王新奇

一、國家審計與國家治理的關(guān)系

概括而言，國家審計是國家政治制度的組成部分，是國家治理的工具，是為國家治理服務(wù)的。從世界范圍來看，國家審計制度都是由各國家的憲法或?qū)ｉT法律明確確立，是屬于國家政治制度的范疇。查閱審計發(fā)展的歷史，不難看出，國家審計的產(chǎn)生是基于國家治理的客觀需要，是為國家治理服務(wù)的。在奴隸制社會，統(tǒng)治者為了維護其統(tǒng)治利益，將國家審計納入其官僚系統(tǒng)，利用國家審計加強鞏固其統(tǒng)治。例如，在我國的西周時期，周王朝就在國家機構(gòu)天宦冢宰系統(tǒng)中設(shè)置有“宰夫”一職，“宰夫”負責(zé)獨立監(jiān)督各級官吏上報的財計報告并進行稽核，發(fā)現(xiàn)違法亂紀(jì)者，可越級向天宦冢宰或周王報告，加以處罰?？梢?，國家審計從產(chǎn)生就已經(jīng)是國家治理的重要組成部分了。這種國家審計制度，不但維護了奴隸主的統(tǒng)治，也促進了奴隸制經(jīng)濟的發(fā)展。此后，無論是封建社會、資本主義社會還是社會主義社會，國家審計都一如既往地扮演著國家治理工具的角色，為國家治理服務(wù)。

二、國家審計在國家治理中的作用

（一）監(jiān)督制約權(quán)力，促進民主制度建設(shè)

國家審計在國家治理中，通過監(jiān)督制約權(quán)力，促進民主制度建設(shè)。現(xiàn)代民主制度理論告訴人們，權(quán)力如果不受到約束和制衡，必將產(chǎn)生腐敗和濫用。國家治理需要建立一套權(quán)力制衡機制，以有效防止權(quán)力的濫用和尋租行為。國家審計作為國家治理的重要組成部分，形成對權(quán)力的制約，從而避免了權(quán)力的濫用。在我國，由于體制原因，政府機構(gòu)被賦予了極大的權(quán)力，容易發(fā)生濫權(quán)行為，因此尤其需要一套監(jiān)督制度對權(quán)力進行約束。如今，中央高層也提出要把權(quán)力關(guān)進籠子。我國憲法中規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作必須接受人民的監(jiān)督”，國家審計作為一支重要的監(jiān)督力量，在一定程度上使人民監(jiān)督變成了現(xiàn)實。國家審計不但能監(jiān)督制約政府權(quán)力，而且能為人民監(jiān)督、參政議政提供信息。只有充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用，才能對政府的權(quán)力進行有效約束，從而促進民主制度的建設(shè)。

（二）預(yù)警治理風(fēng)險，維護國家經(jīng)濟安全

國家審計是國家治理中的“免疫系統(tǒng)”，是國家經(jīng)濟安全保障體系中不可缺少的力量，對維護國家經(jīng)濟安全發(fā)揮著重要的作用。國家審計作為國家治理的工具，肩負著維護國家經(jīng)濟利益的使命。通過對國家經(jīng)濟安全的審計，可以實現(xiàn)國家經(jīng)濟安全的戰(zhàn)略目標(biāo)，降低經(jīng)濟或金融危機發(fā)生的風(fēng)險，提高國家經(jīng)濟發(fā)展的安全系數(shù)。在這個過程中，國家審計主要通過“免疫系統(tǒng)”的發(fā)揮，提前預(yù)警國家治理中的經(jīng)濟或金融風(fēng)險，審計內(nèi)容包括了風(fēng)險的識別、風(fēng)險的評估和風(fēng)險的應(yīng)對等。國家審計在國家治理過程中的預(yù)警作用，有助于國家建立起一套經(jīng)濟或金融危機的預(yù)警機制。國家審計不但要關(guān)注國內(nèi)經(jīng)濟的安全問題，同時也要關(guān)注來自國外的可能對國家經(jīng)濟安全造成威脅的因素，以便進行及時預(yù)警，為國家經(jīng)濟安全提供制度上的保障。

（三）查處違法行為，助力反腐倡廉

國家審計通過查處經(jīng)濟中的違法行為，推動了反腐工作和廉政建設(shè)。國家審計根據(jù)法律賦予的權(quán)力和責(zé)任，依法對經(jīng)濟違法行為進行揭露和查處，這是腐敗治理的一種重要手段，反腐是國家審計服務(wù)國家治理的重要內(nèi)容。而反腐必須同時滿足兩個條件，即發(fā)現(xiàn)問題和追究責(zé)任，這樣才能形成威懾力，使違法者不得不為其后果埋單。經(jīng)濟責(zé)任審計就是適用于這種情況，經(jīng)濟責(zé)任審計通過監(jiān)督財政收支的各項經(jīng)濟活動，揭露經(jīng)濟責(zé)任履行中的重大違法違規(guī)、違背民意的問題，對相關(guān)人員進行責(zé)任追究，從而有助于建立廉潔的負責(zé)任的政府。我國國家審計每年都要開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，這對加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、打擊腐敗具有深刻的影響。

（四）服務(wù)社會生活，保障民生權(quán)益落實

通過開展社會保障審計活動，國家審計可以發(fā)揮保障民生的作用，促進民生權(quán)益的落實。隨著社會的進步，老百姓對改善民生的愿望不斷提高，對政府的期望也越來越高。老百姓最為關(guān)心的民生問題主要存在于以下這些方面：首先是公共設(shè)施建設(shè)方面，主要是政府投資建設(shè)的市政工程項目等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金的使用情況以及其績效的情況；其次是日常生活方面，主要涉及到是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障資金的收繳和使用管理問題；此外還有社會公益慈善組織收取的錢物保管使用問題等。這些問題涉及面廣，事關(guān)老百姓的切身利益，如果處理得不好，就很容易引起一些群體事件，影響群眾對政府的信任，嚴(yán)重的還會對公共安全造成危害，影響社會穩(wěn)定。國家審計通過開展社會保障審計、跟蹤審計和經(jīng)濟責(zé)任審計等，有力保障了民生權(quán)益的落實。

（五）評價治理績效，提高國家治理水平

評價政府工作的優(yōu)劣要看兩個方面：責(zé)任和效率。負責(zé)任的政府，能夠為人民的根本利益著想，能夠保證公共財政的公平分配，能夠保障人民基本權(quán)力的實現(xiàn)；同樣，高效率的政府能夠為人民創(chuàng)造更多的財富，能夠更好地管理公共財產(chǎn)。然而，一個負責(zé)任和高效率的政府不是天生的，而必須依靠監(jiān)督和評價機制的功能才能做到，國家審計提供了這樣的監(jiān)督和評價功能。通過實施經(jīng)濟責(zé)任審計，評價政府經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，考核政府及公職人員是否恪盡職守；通過對財政資金使用情況的審計，有助于發(fā)現(xiàn)財政資金使用中的問題，從而追究相關(guān)人員的責(zé)任。政府效率既包括了財政資金的使用效率，也包括了經(jīng)濟發(fā)展效率和政府服務(wù)效率等。國家審計通過對公共經(jīng)濟資源投向以及數(shù)量審查，分析投資是否達到了預(yù)期的效率和效果，促進社會公共資源的合理配置，提高國民經(jīng)濟運行的質(zhì)量和效益。另外，國家審計通過對政府服務(wù)效率進行審計，評價政府是否依法行政、辦事是否公開、公正和公平，這會有助于提高政府服務(wù)的效率和質(zhì)量。國家審計可以運用自己的專業(yè)優(yōu)勢和獨立地位,對影響政府社會功能實現(xiàn)的問題進行分析和處理，幫助提高國家治理的水平。

（六）披露審計結(jié)果，推動政務(wù)信息公開

國家審計結(jié)果向社會公開披露，可以推動政務(wù)信息的公開和透明。國家審計在這方面的作用主要表現(xiàn)在：首先，國家審計可以進一步提高信息披露的范圍和質(zhì)量，包括審計報告公告的及時性、準(zhǔn)確性和廣泛性等；其次，國家審計可以促進政府預(yù)算透明度的提高，國家審計對財政預(yù)算審計并公告其結(jié)果，促進人民代表大會及社會公眾對財政資金預(yù)算進行監(jiān)督，提高財政收支的透明度；最后，國家審計可以對政務(wù)公開實施情況進行評價和公布，以此提高政務(wù)信息公開透明的程度。

三、國家治理中如何充分發(fā)揮國家審計的作用

（一）樹立國家審計為國家治理服務(wù)的大局觀念

在明確國家審計與國家治理關(guān)系的基礎(chǔ)上，國家審計人員在思想上要牢固樹立國家審計服務(wù)于國家治理的大局觀念。國家審計要服務(wù)的是國家治理這個大局，而不是地方利益和部門利益，也不是眼前利益，而是長遠利益。所以，一定要有大局觀念和戰(zhàn)略意識。國家審計應(yīng)為國家治理的良治服務(wù)，因為國家治理的目標(biāo)決定了國家審計的目標(biāo)和方向，國家審計目標(biāo)應(yīng)服從于國家治理目標(biāo)。在工作實踐中，國家審計應(yīng)首先明確國家治理的良治目標(biāo)，這樣才能確定自己的審計目標(biāo)和工作方向。

（二）探索國家治理導(dǎo)向?qū)徲嬓履Ｊ?/h3>

要充分發(fā)揮國家審計的作用，就要創(chuàng)新國家審計的模式，積極探索國家治理導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?。這既是滿足國家審計要服務(wù)于國家治理這一根本要求，又是對風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ降膭?chuàng)新與發(fā)展。國家治理導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ骄褪菍覍徲嫷哪繕?biāo)和內(nèi)容等與國家治理相聯(lián)系，以治理評價為核心，圍繞政府治理狀況開展審計工作，制定審計策略、實施審計調(diào)查、收集審計證據(jù)并據(jù)以提出審計意見，是國家審計的一種新模式。國家治理導(dǎo)向?qū)徲嫴粌H需要考慮國家的利益，還要考慮更多利益相關(guān)者在國家治理結(jié)構(gòu)中的利益。這樣，國家治理審計在審計目標(biāo)、范圍和評估審計風(fēng)險時，與傳統(tǒng)的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ接兴煌?/p>

（三）堅持“一個中心”和“兩個基本點”

國家審計參與國家治理應(yīng)堅持“一個中心和兩個基本點”，這樣才能取得實效?！耙粋€中心”指的是以財政資金審計為中心，“兩個基本點”指的是經(jīng)濟責(zé)任審計和績效審計。財政資金審計是國家審計的工作重點，因為財政資金審計既是其他審計活動的基礎(chǔ)，也是深化公共財政體制改革的重要力量。為了保障財政資金高效節(jié)約使用、促進國家宏觀調(diào)控措施的落實，以財政資金審計為中心對國家治理而言意義非同一般。同時，現(xiàn)代民主制度要求要建立起一個對人民高度負責(zé)的政府，健全問責(zé)機制、推進責(zé)任政府建設(shè)是完善國家治理的必然要求，在這方面，經(jīng)濟責(zé)任審計責(zé)無旁貸。而且，服務(wù)型政府實施國家治理的目的是通過對公共資源的有效配置和利用，最大限度地提高公共資源的使用效果，為全社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以增進全社會的公共福利，在這方面績效審計有助于這一目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）開展新的國家審計業(yè)務(wù)

開展新國家審計業(yè)務(wù)，也是實現(xiàn)國家治理良治的內(nèi)在要求。公共政策評估審計就是國家審計參與國家治理的新業(yè)務(wù)。目前，國家審計雖然開展了社會保障基金審計、地方政府債務(wù)審計、環(huán)境保護審計和投資項目跟蹤審計等，但這些業(yè)務(wù)仍然不能完全滿足國家治理的要求，還需要開展公共政策評估審計。公共政策評估審計是指國家審計通過審查公共政策的實施過程和結(jié)果，依據(jù)一定的審計程序和標(biāo)準(zhǔn)對公共政策的執(zhí)行效果、效能及價值進行的科學(xué)評估的一項審計活動，其目的是通過對公共政策的可行性、科學(xué)性及其實施后的質(zhì)量和效益的綜合評估，將公共政策的效果和影響反饋給政府決策部門，以提高政府決策部門的治理水平。

（五）完善國家審計信息披露機制

完善國家審計披露機制，充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的作用。隨著公民意識的不斷增強，社會公眾對國家審計結(jié)果公告的要求也越來越高。國家審計應(yīng)不斷完善審計披露機制，借助社會公眾的力量加強對政府的監(jiān)督，促進審計結(jié)果的落實。而完善審計信息披露機制，鼓勵社會公眾參與到國家治理中來，本身也是民主程度提高的表現(xiàn)。