繳費F1，同時建立機關(guān)事業(yè)單位年金制度，財政向職業(yè)年金賬戶繳費F2，B表示轉(zhuǎn)軌后因老人的待遇保持不變，而基本社會養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶和職業(yè)年金賬戶的支付之和，低于老人原待遇時需要財政提供的差額補貼。所以，轉(zhuǎn)軌的名義財政壓力為：[（F1+F2+B）-P1]。

實際上，由于機關(guān)事業(yè)單位工資水平相對較高，一般高于社會平均工資水平，而且參保后繳費規(guī)范，轉(zhuǎn)軌后機關(guān)事業(yè)單位職工繳費，注入基本社會養(yǎng)老保險的總資金會遠遠大于老人從基本社會養(yǎng)老保險制度中領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金總額。這樣，轉(zhuǎn)軌前企業(yè)養(yǎng)老金缺口在轉(zhuǎn)軌后會大大縮小，甚至?xí)煌耆窒疫€有剩余，原來財政承擔的養(yǎng)老金缺口支出就因轉(zhuǎn)軌而消失了。因此，轉(zhuǎn)軌的實際財政壓力為：[（F1+F2+B）-P1-P2]。

其中：F1=W×20%，F(xiàn)2=W×3.6%，W為機關(guān)事業(yè)單位工資總額，W、P1、P2均可從統(tǒng)計年鑒中直接查取數(shù)據(jù)，下面推導(dǎo)B的計算方法。

機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老制度并軌后，機關(guān)事業(yè)單位的老人在基本社會養(yǎng)老制度中領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇與企業(yè)職工的待遇水平不會懸殊太多，要保證機關(guān)事業(yè)單位老人的待遇不受制度轉(zhuǎn)軌影響，財政就要補足差額。這一部分財政補貼支出為：財政補貼=老人離退休金總額-基本社會養(yǎng)老金支付額-機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金支付總額。

假設(shè)轉(zhuǎn)軌前機關(guān)事業(yè)單位退休待遇是企業(yè)的n倍，則并軌后財政為保證老人待遇不變而補貼的金額為那么，實際財政壓力

可見，兩種養(yǎng)老制度的待遇水平相差越大，轉(zhuǎn)軌時財政壓力也越大，而且機關(guān)事業(yè)單位在職職工的工資越高，財政壓力也越大。

（四）以2009年為例轉(zhuǎn)軌壓力測算

以2009年數(shù)據(jù)為例進行實例測算，假如2009年機關(guān)事業(yè)單位退休待遇是企業(yè)的2倍，即n=2，則機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌后，財政支出的增加額是[F1-P1/2-P2]，（其中 B=P1×0.5-F2）。

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由表1可知，2009年，W=14009.9億元，P1=2092.95億元，P2=1534.44億元。假如2009年實行養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌，根據(jù)前文推導(dǎo)的公式，可以計算出財政支出的名義增加額是：14009.9×20%-2092.95×0.5≈1755.5億元，但轉(zhuǎn)軌前財政對企業(yè)社會養(yǎng)老金缺口兜底的支出為P2=1534.44億元，轉(zhuǎn)軌后機關(guān)事業(yè)單位在基本社會養(yǎng)老的統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的繳費總額是W×20%+W×8%≈3922.8億元，從中減去機關(guān)事業(yè)單位老人從中領(lǐng)取的養(yǎng)老金2092.95÷2≈1046.5億元，相當于并軌后基本社會養(yǎng)老的總賬戶中得到純增加資金2876.3億元（=3922.8億元-1046.5億元），這筆資金遠遠大于轉(zhuǎn)軌前財政對企業(yè)社會養(yǎng)老金缺口兜底的支出P2=1534.44億元，因此可以認為轉(zhuǎn)軌后原來的養(yǎng)老金缺口被機關(guān)事業(yè)單位的繳費彌補了，即使個別省份還有些資金缺口，其規(guī)模也應(yīng)該大大縮小了，在這里暫時忽略。那么財政實際增加的支出額是1755.5億元-1534.44億元≈221億元，占2009年財政收入68518.30億元的0.32%。若以機關(guān)事業(yè)單位退休待遇是企業(yè)的3倍計，即n=3，則并軌時財政支出增加額是：14009.9×20%-2092.95÷3-1534.44≈570億元，約占2009年財政收入的0.83%。

因此，總體而言，全國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌對財政不構(gòu)成太大的壓力。

三、結(jié)語

機關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)員工退休待遇，除了替代率的巨大差異之外，基數(shù)也不同，機關(guān)事業(yè)單位的基數(shù)是其退休前一個月的工資，而企業(yè)的基數(shù)則是當?shù)厣鐣骄べY，一般情況下，機關(guān)事業(yè)單位在職人員平均工資遠高于社會平均工資。所以，當前社會輿論普遍呼吁盡快廢除養(yǎng)老金雙軌制，居于主導(dǎo)地位的行政部門如果一再回避和拖延這個問題的解決，只會激化社會矛盾。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展，逐步提高各項社會保障水平，縮小群體之間的社會保障待遇差距，強化財政收入分配職能，有序推進社會保障體系進一步健全，爭取對現(xiàn)行養(yǎng)老保險“雙軌制”有所突破，是我國今后相當長一段時期內(nèi)必須要面對的重大社會問題。而且環(huán)顧其他各國，財政供養(yǎng)的勞動者群體，與其他就業(yè)者養(yǎng)老待遇水平如此懸殊的絕無僅有，只有落實雙軌制養(yǎng)老制度改革，才能彰顯出社會的公平。同時，根據(jù)前文的分析和計算可以看出，從總體的財政支出來說，全國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌，財政并沒有太大的壓力，這說明養(yǎng)老雙軌制改革不存在客觀的困難，主要是勇于面對這個問題的決心。相信轉(zhuǎn)軌將不僅有利于增進社會分配的公平性，更是開啟以應(yīng)對人口老齡化為目的的一系列勞動和社會保障制度改革的重要環(huán)節(jié)，比如延長退休年齡，整合現(xiàn)在的職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老補貼，建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金等等。雙軌制問題不解決，其他改革都難以展開，所以，這是個關(guān)節(jié)點。

〔1〕韓宇明.數(shù)據(jù)顯示企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇差距加大[EB/OL].http：//finance.chinanews.com，2012-11-16.

〔2〕盧馳文.機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的財政壓力分析[J].理論探索，2008（1）：78-81.

〔3〕白天亮.養(yǎng)老新舉措“新”在哪兒[N].人民日報，2005年12月15日.

〔4〕中華人民共和國財政部.中國財政年鑒2010[M].北京：中國財政雜志社，2010年12月第1版.

〔5〕國家統(tǒng)計局.中國勞動統(tǒng)計年鑒2010[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2010年12月第1版.