于 洋

(作者單位:機械工業(yè)信息研究院;責任編輯:王勇娟)

美國國際貿(mào)易委員會“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的發(fā)展趨勢及政策建議

于 洋

“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”在美國國際貿(mào)易委員會的五大業(yè)務領域中居最重要的位置。“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查的依據(jù)包括《1974年貿(mào)易法案》第131條，《2002年貿(mào)易法案》第2104條，以及自由貿(mào)易協(xié)定相關內(nèi)容進行的經(jīng)濟影響調(diào)查，《1930年關稅法》第332條與貿(mào)易、關稅以及產(chǎn)業(yè)競爭力相關的調(diào)查，以及各類新興貿(mào)易問題的獨立研究。美國國際貿(mào)易委員會在“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”業(yè)務領域的目標是致力于開發(fā)完善、健全的美國國際貿(mào)易政策，加強行業(yè)、經(jīng)濟與區(qū)域貿(mào)易專業(yè)的公信資源，并通過廣泛的行業(yè)與經(jīng)濟分析，就美國的國際貿(mào)易與競爭力等問題與公眾展開對話，為決策者提供支持。本文通過分析美國國際貿(mào)易委員會的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”發(fā)展變化趨勢，提出高度重視美國的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的意義所在及相關的政策建議。

一、“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的發(fā)展趨勢

(一) “產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”是美國國際貿(mào)易委員會實現(xiàn)其他業(yè)務領域工作目標的基礎支撐

美國國際貿(mào)易委員會近十年的費用支出表明，“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”業(yè)務領域的費用支出一直位居五大業(yè)務領域首位。2004—2013財年，“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”無論是當年立案進行的調(diào)查還是當年完成的調(diào)查都處于小幅波動中。但同期，美國國際貿(mào)易委員會在“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”中的支出始終處于增長趨勢，并且該項支出在美國國際貿(mào)易委員會的總支出中一直保持在30%以上的首位。

美國國際貿(mào)易委員會認為，強化對產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟的開發(fā)與研究，是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟分析的組成部分，有助于美國國際貿(mào)易委員會更快地完成進口損害調(diào)查、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析、“關稅與貿(mào)易信息服務”的法律報告、以及在“貿(mào)易政策支持”中為行政部門與國會快速提供技術支持。

(二) “產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”與美國貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整密切關聯(lián)

美國國際貿(mào)易委員會通過加強與國會、美國貿(mào)易代表等行政部門的溝通，尤其是通過“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查與這些部門定期進行聯(lián)系，實現(xiàn)了對貿(mào)易政策決策貢獻的最大化。

美國國際貿(mào)易委員會的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查，主要基于美國國會、美國貿(mào)易代表、美國眾議院籌款委員會、美國參議院財政委員會等部門的要求而啟動。1995年至今，“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，來自美國貿(mào)易代表要求啟動的調(diào)查占67%，美國國會要求啟動的調(diào)查占13%，美國參議院財政委員會要求啟動的調(diào)查占9%，美國眾議院籌款委員會要求啟動的調(diào)查占7%，其他(包括美國國際貿(mào)易委員會根據(jù)法律的授權自行啟動的調(diào)查)占4%。

“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”致力于對各類前沿貿(mào)易問題進行調(diào)查研究，通過各類新的、有效途徑進行信息分析，提高產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析的質(zhì)量與時效，支持制定健全、完善的貿(mào)易政策?！爱a(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查與美國貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的重要議題的相關性不斷加強。比如應參議院財政委員會的要求，2010年11月和2011年5月，美國國際貿(mào)易委員會進行針對中國知識產(chǎn)權政策以及這些政策對美國經(jīng)濟的影響分析的調(diào)查，這與近兩年美國加強中國的知識產(chǎn)權調(diào)查的貿(mào)易保護政策密切相關。2010年以來，美國國際貿(mào)易委員會對中小企業(yè)的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查突然增加，根據(jù)美國貿(mào)易代表的申請，2010年美國國際貿(mào)易委員會根據(jù)《1930年關稅法》第332條的規(guī)定，發(fā)布了3個關于中小企業(yè)的“332調(diào)查”，占2010年全部調(diào)查的18%，凸顯了美國再工業(yè)化戰(zhàn)略實施以來對中小企業(yè)的關注。

美國貿(mào)易代表、國會等行政部門要求美國國際貿(mào)易委員會進行有關服務貿(mào)易、自由貿(mào)易協(xié)議等很多調(diào)查，這些調(diào)查越來越復雜。美國國際貿(mào)易委員會與這些行政部門保持密切聯(lián)系，以了解其研究需求，確保經(jīng)濟和研究分析人員能掌握滿足這些研究的各種新的技能與知識，了解各種新的概念、方法，完善研究程序，優(yōu)化調(diào)查時間安排，以及提高“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查的質(zhì)量、效率，以實現(xiàn)對政策制定的最大價值。

(三)“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”涉及的領域不斷擴大，涉及中國的調(diào)查快速增長

1995年至2012年8月，美國國際貿(mào)易委員會 “產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查中涉及具體產(chǎn)品的調(diào)查占全部調(diào)查的36%；關于服務貿(mào)易的調(diào)查占全部調(diào)查的14%；關于自由貿(mào)易協(xié)定的調(diào)查占13%；關于優(yōu)惠條款和經(jīng)濟聯(lián)盟的調(diào)查占10%；普惠制占8%；進口限制和原產(chǎn)地規(guī)則占7%；其他(包括貿(mào)易與投資、知識產(chǎn)權與自主創(chuàng)新、貿(mào)易促進、貿(mào)易模式、中小企業(yè)、商業(yè)條約，基礎設施、相關法案的影響等)占12%。

20世紀90年代，美國根據(jù)《1930年關稅法》第332條針對中國的“332調(diào)查”幾乎都是針對焦炭、鋼鐵、模具等具體產(chǎn)品進行的。21世紀以來，尤其是2005年以后，美國開始對中國的經(jīng)濟政策、知識產(chǎn)權侵權和自主創(chuàng)新政策等發(fā)布“332調(diào)查報告”，呈現(xiàn)出調(diào)查范圍不斷擴大的趨勢。自2005年至2012年8月，美國針對或涉及中國的 “332調(diào)查”共18項，占美國同期“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查的20%，占同期美國基于《1930年關稅法》第332條啟動的“332調(diào)查”的33%。而1980年到2000年，美國針對中國的“332調(diào)查”僅6項，占同期美國“332調(diào)查”總數(shù)的2%。美國對或涉及中國的“332調(diào)查”不僅增長非常快，同時涉及的范圍不斷擴大。主要包括：加工貿(mào)易及自由貿(mào)易協(xié)議、醫(yī)療器械和醫(yī)療設備、紡織品、中國政府經(jīng)濟決策、生物技術、木地板和硬木膠合板、全球牛肉貿(mào)易、財產(chǎn)保險服務、區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢、中國知識產(chǎn)權侵權及自主創(chuàng)新政策、中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等。

(四)“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的戰(zhàn)略目標越來越清晰、越來越具體

近年來，美國國會、美國貿(mào)易代表等行政部門要求美國國際貿(mào)易委員會啟動“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查的數(shù)量不斷增加，要求調(diào)查的范圍越來越具體、要求分析的內(nèi)容及要求完成的建議支持越來越復雜。因此，“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的戰(zhàn)略目標也越來越具體，研究內(nèi)容與重點隨美國貿(mào)易立法及上述行政部門新的貿(mào)易動議的調(diào)整而變化。美國國際貿(mào)易委員在其戰(zhàn)略規(guī)劃中指出，鑒于近期形勢，委員會被要求提供多雙邊貿(mào)易談判、第三國協(xié)議、區(qū)域及發(fā)展中國家項目、各類紡織項目以及農(nóng)業(yè)貿(mào)易等方面的分析。鑒于服務業(yè)對美國經(jīng)濟的重要性以及美國貿(mào)易談判的延伸，委員會對該領域的研究將繼續(xù)加強。同時，由于平均關稅不斷下降，委員會將加強對非關稅壁壘與新技術的調(diào)查。

為了實現(xiàn)多重的、特定的目標，“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”業(yè)務領域不斷拓展經(jīng)濟模型建設，并持續(xù)提高分析能力。2013年，美國國際貿(mào)易委員會在拓展經(jīng)濟模型和分析能力方面的戰(zhàn)略目標非常具體，概括為：將外國直接投資數(shù)據(jù)庫及模型的能力整合進入相關的法定工作；加強非關稅措施(NTMs)相關信息與工具的開發(fā)利用，包括將貿(mào)易便利化和勞動力納入法定工作；根據(jù)最新的北美工業(yè)分類系統(tǒng)(NAICS)統(tǒng)計，更新家庭和政府創(chuàng)新可計算的一般均衡模型(USAGE)；利用地區(qū)供應鏈(北美、亞洲或歐洲)的詳細信息，拓展新的產(chǎn)業(yè)和國家的供應鏈分析；繼續(xù)對印度和巴西制造業(yè)及服務領域的研究動議；分析調(diào)查檔案整理的決定因素，預測今后檔案整理的工作量；拓展競爭力與創(chuàng)新關系的研究動議；加強貿(mào)易和外國直接投資與勞動力關系的研究。

(五)重視專家建設，加強人才培養(yǎng)與人才儲備

美國國際貿(mào)易委員會利用專家及信息資源，提供經(jīng)濟影響分析、貿(mào)易與競爭力及各類新興貿(mào)易問題的各種復雜的分析，為國會和貿(mào)易代表等行政部門按時提供全面的、有針對性的、高質(zhì)量的分析產(chǎn)品。從事“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的行業(yè)專家的專業(yè)領域涵蓋商品與服務的各個領域，包括農(nóng)林產(chǎn)品、紡織服裝、鋼鐵、電子、金融服務、通訊，以及標準、知識產(chǎn)權、勞動力、環(huán)境及投資等方面；從事“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的經(jīng)濟學家擅長經(jīng)濟建模、非關稅壁壘、外國直接投資和勞動力等專項問題的分析。

“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”專家定期就當前和未來的貿(mào)易問題以及貿(mào)易立法提起動議，并經(jīng)常以技術專家的身份為國會議員、跨部門政策委員會以及貿(mào)易談判組提供支持。為了保證高質(zhì)、客觀且即時性的分析能力，“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”專家通過自行實施的對于美國經(jīng)濟具有重要意義的研究和分析調(diào)查，不斷提高自身的專業(yè)性。

國際經(jīng)濟、貿(mào)易流及美國貿(mào)易政策的變革影響著“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的工作范疇、工作量，以及工作流管理。既要應對新的、不斷變化的工作要求，又要加強專業(yè)水準，給“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”業(yè)務領域的快速反應與靈活性帶來壓力。因此，確保專家保持其調(diào)查、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、技術與法律專業(yè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，及作出客觀、獨立判斷的能力是至關重要的。為了應對這種挑戰(zhàn)，美國國際貿(mào)易委員會特別加強人才建設和人才儲備戰(zhàn)略，包括人才建設的“彈性”和“多元化”戰(zhàn)略。“彈性”制度是指為了支持任務的完成，建立多技能的團隊與組織結構，使更多的人員能夠快速、無縫地由一項任務轉(zhuǎn)至另一項任務?！岸嘣笔侵讣訌妰?yōu)秀的、多元化人員隊伍建設，并制定人員聘用計劃。

(六)加強分析工具建設，強化信息技術的支撐作用，努力實現(xiàn)分析的標準化和流程化

為了應對國會和貿(mào)易代表等行政部門對“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”不斷變化的分析需求，美國國際貿(mào)易委員會加強分析工具建設，進一步增強定量研究的比重。這些研究將通過新的經(jīng)濟建模方法和先進的數(shù)據(jù)分析技術，提供與貿(mào)易有關問題的獨特見解。在“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”中所采用的分析方法和測量標準所選擇的指標因產(chǎn)業(yè)和市場性質(zhì)的不同而有所差異。直接測量標準包括產(chǎn)量、出口集中度、國內(nèi)及全球市場份額以及成本結構等；間接測量標準包括商業(yè)法律法規(guī)、稅收結構以及資本獲取渠道等。研究方法包括定量分析和定性分析兩種。定量分析主要涉及國內(nèi)及全球貿(mào)易流向、投資、產(chǎn)量和創(chuàng)新情況，同時，也可以根據(jù)數(shù)據(jù)及相關經(jīng)濟文獻通過經(jīng)濟模型預測經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。在難以獲得數(shù)據(jù)的情況下，采取調(diào)查問卷、采訪、聽取公眾意見或?qū)嵉睾瞬榈确绞阶鳛槎糠治龅幕A。

信息技術不斷改變 “產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的工作方式。信息技術的強化應用、信息安全的有效管理，以及具有強大功能的電子流程的使用，使得分析的內(nèi)容更廣泛，也使國會和其他行政部門更易獲取 “產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的專項信息。為了更好實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”服務與政策決策的戰(zhàn)略目標，美國國際貿(mào)易委員會尤其加強“知識資源”的建設與管理，為工作人員提供高效的研究工具，包括硬件、軟件、通訊、國內(nèi)外數(shù)據(jù)庫及圖書館資源，同時致力于拓展現(xiàn)有的行業(yè)、經(jīng)濟和貿(mào)易專業(yè)領域，并通過個人與團體培訓保持經(jīng)濟建模等專業(yè)與分析技能的共享，以及保持創(chuàng)新研究的氛圍。在制定研究計劃和研究過程中，“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的專家通過參加各類學術會議、跨機構論壇、研討會以及與國會和貿(mào)易代表的積極溝通，獲取來自行政部門、學術界、行業(yè)界及其他部門的專業(yè)知識與專業(yè)技能。

二、啟示及政策建議

(一)高度重視研究分析在決策中的重要支撐作用，完善我國相關的法律制度

美國國際貿(mào)易委員會開展的經(jīng)濟研究由美國貿(mào)易法授權，或應美國總統(tǒng)或國會的要求而啟動，是貿(mào)易政策的重要組成部分。法律賦予美國國際貿(mào)易委員在“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的獨立地位，使得美國國際貿(mào)易委員會可以向總統(tǒng)、貿(mào)易代表、國會等行政部門提供獨立、高質(zhì)量的國際貿(mào)易與競爭力方面的分析、信息與支持。

目前，我國還沒有相關的法律制度。建議從制度上授權相關的部門從事類似美國國際貿(mào)易委員會的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”，在服務貿(mào)易、自由貿(mào)易協(xié)定、具體產(chǎn)品的常規(guī)調(diào)查等方面借鑒美國的做法，及時通過一般事實和常規(guī)性調(diào)查為貿(mào)易決策提供支持。

(二)分析美國“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”所折射出關于貿(mào)易保護的動向，做好有效應對貿(mào)易摩擦的準備

根據(jù)法律規(guī)定，除非有特別要求，美國國際貿(mào)易委員會作出的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”最終報告不包含任何政策性建議，也不得為任何由總統(tǒng)實施的貿(mào)易行為提供法律依據(jù)。但美國國際貿(mào)易委員會為總統(tǒng)和國會等行政部門提供的報告所分析的內(nèi)容非常具體，尤其是針對具體產(chǎn)品的“332調(diào)查”，經(jīng)常成為美國后來啟動貿(mào)易救濟調(diào)查(反傾銷、反補貼和保障措施)的先兆。美國國會、貿(mào)易代表等行政部門要求對重要問題的“332調(diào)查”(比如中國的知識產(chǎn)權問題，美國中小企業(yè)的全球競爭力問題)也顯示了調(diào)查分析與貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整有密切關聯(lián)。因此要密切關注美國國際貿(mào)易委員會的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”，尤其是基于《1930年關稅法》第332條啟動的“332調(diào)查”。了解美國“332調(diào)查”的程序和調(diào)查內(nèi)容，并據(jù)此制定應對方案，對我國相關產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生積極的預警作用。

近年來，美國啟動的對中國或涉及中國的“332調(diào)查”大幅上升，與此同時美國密集出臺關于貿(mào)易保護的政策和措施，美國還從內(nèi)部采取了行政和立法措施，設立跨部門貿(mào)易執(zhí)法中心等新貿(mào)易機構、快速出臺《1930年關稅法》修正案等，強化了其實施貿(mào)易保護主義的能力?？梢灶A測美國國際貿(mào)易委員會針對或涉及中國的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查的范圍也將不斷增加，應對的復雜性亦將加大。今后，我國面臨的貿(mào)易摩擦將不斷升級，需做好長期應對的準備。

(三)加強信息技術的應用，重視知識資源建設，制定人才建設與人才儲備戰(zhàn)略

美國國際貿(mào)易委員會認為，從事“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”工作的最重要資產(chǎn)是專家資源，“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的質(zhì)量與人員的素質(zhì)與能力相關，因此應不斷強化人才建設。美國國際貿(mào)易委員會建立了5～10年人才儲備戰(zhàn)略，建立了“彈性”和“多元化”的人才培養(yǎng)制度，制定了“機會均等”政策，提供“遠程辦公”的網(wǎng)絡環(huán)境，使得從事“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”的專家具有國家和區(qū)域?qū)I(yè)知識，以及各方面的通用與行業(yè)專業(yè)知識，包括：產(chǎn)業(yè)結構與動態(tài)、經(jīng)濟建模、外國投資、金融、工程與科技、國際貿(mào)易法、知識產(chǎn)權與關稅稅則等方面的各類知識。

有必要借鑒美國的作法，重視產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析專業(yè)人才的建設和培養(yǎng)，重視信息技術在構建知識資源建設方面的作用，強化信息技術的應用，構建專業(yè)數(shù)據(jù)庫，拓展經(jīng)濟模型和分析能力，利用專家提供科學性、合理性的分析，為我國貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)競爭決策提供支撐。

(四) 配合我國推進服務貿(mào)易發(fā)展的戰(zhàn)略，加強服務貿(mào)易的分析與研究，培養(yǎng)服務貿(mào)易方面的專門人才

自1998年以來美國國際貿(mào)易委員會每年都發(fā)布美國服務貿(mào)易發(fā)展趨勢的調(diào)查報告，同時對服務貿(mào)易的履行情況發(fā)布調(diào)查報告。此外，美國還就電力服務、石油和天然氣服務、可再生能源服務、財產(chǎn)保險服務等具體領域發(fā)布調(diào)查報告。1995年到2012年8月，關于服務貿(mào)易的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查在全部調(diào)查中位居第二位。關于服務貿(mào)易的調(diào)查都是基于美國國會或美國貿(mào)易代表的要求，根據(jù)美國《1930年關稅法》第332條而啟動的調(diào)查，可見此類分析對美國服務貿(mào)易政策的重要價值。

目前，全球經(jīng)濟競爭的重點由貨物貿(mào)易轉(zhuǎn)向了服務貿(mào)易，其發(fā)展程度被視為國家競爭力與經(jīng)濟發(fā)達程度的一項重要指標。建議借鑒美國的作法加強對服務貿(mào)易的研究與分析，努力推進服務貿(mào)易環(huán)境優(yōu)化，不斷完善我國服務業(yè)方面的法律法規(guī)，尤其是專項的服務貿(mào)易基本法律法規(guī)，為我國服務貿(mào)易的快速健康發(fā)展提供法律環(huán)境和法律保障。同時，重視對服務貿(mào)易人才的開發(fā)與培養(yǎng)，提高我國服務貿(mào)易在全球的競爭力。

(五)加強對“自由貿(mào)易協(xié)定”相關影響的調(diào)查研究，為順利推進我國對外商談“自由貿(mào)易協(xié)定”提供決策支撐

美國國際貿(mào)易委員會發(fā)布的“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1995年到2012年8月，關于“自由貿(mào)易協(xié)定”的調(diào)查在全部調(diào)查中位居第三位。美國國際貿(mào)易委員會發(fā)布的此類調(diào)查包括的內(nèi)容比較細化、具體，主要包括3種類型：① 從潛在影響分析；② 從自由貿(mào)易協(xié)定本身帶給美國的影響角度分析；③ 從自由貿(mào)易協(xié)定修訂的效果上進行分析。

目前，從全球來看，主要發(fā)達國家自由貿(mào)易協(xié)定談判加速，比如10多年來進展緩慢的美歐自由貿(mào)易協(xié)定談判正加速，可能最終會達成協(xié)定。歐美自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)模與北美自由貿(mào)易協(xié)定具有可比性，成為促進歐盟和美國經(jīng)濟增長的低成本辦法。大量區(qū)域自貿(mào)協(xié)定的實施也使貿(mào)易和投資規(guī)則變得更加復雜，區(qū)域自貿(mào)協(xié)定的大量涌現(xiàn)對中國對外貿(mào)易、吸引外資和企業(yè)競爭力等都會產(chǎn)生影響。我國2012年中央經(jīng)濟工作會議提出，要繼續(xù)推進多雙邊經(jīng)貿(mào)合作，加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。在此背景下，有必要借鑒美國國際貿(mào)易委員會“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟分析”調(diào)查的方法，對潛在和可能的問題進行深入的研究，并提出建設性的對策和建議。

(作者單位:機械工業(yè)信息研究院;責任編輯:王勇娟)