韓志明

政策是如何得到執(zhí)行的，公共服務(wù)是如何提供的，是公共行政的永恒主題。街頭官僚是政策執(zhí)行鏈條的末端，也是公共服務(wù)的提供者。“要了解一個(gè)政府官僚機(jī)構(gòu)，就必須理解它的第一線職員如何學(xué)會(huì)工作?！雹伲勖溃菡材匪埂.威爾遜：《官僚機(jī)構(gòu)：政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因》，三聯(lián)書店2006年，第46頁(yè)。但需要注意的是，把街頭官僚“單純看成是確定一線行為的工作者，不足以解釋他們實(shí)際上做了什么，做的緣由以及他們的行動(dòng)是如何影響委托人的”。同樣，把他們簡(jiǎn)單“描述為消極地和被動(dòng)地接受和執(zhí)行來自上級(jí)的政策和程序，是一種過分膚淺的看法”②［美］米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過程》，中國(guó)青年出版社2004年，第179頁(yè)。。因此，街頭官僚是如何行使和運(yùn)用權(quán)力來完成任務(wù)的，又是如何與公民進(jìn)行接觸和互動(dòng)的，深入理解這些問題對(duì)于解讀政策執(zhí)行及其過程具有重要的理論價(jià)值。

現(xiàn)實(shí)中此起彼伏的執(zhí)法沖突現(xiàn)象（比如城管與市民的沖突等）也不斷表明，街頭官僚與公民互動(dòng)中的矛盾沖突，已經(jīng)成為公共治理過程中不可回避的重要問題，但這兩種社會(huì)角色之間直接的接觸和面對(duì)面的互動(dòng)及其所引發(fā)的問題，卻并沒有引起研究者的重視。本文作為一項(xiàng)規(guī)范性的研究，將立足于街頭官僚與公民之間的面對(duì)面互動(dòng)的關(guān)系，提出“街頭行政”這樣一個(gè)分析街頭官僚與公民互動(dòng)關(guān)系的抽象概念，進(jìn)而明確街頭行政的理論分析維度，并從現(xiàn)實(shí)角度提出街頭行政范疇中的主要問題，從而拓展街頭官僚研究的理論視域，深入推動(dòng)街頭官僚的理論研究。

一、街頭行政的概念及其范疇

1977年，美國(guó)學(xué)者利普斯基（Michael Lipsky）在其發(fā)表的《建立一個(gè)街頭官僚理論》的論文中，首先提出了“街頭官僚”（Street－Level－Bureaucrat）的概念。由此之后，街頭官僚的研究開始逐漸得到了人們的關(guān)注，也引起了越來越多研究者的興趣。

利普斯基認(rèn)為，街頭官僚“是指那些在其工作進(jìn)程中直接與市民互動(dòng)的公共服務(wù)人員，以及對(duì)任務(wù)執(zhí)行具有實(shí)質(zhì)性判斷力的公職人員”①［美］邁克爾·利普斯基：《街道層官僚與政策制定》，載杰伊·M.沙夫里茨、卡倫·P.萊恩、克里斯托弗·P.博里克：《公共政策經(jīng)典》，北京大學(xué)出版社2008年，第51頁(yè)。。根據(jù)這個(gè)定義，典型的街頭官僚包括公職教師、警官及其他執(zhí)法人員、社會(huì)工作者、法官、公職律師等。這個(gè)定義的外延是非常寬泛的。但是，我國(guó)目前的研究都傾向于將街頭官僚的范圍限定在政府部門之中，比如最早引介街頭官僚理論的葉娟麗和馬駿就認(rèn)為，“‘街頭官僚’是處于基層、同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員?！雹谌~娟麗、馬 駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003年第5期，第612頁(yè)。其后的研究者基本上認(rèn)可和接受了這個(gè)定義，并都是針對(duì)政府中的街頭官僚來展開研究的。

提到政府中的街頭官僚，人們立刻就能聯(lián)想到那些在辦事大廳、大街小巷甚至田間地頭等場(chǎng)所工作的政府公務(wù)員。不過，雖然街頭官僚帶有“street”的標(biāo)簽，但他們并不必須是在“street”上工作的。因?yàn)?，“街頭官僚中的‘街頭’不是一種對(duì)工作環(huán)境的直觀描述，而主要是對(duì)街頭官僚與公民直接打交道時(shí)的工作界面的一種高度抽象?！雹垌n志明：《街頭官僚的空間詮釋——基于工作界面的比較分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期，第585頁(yè)。作為一種空間化的建構(gòu)，“街頭”不是指某個(gè)確定的社會(huì)地點(diǎn)，而是“積極活動(dòng)的身體面向任務(wù)的情境定位”④［英］吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，三聯(lián)書店1998年，第139頁(yè)。。因此，如果說管理官僚主要是在辦公場(chǎng)所通過與上下級(jí)進(jìn)行聯(lián)系來開展工作，那么街頭官僚卻必須經(jīng)常要與公民進(jìn)行直接接觸，并在與公民面對(duì)面的互動(dòng)中去做事。

迄今為止，街頭官僚的研究者們已經(jīng)對(duì)街頭官僚（基層政府公務(wù)員）的政治角色、工作特征、任務(wù)性質(zhì)、行為邏輯、權(quán)力運(yùn)用、生存狀況、技能形成、個(gè)體認(rèn)知等多種多樣的議題進(jìn)行了廣泛的探討。就目前這些研究來看，街頭官僚顯然是理論舞臺(tái)上當(dāng)仁不讓的主角或中心，但公民則很大程度上被看作是一個(gè)可有可無的、無關(guān)緊要的、消極的、被動(dòng)的對(duì)象化存在。這些以街頭官僚為單一中心的研究取向，取消了公民的主體性角色，也忽視了公民與街頭官僚互動(dòng)的功能和意義。但事實(shí)上，如果沒有公民的存在和參與，街頭官僚就只能對(duì)著空氣去行使權(quán)力，甚至街頭官僚自身也失去了存在的價(jià)值。就此而言，街頭官僚與公民之間具有某種互相建構(gòu)的關(guān)系。換言之，“管理官僚的工作主要是同質(zhì)性身份的社會(huì)互動(dòng)，街頭行政則主要是異質(zhì)性身份的社會(huì)互動(dòng)?！雹蓓n志明：《街頭官僚及其行動(dòng)的空間辯證法——對(duì)街頭官僚概念及其理論命題的重構(gòu)》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第3期，第110頁(yè)。后者包含了權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系等更加豐富的政治和社會(huì)內(nèi)涵。

必須要指出的是，街頭官僚行動(dòng)所指向的不是物體，而是一個(gè)個(gè)的人——公民。即便有些執(zhí)法行動(dòng)表面上是針對(duì)物體所采取的，比如整治城市黑車、拆除違章建筑等，但最終則是指向擁有或支配這些物體的個(gè)人。在街頭官僚的工作過程中，公民不僅是任務(wù)環(huán)境的有機(jī)組成部分，也對(duì)街頭官僚及其行動(dòng)產(chǎn)生能動(dòng)性的影響。街頭官僚工作的結(jié)果不是由街頭官僚單方面的行動(dòng)決定的，而是由雙方參與者的行動(dòng)、反應(yīng)及互動(dòng)所共同演繹出來的。因此，要深入理解這種社會(huì)關(guān)系，就不僅要關(guān)注街頭官僚，也要關(guān)注與其互動(dòng)的公民，更要深入理解他們之間互動(dòng)的狀況。為此，我們提出“街頭行政”的概念，對(duì)街頭官僚在與公民在面對(duì)面的情境中進(jìn)行的互動(dòng)及其過程做出描述性的定義。其中，“街頭”表明了街頭官僚與公民互動(dòng)過程的空間定位，而行政則指明了這種社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)及內(nèi)容。

街頭官僚是一個(gè)著眼于政府公務(wù)員身份和工作特征的理論概念，而街頭行政則是一個(gè)基于街頭官僚與公民之間的互動(dòng)關(guān)系而形成的理論概念，是對(duì)街頭官僚與公民之間的正式互動(dòng)及其過程和結(jié)果的描述。兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。在街頭官僚的理論譜系中，街頭官僚是唯一的中心或主角，但在街頭行政的理論框架中，公民與街頭官僚都是研究清單上并列的主角，而焦點(diǎn)的問題則是雙方之間的互動(dòng)及其過程和結(jié)果。就此而言，街頭行政不僅是對(duì)街頭官僚工作進(jìn)程和狀況的描述，也是對(duì)街頭官僚概念的展開和深化。而且，相對(duì)于街頭官僚概念主要是提出了一種作為研究對(duì)象的特殊人群，街頭行政概念則直接地瞄準(zhǔn)了街頭官僚與公民之間的正式互動(dòng)，并將靜態(tài)的對(duì)人的研究拓展到對(duì)街頭行政的動(dòng)態(tài)過程的考察上來，從而拓展了街頭官僚研究的視域，深化了對(duì)政策執(zhí)行、政府與公民之間的關(guān)系等問題的理解。

二、街頭行政的理論分析維度

街頭行政是兩種典型社會(huì)角色之間的直接的面對(duì)面的互動(dòng)。隨著行政權(quán)力滲透到社會(huì)生活的各個(gè)層面，介入到公民社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，涉及到公民活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，街頭行政已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)中一個(gè)重要的社會(huì)關(guān)系類型。根據(jù)街頭行政的概念及其社會(huì)行動(dòng)的性質(zhì)，我們將其分析維度主要概括為如下幾個(gè)方面。

（一）基本關(guān)系

基本關(guān)系是指參與互動(dòng)的雙方或多方之間主要的社會(huì)關(guān)系。街頭行政是作為基層政府公務(wù)員的街頭官僚與公民兩種角色之間的社會(huì)互動(dòng)。這些互動(dòng)是政府與公民之間關(guān)系的具體化。但是，在權(quán)力關(guān)系上，街頭行政顯然包含著一種不平等的關(guān)系。相對(duì)于普通公民，街頭官僚處于統(tǒng)治或支配的地位，能夠采取措施獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰民眾，影響公民的福利和權(quán)益。即便是在提供服務(wù)的情景中，由于這種服務(wù)的壟斷性質(zhì)或非自愿性質(zhì)，公民歸根結(jié)底仍然受到政府服務(wù)的制約。這實(shí)際上也意味著，對(duì)于公民而言，許多街頭行政的關(guān)系建構(gòu)是非自愿性質(zhì)的，公民是不得已或被迫地成為街頭官僚的顧客的。而街頭官僚所做的決定，都是直接針對(duì)公民個(gè)人的，并具有“分配和再分配的屬性”①［美］邁克爾·利普斯基：《街道層官僚與政策制定》，第57頁(yè)。。無論是將某些人納入社會(huì)福利享受者的名單，或?qū)嵤?duì)某些行為的懲戒等，都實(shí)實(shí)在在影響公民的機(jī)會(huì)、利益和感受。從利益角度分析，街頭行政主要包含了兩種性質(zhì)的行動(dòng)，一種是政府給予公民利益、支持或認(rèn)可的行動(dòng)，一種是政府剝奪公民權(quán)益或施加強(qiáng)制等的行動(dòng)。由于利益關(guān)系的不同，參與者之間的互動(dòng)及其結(jié)果也會(huì)不一樣。對(duì)于公民而言，雖然法律或政策從根本上決定了利益的分配及其實(shí)現(xiàn)的方式，但這些只有通過街頭官僚的執(zhí)行才能落實(shí)下來。

（二）問題性質(zhì)

社會(huì)問題是人們進(jìn)行互動(dòng)的中介，它指的是人們需要面對(duì)或處理的事務(wù)及其性質(zhì)。問題的性質(zhì)首先是指問題的領(lǐng)域。問題領(lǐng)域是說這些事務(wù)是屬于哪方面的問題——法律的還是政策的、公共的還是個(gè)人的等。問題的領(lǐng)域決定了街頭官僚是否有權(quán)或有資格來處理這些事情，也決定了應(yīng)該采取什么方式來處理它。由于現(xiàn)代政府管理已經(jīng)拓展到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，因此，街頭行政的問題性質(zhì)也呈現(xiàn)出前所未有的多樣性和復(fù)雜性，其中主要包括三個(gè)方面：一是提供公共服務(wù)，如提供交警服務(wù)；二是實(shí)施政府管制，比如確定公民或法人的資格等；三是進(jìn)行行政執(zhí)法，執(zhí)行法律法規(guī)或公共政策等。這其中既有非常艱難和危險(xiǎn)的任務(wù)，如追捕逃犯，也有比較簡(jiǎn)單的工作，如在辦公桌前辦理手續(xù)等。對(duì)于要解決或不解決什么問題，街頭官僚通常都沒有什么自主性。在日常生活中，公民經(jīng)常將一些本不屬于街頭官僚職權(quán)范圍內(nèi)的問題提交給他們，如非警務(wù)性報(bào)警，就使得公安機(jī)關(guān)非常尷尬。

（三）規(guī)范體系

規(guī)范體系是指參與者所面臨的各種正式或非正式的規(guī)范，這包含從法律制度到倫理道德等廣泛的社會(huì)規(guī)范。明確的規(guī)范體系有利于明晰各自行為的邊界和限度，引導(dǎo)參與者適應(yīng)對(duì)方的行動(dòng)，保證街頭行政的順利進(jìn)行。其中，正式的法律制度比較容易確認(rèn)，但非正式的道德規(guī)范則具有很大的彈性與不確定性，更多的時(shí)候，情、理、法等因素往往是糾纏在一起的。比如，在警察開槍打死人的事件中，警察是否以及應(yīng)該在什么條件下開槍，都會(huì)成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。針對(duì)街頭官僚的規(guī)范不可勝數(shù)，但主要集中在三個(gè)方面：一是依法行政，遵紀(jì)守法，認(rèn)真執(zhí)行法律政策和規(guī)章制度，確保完成組織任務(wù)；二是要降低成本，提高產(chǎn)出，提升效率，提高服務(wù)對(duì)象的滿意度；三是遵循職業(yè)倫理規(guī)范，保證合乎官德的行為，樹立良好的社會(huì)形象等。對(duì)于公民而言，面對(duì)街頭官僚，他們也負(fù)有做一個(gè)良好公民的廣泛責(zé)任，包括應(yīng)當(dāng)做一個(gè)積極公民，有節(jié)制地爭(zhēng)取公民權(quán)利。

（四）心理結(jié)構(gòu)

人與人之間的交往和互動(dòng)都會(huì)形成某種情感和心理。在街頭行政的過程中，如果是給予公民利益或支持的行動(dòng)，雖然也可能會(huì)引發(fā)外界的不滿和質(zhì)疑，但至少當(dāng)事人之間是可能做到皆大歡喜的。街頭行政的挑戰(zhàn)在于，在限制或剝奪公民權(quán)益的過程中，不僅要盡量避免出現(xiàn)“公民不服從”的行為，降低執(zhí)行過程的沖突水平，而且還要安撫好公民的情感、態(tài)度和情緒。街頭行政中所帶來的權(quán)益損益，將遙遠(yuǎn)而抽象的政策規(guī)定等轉(zhuǎn)化為活生生的日常體驗(yàn)，這些影響著公民的心理，也形成了對(duì)于街頭官僚的印象。由此所引發(fā)的對(duì)抗和沖突，固然是利益沖突的結(jié)果，也是復(fù)雜的心理活動(dòng)的產(chǎn)物。比如，在一些具有泄憤性質(zhì)的群體性事件中，民眾就是在將對(duì)政治或政府的態(tài)度借機(jī)發(fā)泄到他們夠得著的街頭官僚的身上。此外，民眾通常希望給自己辦事的街頭官僚是友善的、熱情的、公正的和專業(yè)的，能盡可能地滿足自己的愿望和訴求，而街頭官僚所關(guān)心的則是遇到“聽話的人”，而不是“刺頭”，并希望能得到民眾的理解、支持和合作。這些心理預(yù)期提供了相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但也留下了相互沖突的隱患。

（五）行動(dòng)結(jié)果

街頭行政的結(jié)果主要可以分為合作和非合作兩種情況，這些結(jié)果對(duì)應(yīng)著街頭官僚的工作績(jī)效，顯示出權(quán)力運(yùn)用的效果，揭示了公共服務(wù)的狀況，也表明公民可以從政府那里得到什么，得到多少。相對(duì)于管理官僚經(jīng)常是在辦公室或會(huì)議室的“暗箱”中開展工作，街頭行政大多是在大庭廣眾之下進(jìn)行，具有較強(qiáng)的可見性和透明度，也比較容易進(jìn)行公共監(jiān)督。而且，“街頭是城市中最重要和最經(jīng)常為各階層人所使用的公共空間，任何事情發(fā)生在街頭都會(huì)造成比其他地方更為轟動(dòng)的效應(yīng)”①［美］王笛：《街頭文化——成都公共空間、下層民眾與地方政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年，第303頁(yè)。。由于街頭官僚與公民之間存在權(quán)力不對(duì)稱，作為街頭官僚顧客的公民很多時(shí)候都被看成是社會(huì)的弱勢(shì)群體，因此某些形態(tài)的街頭行政——警察拘人、城管打人和強(qiáng)制拆遷等——很容易吸引公眾的眼球，形成民眾的道德憤慨，引發(fā)強(qiáng)烈的社會(huì)反響。

可見，街頭行政不是街頭官僚單方面意志和行動(dòng)的產(chǎn)物，而是街頭官僚與公民之間互動(dòng)的結(jié)果。相關(guān)的決策和選擇不僅是利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，也受到行動(dòng)資源和能力的限制，還受到面子、人情、公眾壓力和社會(huì)價(jià)值等因素的影響。比如，在解決公民的違法問題時(shí)，表示尊重且恭敬的人可能只受到非正式的處理，而既不尊重也不合作的人則會(huì)受到正式的制裁②［美］羅伯特·蘭沃西、勞倫斯·特拉維斯：《什么是警察——美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，群眾出版社2004年，第354頁(yè)。。而公民也會(huì)策略性地面對(duì)街頭官僚及其行使權(quán)力的行為，比如不服從執(zhí)法的公民往往運(yùn)用“弱者的武器”、把事情鬧大甚至訴諸暴力來進(jìn)行抗?fàn)帯?/p>

三、街頭行政理論的現(xiàn)實(shí)指向

街頭行政是一個(gè)高度抽象的概念，界定了一種特殊的社會(huì)關(guān)系，也提供了一個(gè)更加全面、豐富的理論分析框架。關(guān)鍵的問題是，必須將其應(yīng)用到對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的分析上去，為理解和解決相關(guān)問題提供新的視角和方法。根據(jù)街頭行政的概念及其理論維度，本研究試圖將下述問題納入街頭行政的理論譜系中來，并由此確立理論研究的新的議題和方向。

（一）與管理官僚的合作與沖突

街頭官僚處于組織金字塔的底層，執(zhí)行管理官僚的決策和指令，也受到管理官僚的控制和監(jiān)督。作為政府大家族的一分子，兩者的利益和立場(chǎng)是比較一致的，也有著良好的合作基礎(chǔ)。但是，作為專業(yè)的行政管理人員，街頭官僚在直接接觸管理對(duì)象的過程中，不僅需要獨(dú)立自主地做出選擇和判斷，而且也逐漸掌握更多具體的、地方的和特殊的操作性知識(shí)?！霸诖蠖鄶?shù)機(jī)構(gòu)中，一線人員在判斷具體操作問題上比上層領(lǐng)導(dǎo)處于更為有利的位置，上層領(lǐng)導(dǎo)只能通過事后極為簡(jiǎn)略的報(bào)道了解問題?！雹郏勖溃菡材匪埂.威爾遜：《官僚機(jī)構(gòu)：政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因》，第176頁(yè)。管理者通常意識(shí)不到前線作業(yè)領(lǐng)域所發(fā)生的事情，而“最接近實(shí)際問題的人同時(shí)也最了解如何解決這些問題”④［美］戴維·H.羅森布魯姆、羅伯特·S.克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年，第159頁(yè)。。

尤其是，行政體系的權(quán)威是向上集中的，但行政能力和技術(shù)卻是分散的，政府必須依靠街頭官僚的勤奮和能力來提高生產(chǎn)力。隨著行政專業(yè)化和技術(shù)化的高度發(fā)展，政府中上下級(jí)之間的關(guān)系正在受到以專業(yè)技術(shù)為基礎(chǔ)的街頭官僚的挑戰(zhàn)。管理官僚不僅需要街頭官僚提供的信息來了解情況，做出決策，也需要街頭官僚認(rèn)真地去執(zhí)行那些已經(jīng)做出來的決策。管理官僚必須對(duì)街頭官僚的所作所為負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但他們卻越來越喪失對(duì)街頭官僚的控制權(quán)。而為了避免麻煩和逃避懲罰，街頭官僚也習(xí)慣于將“問題上交”，留給管理官僚去處理。這些街頭官僚與管理官僚之間的沖突與合作，對(duì)于理解政策執(zhí)行具有非常重要的意義。

（二）自由裁量權(quán)及其運(yùn)用

“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心?！雹伲勖溃莶{德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年，第566頁(yè)。無論是什么層級(jí)的行政人員，都擁有或多或少的自由裁量權(quán)。街頭官僚在錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境中與各色各樣的人等打交道，很多決策都涉及到對(duì)任務(wù)、環(huán)境、規(guī)則、情理等的微妙而復(fù)雜的判斷，因此自由裁量權(quán)有其客觀的必要性和必然性。在錯(cuò)綜復(fù)雜的任務(wù)環(huán)境下，街頭官僚不僅依照法律和專業(yè)技能來做事，也根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、判斷和價(jià)值觀來做出決策，甚至“嚴(yán)重依賴直覺來行使自由裁量權(quán)”②［美］D.H.羅森布魯姆、R.奧利里：《公共管理與法律》，中山大學(xué)出版社2007年，第147頁(yè)。。并且，管理官僚也許比較容易地為其行動(dòng)做出符合邏輯的解釋或說明，但街頭官僚想要做好工作，就必須借助于個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、直覺和處理人際關(guān)系的技巧，這些既難以程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，甚至也很難給出充分的解釋。

街頭官僚自由裁量權(quán)的運(yùn)用，主要帶來兩個(gè)方面的問題：一是規(guī)則的效力及其適用的問題，“執(zhí)行總會(huì)形成或改變政策”③［美］查爾斯·E.林布?。骸墩咧贫ㄟ^程》，華夏出版社1988年，第82頁(yè)。，“‘真正的’政策是執(zhí)行的政策”④［美］B.蓋伊·彼得斯：《官僚政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年，第240頁(yè)。，而不是說出來的和寫在紙上的政策。街頭官僚決定案件的適用規(guī)則，這不僅是在“決定性”地解釋規(guī)則，而且也是在制定規(guī)則，創(chuàng)造先例⑤［英］M.J.C.維爾：《憲政與分權(quán)》，三聯(lián)出版社1997年，第304～305頁(yè)。；二是公平性的問題，法律政策及其規(guī)則可以是標(biāo)準(zhǔn)化的，但每個(gè)街頭行政的案例都是具體的和活生生的，充滿了特殊性和差異性。因此，無論是對(duì)同樣的問題適用了同樣的規(guī)則，還是對(duì)不同的情況采取了不同的措施，都有可能導(dǎo)致公平性的質(zhì)疑，許多行政糾紛也就是由此而引發(fā)的。這些需要從理論上得到更加深入的解釋。

（三）在場(chǎng)情境下的面對(duì)面互動(dòng)

與公民面對(duì)面的互動(dòng)是街頭官僚的定義性特征⑥韓志明：《街頭官僚及其行動(dòng)的空間辯證法——對(duì)街頭官僚概念及其理論命題的重構(gòu)》，第109頁(yè)。。街頭行政是街頭官僚與公民在特定空間中的遭遇，空間中的建筑、設(shè)施、物體和人及其背后的規(guī)范體系等，都會(huì)影響到參與者的行為、心理及其互動(dòng)?？臻g是一個(gè)舞臺(tái)，街頭官僚和公民都是其中的臨時(shí)演員，但這里并沒有固定的腳本，劇情也是根據(jù)各自的行動(dòng)及相互的反應(yīng)而逐漸發(fā)展下去的。非常重要的是，既然空間及其要素是街頭行政的建構(gòu)性要素，那么行動(dòng)者也可以利用空間及其權(quán)力機(jī)制來實(shí)現(xiàn)想要的結(jié)果，比如警察利用昏暗的房間來審訊嫌疑犯，信訪部門設(shè)計(jì)寬敞而富有溫情的空間來舒緩上訪者的壓力和焦慮，公民會(huì)在公開場(chǎng)合中利用圍觀者的同情或支持來要對(duì)抗野蠻的執(zhí)法者等。

在面對(duì)面的互動(dòng)中，街頭行政不再是權(quán)力單方面的“獨(dú)白”，而更是一個(gè)社會(huì)“對(duì)話”的過程。公民參與并建構(gòu)了特定的社會(huì)結(jié)果，具有界定政府與公民之間關(guān)系的重要意義。但是，公民的個(gè)體特征、群體性狀況以及空間因素的介入，也使街頭行政呈現(xiàn)出較大的隨意性和不確定性，比如（看上去）社會(huì)地位較高的人經(jīng)常會(huì)受到執(zhí)法者更多的尊重和禮遇，而有色人種、少數(shù)民族或社會(huì)弱勢(shì)群體則常常會(huì)受到“特別”的對(duì)待，包括歧視和不公正的裁決等。同樣，公民也會(huì)通過某些策略（比如示弱策略或強(qiáng)橫策略等）來贏得街頭官僚的同情或支持。因此，街頭行政不是整齊劃一的世界，而是充滿了無限的變化和可能。這些問題廣泛存在，需要引起研究者的注意。

（四）公共服務(wù)的供給及其品質(zhì)

“一個(gè)真正有效率、效能的服務(wù)計(jì)劃需要服務(wù)對(duì)象的主動(dòng)參與，而不是服務(wù)對(duì)象的被動(dòng)接受?！雹撸勖溃軧.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，第64頁(yè)。街頭行政的核心功能就是提供公共服務(wù)。但是，公共服務(wù)的供給及其品質(zhì)不僅取決于街頭官僚供給的意愿和能力，而且也跟公民的參與及其與街頭官僚的互動(dòng)是息息相關(guān)的。比如，理論研究發(fā)現(xiàn)，那些表明自己有很高需求的公民通常會(huì)獲得很高比例的福利，而被視為很難對(duì)付或麻煩的公民通常只能獲得很少的福利①葉娟麗、馬 駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，第613頁(yè)。。同時(shí)，積極向政府提出要求的人，比如向政府提出信息公開或社會(huì)福利申請(qǐng)的公民，不僅表達(dá)出了需求公共服務(wù)的愿望，向政府施加了履行服務(wù)責(zé)任的壓力，也（有可能）會(huì)獲得更多的服務(wù)。

在街頭行政的過程中，法律法規(guī)和規(guī)章制度等都從紙面走向?qū)嵺`，得到了應(yīng)用的機(jī)會(huì)，也接受了實(shí)實(shí)在在的檢驗(yàn)。這也反過來為制度的革新提供了第一手的信息。實(shí)踐中存在的各種阻力和障礙等，通常通過影響街頭行政的效果而形成“倒逼”制度變革的效果。特別是，在公民與街頭官僚面對(duì)面的接觸過程中，由于街頭官僚的決策和行動(dòng)會(huì)立刻引起公民消極的或積極的反應(yīng)，因此公民權(quán)益的自我保護(hù)機(jī)制提供了“克服違規(guī)問題”②［美］B.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，第66頁(yè)。的重要方法，并有利于形成遏制權(quán)力濫用的屏障。當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)這些效果，則需要形成公民社會(huì)的良好傳統(tǒng)和積極主動(dòng)的公民精神。

（五）街頭官僚的生存處境

作為官僚體制金字塔的底層，街頭官僚地位低，權(quán)力小，待遇差，壓力大，晉升機(jī)會(huì)少。但作為政府公務(wù)員，他們又是捧著“金飯碗”的人，擁有體面的工作，享受穩(wěn)定而高標(biāo)準(zhǔn)的福利和保障，也享有不少的方便和特權(quán)等。但街頭官僚在政府的第一線工作，工作內(nèi)容大多是細(xì)致而又繁瑣的苦活或累活。他們既要承受完成管理官僚交辦的任務(wù)的巨大壓力，接受日益嚴(yán)苛的考核和評(píng)估，同時(shí)也要在公民或公眾的注視之下去執(zhí)行公務(wù)，承受公眾對(duì)他們的要求、評(píng)價(jià)和指責(zé)，以至于在許多情況下，他們的工作既得不到管理官僚的認(rèn)可，也不被服務(wù)對(duì)象所領(lǐng)情。

特別是，隨著社會(huì)法治化和民主化程度的提升，管理官僚、社會(huì)組織、新聞媒體和公民從各個(gè)方面對(duì)街頭官僚提出了更加多元而復(fù)雜的要求，這些不僅對(duì)其工作的能力、素質(zhì)、技巧和績(jī)效等提出了更加嚴(yán)格的要求，而由此引發(fā)的各種矛盾沖突也動(dòng)輒將他們卷入到身不由己的各種是非漩渦中去，提高了他們的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。這樣，復(fù)雜的政治和社會(huì)生態(tài)不可避免造成了街頭官僚特殊的行動(dòng)邏輯，具體如激勵(lì)不足、規(guī)則依賴、選擇行為、一線棄權(quán)等③韓志明：《街頭官僚的行動(dòng)邏輯與責(zé)任控制》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第1期，第44～46頁(yè)。。這些問題是現(xiàn)代政府官僚體制所難以消除的問題，也是公共行政所必須面對(duì)的問題。

四、結(jié) 論

街頭行政與街頭官僚是一個(gè)理論綜合體，兩者是密切關(guān)聯(lián)在一起的。雖然街頭官僚的研究正在逐步推進(jìn)，但街頭行政的概念及其理論卻是一個(gè)全新的課題。街頭行政概念從街頭官僚與公民面對(duì)面的互動(dòng)這一核心點(diǎn)切入對(duì)行政過程的理解和分析，提出了新的理論視角，也形成了新的研究議題。這些必將對(duì)街頭官僚的研究、政策過程的研究以及公民與政府之間關(guān)系的研究等帶來積極的影響。我國(guó)目前尚處于社會(huì)矛盾的凸顯期，官民沖突層出不窮，街頭行政層面的矛盾沖突頻頻發(fā)生，這些問題需要更加恰當(dāng)?shù)睦碚摴ぞ邅硖峁└袉l(fā)性、針對(duì)性和實(shí)用性的理論資源。因此，推進(jìn)街頭行政的研究也將有助于對(duì)相關(guān)問題的理解和解決。當(dāng)然，街頭行政目前還只是一個(gè)探索性的概念，相關(guān)的觀點(diǎn)也有待進(jìn)一步的商榷，其價(jià)值也有待于理論和實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。