王海明

（北京大學(xué)哲學(xué)系，北京100871）

論民主政府制度

王海明

（北京大學(xué)哲學(xué)系，北京100871）

總統(tǒng)制政府因其三權(quán)分立平等而使最高權(quán)力化為烏有，難以成為一個統(tǒng)一體，難以鞏固；議會制政府因其議會主權(quán)和競爭性政黨制度，既實現(xiàn)了分權(quán)，又保全了最高權(quán)力，易于成為一個統(tǒng)一體，易于鞏固。這樣一來，議會制便比總統(tǒng)制更加符合民主政府制度優(yōu)劣評價標準：民主的實現(xiàn)和鞏固。因此，議會制不論有多少缺陷，都是比較優(yōu)良的民主政府制度；總統(tǒng)制不論有多少優(yōu)點，都是比較惡劣的民主政府制度

總統(tǒng)制；內(nèi)閣制；議會主權(quán)；最高權(quán)力分立；競爭性政黨制度

一最高權(quán)力分立模式

毋庸贅言，民主政府因最高權(quán)力的分割方式不同而形成四種政府制度：總統(tǒng)制、議會內(nèi)閣制與半總統(tǒng)制以及委員會制。但是，如果顧名思義，以為總統(tǒng)制就是設(shè)有總統(tǒng)的政府制度，那就大錯特錯了。因為德國、意大利和法國都有總統(tǒng)，卻并非總統(tǒng)制國家?？偨y(tǒng)制原本為美國的國父們創(chuàng)造，美國堪稱總統(tǒng)制的典范。世界上絕大部分民主國家都實行總統(tǒng)制，據(jù)1982年統(tǒng)計，實行總統(tǒng)制的國家多達84個。所謂總統(tǒng)制，正如高納所言，就是最高行政首腦或總統(tǒng)與立法部門，都分別由選民直接選出，因而相互獨立而不對立法部門負責(zé)的政府制度：“總統(tǒng)制的政府，與內(nèi)閣制或國會制政府相對的，是一個行政部（包括國家元首和他的閣員），在憲法上，關(guān)于他或他們的任期是對立法院獨立，而關(guān)于他或他們的政治政策也不對立法院負責(zé)的制度。”[1]293

在這種政府制度下，行政部門與立法機構(gòu)是分離獨立的，成員之間互不重疊?？偨y(tǒng)和議會任期固定，都不能推翻對方而壟斷全部權(quán)力。行政權(quán)集中在總統(tǒng)手中，內(nèi)閣和部長只是作為顧問對總統(tǒng)負責(zé)?？偨y(tǒng)制的最根本特點，無疑是三權(quán)——行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)——的明確分立。不過，正如里普森所指出，三權(quán)并非完全絕對地分離獨立，而是主要的全局的權(quán)力分離與次要的局部的權(quán)力混合，以使三個權(quán)力組織相互部分參與和支配彼此的行動，從而既相互制約、有效防止最高權(quán)力被篡奪和濫用，又協(xié)調(diào)一致、保障國家成為一個統(tǒng)一整體而不致分崩離析[2]。

歐洲的民主國家，如英國、德國和意大利等等，大都實行議會內(nèi)閣制。據(jù)統(tǒng)計，世界上實行議會內(nèi)閣制的國家有40多個。所謂議會內(nèi)閣制，亦即議會制或內(nèi)閣制，就是最高行政部門或內(nèi)閣由議會選出并對議會負責(zé)的政府制度：“所謂內(nèi)閣制政府，就是一個真正的行政部——內(nèi)閣或閣部——在它自己的政治的政策和行為上是直接的和合法的，對立法部或立法部的一院（平常是眾議院）負責(zé)而間接對選舉團負責(zé)的一種制度；同時，那種名義上的行政部——國家元首——卻居于不負責(zé)任的地位?！盵1]282在這種政府制度下，選民選出議會，議會選出首相，首相挑選內(nèi)閣閣員形成最高行政部門：內(nèi)閣。

內(nèi)閣制的最根本特點，無疑是內(nèi)閣對議會負責(zé)，受議會監(jiān)督。如果議會通過對內(nèi)閣的不信任案，那么，內(nèi)閣或者全體辭職，或者解散議會，重新舉行大選，選出新議會。如果新議會仍然對原內(nèi)閣不信任，內(nèi)閣必須辭職。但是，內(nèi)閣是由議會多數(shù)黨組成的，首相就是多數(shù)黨領(lǐng)袖，閣員通常都是議會的議員，因而內(nèi)閣實際上就是議會的核心，堪稱議會的常務(wù)委員會。因此，羅威爾說：“內(nèi)閣是被稱為下議院的一個委員會，并且是它的最重要的一個委員會；但實際上，它還不止此。它不像一個普通委員會，是沒有議員的議案交付它的。相反地，它有創(chuàng)制和編制它向下議院所提出的議案的獨有權(quán)利；并且，在事實上，這些議案包括了差不多所有制成法律的重要議案。所以，絕大多數(shù)的立法是專門由閣員們創(chuàng)制的。”[3]304

何謂半總統(tǒng)制？利普哈特說：“存在著普選產(chǎn)生的總統(tǒng)和議會選出的內(nèi)閣首腦并存的制度，即通常所說的‘半總統(tǒng)制’或‘首相—總統(tǒng)制’，在我們所考察的36個民主國家中有6個實行半總統(tǒng)制：奧地利、芬蘭、法國、冰島、愛爾蘭和葡萄牙?！盵4]87黑格和哈羅普也這樣寫道：“總統(tǒng)制政府和議會制政府是政治行政部門的純粹形態(tài)。論及半總統(tǒng)制政府或二元行政部門，我們已進入一個更為復(fù)雜多變的領(lǐng)域。半總統(tǒng)制行政部門將民選總統(tǒng)與對議會負責(zé)的總理和內(nèi)閣結(jié)合在一起。半總統(tǒng)制的經(jīng)典定義來自法國學(xué)者杜維爾熱，他指出：‘如果憲法確立的政體把下述三個要素結(jié)合在一起，這種政體就是半總統(tǒng)制：（1）共和國總統(tǒng)由普選產(chǎn)生；（2）總統(tǒng)擁有相當大的權(quán)力；（3）然而，總統(tǒng)有對立面存在，即總理和各部部長；他們擁有行政和管理權(quán)力，并且只要議會不反對他們就可以保住職位。’”[5]393可見，所謂半總統(tǒng)制，也就是民選總統(tǒng)與議會選出的內(nèi)閣及其首腦相結(jié)合的政府制度，亦即行政首腦——國家總統(tǒng)與內(nèi)閣總理——分別由選民和議會選舉產(chǎn)生的政府制度：總統(tǒng)民選是總統(tǒng)制的根本特征；內(nèi)閣及其總理由議會選舉是議會制的根本特征，因而屬于半總統(tǒng)半議會制的混合制政府制度。

所謂委員會制，就是幾個委員完全平等執(zhí)掌最高行政權(quán)并受議會控制的政府制度，亦即廢除首相特權(quán)的議會制。瑞士是委員會制的典型。瑞士聯(lián)邦憲法規(guī)定，聯(lián)邦議會、聯(lián)邦委員會和聯(lián)邦法院分別行使聯(lián)邦的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。委員會由議會選舉7人組成，7人輪流擔任主席，任期1年，不得連任，7人地位完全平等，集體議事，多數(shù)裁定，委員會任期4年。委員會是議會的執(zhí)行機關(guān)，最終受議會監(jiān)督和控制。因此，委員會制與其說是“集體總統(tǒng)制”，不如說是“無首相議會制”、“無首相內(nèi)閣制”。所以，高納論及委員會制時這樣寫道：“這個制度是一個由立法院由其自己的議員中選出與其同任期的七人所組成的行政委員會。這個委員會即擔負政府的責(zé)任。此制有些與內(nèi)閣制相似，因其委員會是一個立法院的委員會，選以行使政府的行政功能的；每一委員是一部的部長；各委員在兩院均有議席，他們可以動議，發(fā)言（但不得投票）并被質(zhì)問，關(guān)于他們的公務(wù)行為和政策；他們大部分是受立法院（下議院）的控制，當立法院堅持的時候，他們通常須接受其要求?！盵1]297

二內(nèi)閣制：是否違背權(quán)力分立原則

內(nèi)閣由議會多數(shù)黨組成，無疑就是議會的核心，堪稱議會的常務(wù)委員會。然而，眾多思想家卻由此進一步以為，內(nèi)閣制實際上使立法權(quán)與行政權(quán)執(zhí)掌于同一機構(gòu)，因而背離權(quán)力分立原則。安德魯·海伍德說：“議會制政府是這樣一種制度，即政府在議會中并通過議會或議院來實施統(tǒng)治，因此把立法機關(guān)和行政機關(guān)‘融合’在一起了。盡管議會和行政機關(guān)在形式上是不同的，但實際上二者卻以背離權(quán)力分立原則結(jié)合在一起，從而使得議會制政府與總統(tǒng)制政府明顯地區(qū)別開來?！盵6]白芝浩也這樣寫道：“總統(tǒng)制的特性是立法權(quán)和行政權(quán)相互間的獨立，恰如二者的融合構(gòu)成內(nèi)閣制政府的精確原則一樣。”[7]中國學(xué)者王紹光亦如是說：“在議會制下，立法權(quán)與行政權(quán)是合一的：行使行政權(quán)的那些人來自議會的下院，包括總理也是由議會推舉的（往往是議會多數(shù)黨領(lǐng)袖），他們同屬立法部門和行政部門。換句話說，立法權(quán)和行政權(quán)并不是分離的?！盵8]182

這種觀點看似有理，實則大謬不然。它沒有看到內(nèi)閣制的深刻本質(zhì)：競爭性政黨制度或兩個以上政黨輪流（或聯(lián)合）執(zhí)政的政府制度。羅威爾在論及下院對內(nèi)閣的監(jiān)督時極為看重這一本質(zhì)，因而一再說：“責(zé)任內(nèi)閣制度的含義，是對當前問題抱著不同政見的兩個政黨輪流執(zhí)政的制度?！盵3]323“責(zé)任內(nèi)閣制度，只有在立法機關(guān)分成兩個政黨的情形下，才能得到正常的健康的發(fā)展?！盵3]348楊幼迥亦如是說：“政黨運用為內(nèi)閣制的精神所在?！盵9]

誠哉斯言！兩黨制意味著執(zhí)政黨是兩個；多黨制意味著執(zhí)政黨是三個以上。因此，無論兩黨制或多黨制的內(nèi)閣制如何融合立法權(quán)與行政權(quán)，甚至集三權(quán)于一身，都只是一種現(xiàn)象；而其實質(zhì)則是分權(quán)：兩黨制的內(nèi)閣制是分權(quán)于兩黨；多黨制的內(nèi)閣制則是分權(quán)于多黨；一黨獨大內(nèi)閣制（如日本）則主要是分權(quán)于黨內(nèi)之派系（如日本自民黨之主流派和反主流派以及非主流派）。否則，如果不是分權(quán)而是融合立法權(quán)和行政權(quán)于多數(shù)黨壟斷的議會或內(nèi)閣，那就是一黨獨裁制而不是競爭性政黨制度，亦即不是一黨獨大、兩黨制與多黨制，說到底，不是民主政府制度。

這種競爭性政黨制度的內(nèi)閣制之分權(quán)，細究起來，不但直接通過聯(lián)合執(zhí)政來實現(xiàn)，不但最終通過輪流執(zhí)政來實現(xiàn)，而且更主要地是通過議會——特別是議會的反對黨或反對派——對內(nèi)閣的質(zhì)詢、辯論、審查和監(jiān)督等方式來實現(xiàn)。對此，考克瑟等人曾有極為透辟的闡述：“政府向議會負責(zé)，并通過議會向人民負責(zé)。因此，政府必須在議會中為自己的行為作出解釋和進行辯護。下議院審查與影響政府立法的主要方式，包括議會質(zhì)詢和一般性的、休會期間的以及緊急情況的辯論，還有緊急動議、成立特別委員會以及與大臣的通信。公共責(zé)任委員會是一個古老而重要的特別委員會，該委員會在下院審議政府預(yù)算中發(fā)揮著決定性作用。它擁有15名委員，主席是反對黨的高層成員。該委員會尤其關(guān)注確保納稅人能夠從公共開支中受益。1983年以來，它得到來自國家審計委員會的強有力支持；而國家審計委員會又是在審計員與審計總長指導(dǎo)下，擁有900名職員的獨立機構(gòu)，每年都會提出50份左右的審計評估報告。公共責(zé)任委員會以及審計員與審計總長的報告通常都會對政府部門極盡批評鞭笞之能事。”[10]238-239

誠然，議會中的反對黨是少數(shù)派，似乎不起決定作用。但是，正如考克瑟等人所言，內(nèi)閣制的議會實乃國民辯論之舞臺，少數(shù)派憑借國民的視聽和參與，足以成功阻撓內(nèi)閣獨裁而實現(xiàn)分權(quán)，最終輪流執(zhí)政：“議會在所有場合均以其他機構(gòu)無法比及的方式，成為國民辯論的中心舞臺。這些場合包括：首相的質(zhì)詢時間，常規(guī)狀態(tài)下重大議題的開始與結(jié)束；還有像威斯特蘭事件（1986）那樣更熱烈的情形：其時攸關(guān)政府的、首相的或是某位內(nèi)閣大臣的聲譽，空氣中甚至彌漫著辭職的味道；最后，還有那偉大的歷史性場合，當其時也，下院或多或少將超脫政黨紛爭。于是就有了保守黨人艾默里在1940年著名的挪威辯論中對工黨人士格林伍德發(fā)出的著名呼吁：‘亞瑟，你要為了英格蘭而發(fā)言！’就是在這場辯論中，張伯倫下臺而丘吉爾成為聯(lián)合政府的首腦。這一場議會辯論產(chǎn)生了重大影響，決定性地扭轉(zhuǎn)了戰(zhàn)局，甚至根本改變了歷史的進程?！盵10]240

可見，競爭性政黨制度使內(nèi)閣制呈現(xiàn)現(xiàn)象和本質(zhì)的背離。一方面，多數(shù)黨執(zhí)政意味著，在通常情況下，必定是內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)議會，從而立法權(quán)與行政權(quán)融合一起。然而，這僅僅是現(xiàn)象。因為，另一方面，從本質(zhì)上看，兩黨輪流執(zhí)政等競爭性政黨制度意味著，議會與內(nèi)閣融合的主流深處，一直流淌著議會與內(nèi)閣分權(quán)的暗流，這種暗流時隱時現(xiàn)，時強時弱，最終勢必通過不信任案等方式導(dǎo)致內(nèi)閣倒臺：“不信任案在執(zhí)政黨占據(jù)優(yōu)勢多數(shù)的情況下通常很少提出；但是當相反的情形發(fā)生時，就比較頻繁出現(xiàn)：1976～1979年間議會曾提出三次不信任案，最后一次是在1979年3月，結(jié)果導(dǎo)致工黨政府的倒臺。”[10]248因此，正如愛爾伯德所指出，內(nèi)閣制與總統(tǒng)制一樣，也是分權(quán)的政府制度，只不過“行政部與立法部權(quán)力分立是沒有如美國憲法所規(guī)定的那樣分明”[1]283。那種以為內(nèi)閣制背離權(quán)力分立原則的觀點，不過是只見現(xiàn)象而不知本質(zhì)的皮相之見罷了。

三政府制度之優(yōu)劣

最高權(quán)力在中央政府內(nèi)部的分割及其形成的內(nèi)閣制、總統(tǒng)制和委員會制之優(yōu)劣，乃是民主政府制度的核心問題，這也是為什么圍繞它學(xué)術(shù)界一直爭論不休的緣故。19世紀下半葉，英美學(xué)者白芝浩與威爾遜就曾探討內(nèi)閣制與總統(tǒng)制之優(yōu)劣，認為前者優(yōu)越于后者①。二戰(zhàn)期間，爭論又起，普萊斯認為內(nèi)閣制優(yōu)越于總統(tǒng)制，拉斯基則認為各有千秋②。到了20世紀90年代，美國政治學(xué)家胡安·林茨重啟爭端，引發(fā)了內(nèi)閣制與總統(tǒng)制孰優(yōu)孰劣的激烈大論戰(zhàn)③。這些爭論，發(fā)人深省，不乏真知灼見。遺憾的是，真知灼見有余，而科學(xué)方法不足。因為雙方都未曾論及政府制度優(yōu)劣的評價標準，而只是逐條列舉兩種政府制度之優(yōu)劣。通過這種優(yōu)劣的逐條清點，盧瑞鐘得出結(jié)論說：“綜合以上分析，總統(tǒng)制之優(yōu)點為13加10，共23點，其總?cè)秉c為3加33，共36點，兩者相抵，為負13點。而內(nèi)閣制之優(yōu)點為13加19，共32點，總?cè)秉c為3加6，共9點，兩者相抵得正23點?？傆嬛拢瑑芍浦嗖铧c為36點，內(nèi)閣制較為優(yōu)越?！盵11]

這種枚舉方法是不科學(xué)的。因為有一利必有一弊，任何政府制度都不可能盡善盡美，而必定利弊兼具。因此，科學(xué)的評價方法無疑是確立政府制度優(yōu)劣的評價標準。符合標準的政府制度，不論有多少缺陷，都是優(yōu)良的；不符合標準的政府制度，不論有多少優(yōu)點，都是惡劣的。那么，內(nèi)閣制與總統(tǒng)制等民主政府制度優(yōu)劣評價的標準究竟是什么？顯然只能是民主政府制度的目的：民主的實現(xiàn)和鞏固。

準此觀之，如果內(nèi)閣制果真如眾人所言，是立法權(quán)與行政權(quán)合一的制度，那么，無論內(nèi)閣制有多少優(yōu)點，也都只能是惡劣的民主政府制度；而總統(tǒng)制無論有多少缺陷，也仍然是優(yōu)良的民主政府制度。因為，如前所述，權(quán)力分立乃是民主制的必要條件。這意味著：立法權(quán)與行政權(quán)合一的政府制度，違背權(quán)力分立原則，已經(jīng)不是民主政府制度。然而，以為內(nèi)閣制立法權(quán)與行政權(quán)合一的觀點，如前所述，是大謬不然的皮相之見。殊不知，就其本質(zhì)來說，內(nèi)閣制乃是兩個以上政黨輪流（或聯(lián)合）執(zhí)政——因而分權(quán)于兩個以上政黨——的政府制度；這種內(nèi)閣制之分權(quán)，不但直接通過聯(lián)合執(zhí)政來實現(xiàn)和最終通過輪流執(zhí)政來實現(xiàn)，而且更主要地是通過議會——特別是議會的反對黨——對內(nèi)閣的質(zhì)詢、辯論、審查和監(jiān)督等方式來實現(xiàn)。

這就是說，內(nèi)閣制之為分權(quán)的政府制度，完全以競爭性政黨制度為前提。如果沒有政黨和競爭性政黨制度，那么，內(nèi)閣制確實就是立法權(quán)與行政權(quán)合一的非民主政府制度。美國國父們——1787年費城制憲會議的設(shè)計者們——之所以創(chuàng)造總統(tǒng)制而沒有采用內(nèi)閣制，說到底，就是因為不懂得競爭性政黨制度乃是民主制的必要條件，卻極端厭惡政黨，不允許政黨存在而實行無黨制。這樣一來，如果實行內(nèi)閣制，勢必立法權(quán)與行政權(quán)合一，違背權(quán)力分立原則，也就不是民主政府制度，因而也就只有總統(tǒng)制才是分權(quán)的民主政府制度。這就是美國國父們創(chuàng)造總統(tǒng)制的最深刻的原因：無黨制的內(nèi)閣制確實是違背分權(quán)原則的非民主政府制度。

然而，美國國父們錯了！總統(tǒng)制既非唯一亦非最好的民主政府制度，內(nèi)閣制比總統(tǒng)制更加優(yōu)良。因為政府制度優(yōu)劣的標準是民主的實現(xiàn)和鞏固。由是觀之，不分權(quán)的政府制度固然最為惡劣，但也并非分權(quán)越徹底越極端越過度越好。因為分權(quán)雖然是民主制的必要條件，但是，民主的鞏固程度，一般說來，卻與分權(quán)的程度成反比：分權(quán)過度勢必導(dǎo)致民主滅亡。因為不獨民主政府，而且任何政府乃至任何社會，其存在與發(fā)展的最根本的條件，無疑是統(tǒng)一，是“完整地結(jié)合為一個單位”。只有當政府或社會如同一個人那樣“構(gòu)成一個整體”，亦即成為一個統(tǒng)一體、一個“公共的大我”、一個“公共人格”，它才能夠存在發(fā)展；否則，四分五裂、各行其是，勢必崩潰滅亡。這個道理，阿奎那曾有十分精辟的闡述：“‘無論何物，只要統(tǒng)一即可存在?！@就是為什么我們會看到，各種事物都極力避免分裂，而一物的分裂則源于其某種內(nèi)在缺陷。因此，不論管理眾人者是誰，他的首要目標就是統(tǒng)一或和平?！盵12]

那么，政府或社會如何才能夠成為一個統(tǒng)一的整體呢？顯然不但需要權(quán)力，而且需要一種統(tǒng)帥所有權(quán)力的最高的不可抗拒的權(quán)力。因為正如狄驥所言，如果只有權(quán)力而沒有最高的不可抗拒的權(quán)力，人們勢必各行其是，政府、社會便會處于四分五裂的無政府狀態(tài)而崩潰瓦解：“如果兩種權(quán)力同等的效力并且平均發(fā)展，那么處在這種情況下就沒有國家存在，而在語源學(xué)意義上講便是無政府狀態(tài)，這種狀態(tài)一直將繼續(xù)到組成一種不可抗拒的權(quán)力時為止?！盵13]因此，最高權(quán)力乃是政府或社會成為一個統(tǒng)一的整體的最根本的必要條件。

問題在于，分權(quán)恰恰就是分割政府所行使的最高權(quán)力而使其不再是最高權(quán)力，因而說到底，豈不就意味著使政府分裂、不統(tǒng)一而滅亡？因此，民主政府要成為一個統(tǒng)一體而不致滅亡，就必須適度分權(quán)。所謂適度分權(quán)，就是既能夠三權(quán)分立或立法權(quán)與行政權(quán)分立，又能夠使其中一權(quán)成為最高權(quán)力而統(tǒng)帥其他權(quán)力，以保障民主政府成為一個統(tǒng)一體，從而能夠鞏固、存在和發(fā)展。

內(nèi)閣制——源于以立法權(quán)為最高權(quán)力的洛克分權(quán)理論——恰恰就是這樣一種適度分權(quán)的政府制度。因為內(nèi)閣制，說到底，意味著議會主權(quán)，意味著內(nèi)閣對議會負責(zé)，意味著唯有議會行使而內(nèi)閣則不能行使最高權(quán)力，意味著唯有議會才能行使人民所擁有和委托的最高權(quán)力。這樣，內(nèi)閣制，一方面，便因其競爭性政黨制度而實現(xiàn)了分權(quán)，使議會主權(quán)分掌于兩個以上政黨，因而導(dǎo)致議會的立法權(quán)與多數(shù)黨內(nèi)閣的行政權(quán)的分立，最終實現(xiàn)人民主權(quán)或民主；另一方面，這種內(nèi)閣制畢竟因其議會主權(quán)而使內(nèi)閣執(zhí)掌的行政權(quán)從屬于議會執(zhí)掌的立法權(quán)，從而使民主政府成為一個統(tǒng)一體，保障了民主的鞏固、存在和發(fā)展。

相反地，總統(tǒng)制則屬于分權(quán)過度的民主政府制度。因為總統(tǒng)制的根本原則是三權(quán)分立，亦即使議會的立法權(quán)與總統(tǒng)的行政權(quán)以及法院的司法權(quán)分立且平等，因而也就使政府任何部門都既不能擁有也不能行使最高權(quán)力，說到底，政府三權(quán)并列，不存在最高權(quán)力。這樣一來，固然可以避免最高權(quán)力被政府篡奪而確保人民主權(quán)或民主的實現(xiàn)；但是，三權(quán)并列而沒有最高權(quán)力，無疑會導(dǎo)致政府各部門的僵局，難以成為一個統(tǒng)一體，難以鞏固。這就是從白芝浩到林茨幾乎所有內(nèi)閣制優(yōu)越論者都強調(diào)的總統(tǒng)制最根本的弊端④。這就是為什么眾多學(xué)者的實證研究都表明內(nèi)閣制存活率高于總統(tǒng)制的原因。

“跨國跨時段研究一般支持議會制優(yōu)于總統(tǒng)制的看法。議會制對比總統(tǒng)制的優(yōu)勢表現(xiàn)在兩方面，一是對民主質(zhì)量的影響，一是對民主存活率的影響。先看對民主質(zhì)量的影響。德國的一個機構(gòu)最新的研究發(fā)現(xiàn)，如果把議會制、總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制分開，在24個成熟的民主國家里，18個采取了議會制，2個采取總統(tǒng)制，4個采取半總統(tǒng)制；在20個鞏固的新興民主國家里，13個采取議會制，5個采取總統(tǒng)制，2個采取半總統(tǒng)制。另外還有50個虛有其表的、‘殘缺的民主’國家里，其中12個采取議會制，26個采取總統(tǒng)制，12個采取半總統(tǒng)制。這種分布表明，質(zhì)量比較高的民主往往出現(xiàn)在那些采取議會制的國家，質(zhì)量比較低的‘民主’往往出現(xiàn)在那些采取總統(tǒng)制的國家。再看議會制或總統(tǒng)制對民主存活率的影響。有一項較早的研究分析了1949～1979年間獨立的93個國家，其中41個國家采取議會制，36個國家采取總統(tǒng)制，3個國家采取半總統(tǒng)制。到1980～1989年間，在本來采取總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制的39個國家里，民主體制全部灰飛煙滅，死亡率是100%；而在采取議會制的41個國家里，還有15個保留了民主體制（其中包括印度、以色列、博斯瓦納），存活率是37%。其后，另一項研究分析了53個在1973～1989年間經(jīng)過民主轉(zhuǎn)型的非OECD國家，如果以連續(xù)十年保持民主體制為標準，議會制的存活率是61%，總統(tǒng)制的存活率是15%；反之，議會制發(fā)生政變的可能是18%，總統(tǒng)制發(fā)生政變的可能性是40%。2002年發(fā)表了一份更新的研究，它發(fā)現(xiàn)在1946～1999年間，每23個總統(tǒng)制民主會死亡一個，而每58個議會制民主才會死亡一個；在1950～1990年間，總統(tǒng)制民主的平均預(yù)期壽命是21歲，議會制民主的平均預(yù)期壽命是73歲?！盵8]182可是，究竟為什么同樣實行議會制，有些能夠鞏固存活，而另一些卻不夠鞏固和滅亡？為什么同樣實行總統(tǒng)制，有些滅亡而另一些卻存活下來？為什么美國實行總統(tǒng)制，不但從開始至今存活200余年而毫無滅亡跡象，而且日益強盛？究其原因，正如林茨及其批評者所見，政府制度僅僅是政府存活的因素之一；決定政府存活的還有其他眾多因素，如選舉制度、政黨制度以及民主的經(jīng)濟條件、社會條件、文化條件和政治條件等等⑤。

因此，一方面，那些議會制政府之所以滅亡，并非因其實行議會制，而是因其選舉制度和政黨制度以及不利于民主鞏固的經(jīng)濟條件、政治條件、社會條件和文化條件。如果這些因素相同，那么，議會制政府的存活率，因其易于成為一個統(tǒng)一體，必定高于難以成為一個統(tǒng)一體的總統(tǒng)制政府。另一方面，美國等總統(tǒng)制政府存活至今，甚至日益興盛，決非因其實行總統(tǒng)制，而是因其有利于民主鞏固的經(jīng)濟條件、政治條件、社會條件、文化條件以及政黨制度等等。如果這些因素相同，那么，總統(tǒng)制政府——因其難以成為一個統(tǒng)一體——的存活率必定低于議會制政府：議會制政府易于成為一個統(tǒng)一體。這就是為什么，從統(tǒng)計學(xué)的意義來說，全世界議會制政府的存活率大大高于總統(tǒng)制政府的緣故。

總而言之，總統(tǒng)制政府因其三權(quán)分立平等而使最高權(quán)力化為烏有，難以成為一個統(tǒng)一體，不易鞏固；議會制政府因其議會主權(quán)和競爭性政黨制度，既實現(xiàn)了分權(quán)，又保全了最高權(quán)力，易于成為一個統(tǒng)一體，易于鞏固。這樣一來，議會制便比總統(tǒng)制更加符合民主政府制度的優(yōu)劣評價標準：民主的實現(xiàn)和鞏固。因此，議會制不論有多少缺陷，都是比較優(yōu)良的民主政府制度；總統(tǒng)制不論有多少優(yōu)點，都是比較惡劣的民主政府制度。更何況，正如林茨等眾多學(xué)者所指出，就其他方面來說，不但議會制與總統(tǒng)制相比優(yōu)越多而缺陷少，而且更重要的，議會制實現(xiàn)民主的程度也高于總統(tǒng)制⑥。利普哈特曾將這一點作為議會制與總統(tǒng)制的第三個根本差別，他指出：“總統(tǒng)制政府與議會制政府的第三個根本差別是，議會制下的行政機關(guān)是集體的、團隊式的；總統(tǒng)制下的行政機關(guān)是個人的、非團隊的?！谧h會制內(nèi)閣中，內(nèi)閣首腦的地位差別很大，有的十分突出，有的與其他內(nèi)閣成員實際上是平等的，在決策時總是存在著較高程度的團隊合作；而在總統(tǒng)制內(nèi)閣中，內(nèi)閣成員僅僅是總統(tǒng)的顧問和下級。在議會制下，最重要的決策必須由整個內(nèi)閣集體作出，而不是由內(nèi)閣首腦個人來決定；在總統(tǒng)制下，最重要的決策由總統(tǒng)來作，總統(tǒng)可以采納內(nèi)閣的建議，也可以不理睬甚至反對內(nèi)閣的建議?！盵4]85

然而，議會制優(yōu)越于總統(tǒng)制，是否意味著混合制——亦即半總統(tǒng)制——的價值介于其間？回答是否定的。半總統(tǒng)制恐怕是最壞的民主政府制度。因為總統(tǒng)制的一個根本弊端，就是總統(tǒng)權(quán)力過大，以致被稱之為暫時的獨裁者；而半總統(tǒng)制中總統(tǒng)的權(quán)力卻更加巨大：“這種體制中的總統(tǒng)通常對外交負有特殊責(zé)任，并且能夠任命部長，包括總理，發(fā)起全民公決，否決立法以及解散議會?？偨y(tǒng)能夠?qū)ν饨皇聞?wù)提供一致的領(lǐng)導(dǎo)，而議會和政府對總統(tǒng)負責(zé)，專職處理錯綜復(fù)雜的國內(nèi)事務(wù)?！盵5]393

這樣一來，半總統(tǒng)制中總統(tǒng)，正如邁耶所指出，實際上超過了美國總統(tǒng)的權(quán)力：“總統(tǒng)不但制定國家政策及其實施程序，而且具有制定法律程序的權(quán)力，其掌握的權(quán)力甚至超過美國總統(tǒng)?？偫碛煽偨y(tǒng)任命，在受到信任的前提下對議會負責(zé)，但并非議會必然成員。直到戴高樂主義者希拉克就任該職之前，總理最多只是總統(tǒng)的代理人以及總統(tǒng)與國會間的聯(lián)絡(luò)人?！盵14]

誠然，一般說來，問題的關(guān)鍵取決于總統(tǒng)是否屬于議會多數(shù)黨。如果總統(tǒng)不屬于議會多數(shù)黨，那么，實權(quán)可能不在總統(tǒng)而在總理。但是，如果總統(tǒng)屬于議會多數(shù)黨，那么，正如黑格等人所言，他就可能像戴高樂那樣成為獨掌國家最高權(quán)力的君主：“戴高樂以其皇帝般的作風(fēng)把總統(tǒng)的權(quán)力發(fā)揮到憲法限制的邊緣，有時甚至可能超越了憲法的限制。實際上，第五共和國也常常被叫做‘共和君主國’?！盵5]395

因此，如果說議會制因其既民主又鞏固而是優(yōu)良的民主政府制度，總統(tǒng)制因其雖民主卻不鞏固而是比較惡劣的民主政府制度，那么，半總統(tǒng)制則因其本身就蘊涵嚴重非民主因素而是最惡劣的民主政府制度。但是，議會制還不是最優(yōu)良的民主政府制度，最優(yōu)良的民主政府制度無疑是委員會制。因為委員會制就是無首相的內(nèi)閣制，就是廢除首相特權(quán)的內(nèi)閣制：委員會制是幾個委員輪流擔任主席而完全平等執(zhí)掌最高行政權(quán)；內(nèi)閣制則是首相與閣員不平等地執(zhí)掌最高行政權(quán)。所以，委員會制所實現(xiàn)的民主程度遠遠高于內(nèi)閣制，是更加民主的政府制度，因而也就更加符合民主政府制度優(yōu)劣的評價標準，是更加優(yōu)良的民主政府制度。誠然，委員會制如今只有瑞士一國實行而已。但這并不足以否定它是最優(yōu)良的民主政府制度。恰恰相反，大凡最優(yōu)良者，皆因其最為理想而難以實現(xiàn)，更難以普遍，而只能寄希望于未來。未來社會乃是人類理想之實現(xiàn)，到那時，抽簽制選舉將普遍取代投票制選舉，委員會制必將如火之燃上和水之就下而不可防止于天下。

注釋：

①參閱白芝浩著《英國憲法》第66～73頁，商務(wù)印書館2010年版；威爾遜著《國會政體》第93～104頁，商務(wù)印書館1986年版。

②參閱Don K. Price. The Parliamentary and Presidential Systems [J].Public Administration Review , Vol.3 , No.4 , 1943 ;Harold J.Laski.The Parliamentary and Presidential Systems [J]. Public AdministrationAdministrationReview , Vol.4 , No.4,1944.

③參閱：J uan J.Linz. The Perils of Presidentialism [J]. Journal ofDemocracy , Vol.1 , No.1 , 1990 ；Donald L. Horowitz. ComparingDemocraticSystems [J]. Journal of Democracy , Vol.1 ,No.4 , 1990；Juan J.Linz. The Virtues of Parliamentarism [J]. Journal of Democracy,Vol.1 , No.4 , 1990 ；Arend Lijphart. Parliamentary Versus PresidentialGovernment [M]. New York :Oxford University Press , 1992.

④參閱白芝浩著《英國憲法》第66～73 頁，商務(wù)印書館2010 年版；Juan J.Linz. The Perils of Presidentialism [J]. Journal of Democracy ,Vol.1 , No.1,1990；J uan J. Linz. Presidential or ParliamentaryDemocracy : Does It Make a Difference [A]. in J uan J. Linz ,ArturoValenzuela (eds.).The Failure of Presidential Democracy [C]. Baltimore: The Johns Hopkins University Press,1994.

⑤參閱Donald L. Horowitz. Comparing DemocraticSystems [J]. Journalof Democracy , Vol.1 ,No.4 , 1990；J uan J.Linz. The Virtues of Parliamentarism[J]. Journal of Democracy ,Vol.1 , No.4 , 1990；ScottMainwaring , Matthew Soberg Shugart.Presidentialism and Democracyin Latin America [M]. New York , N Y: Cambridge University Press,1997.

⑥參閱J uan J.Linz.The Virtues of Parliamentarism[J].Journal of Democracy,Vol.1,No.4,1990；J uan J.Linz.The Perils of Presidentialism[J].Journal of Democracy,Vol.1,No.1,1990.

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（責(zé)任編輯：張群喜）

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：A

：1674-9014（2013）04-0039-06

2013-05-20

王海明，男，吉林白城人，北京大學(xué)哲學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，閩南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院特聘教授，研究方向為國家學(xué)與倫理學(xué)。