唐滔

（中南大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

非法經(jīng)營(yíng)罪的法律適用問(wèn)題
——基于湖南省公安廳經(jīng)偵部門(mén)的實(shí)踐探析

唐滔

（中南大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

非法經(jīng)營(yíng)案已成為目前經(jīng)濟(jì)犯罪防控、打擊的重點(diǎn)。近年來(lái)湖南省公安機(jī)關(guān)打擊非法經(jīng)營(yíng)犯罪活動(dòng)取得了系列成效，但由于其罪名的不確定性，公安機(jī)關(guān)在具體實(shí)踐中仍頻頻面臨困境。針對(duì)當(dāng)前公安機(jī)關(guān)打擊非法經(jīng)營(yíng)類(lèi)犯罪所存在的問(wèn)題，應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧┯枰越鉀Q和規(guī)制。

非法經(jīng)營(yíng)；經(jīng)偵部門(mén)；法律適用；內(nèi)涵外延

非法經(jīng)營(yíng)罪是指違反國(guó)家規(guī)定，從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，擾亂市場(chǎng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重的行為。本罪是1997年刑法增設(shè)的罪名，1979年刑法和單行刑法均沒(méi)有規(guī)定[1]。在過(guò)去的司法實(shí)踐中，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)的犯罪行為一般是按照投機(jī)倒把罪處理。鑒于在司法實(shí)踐中投機(jī)倒把罪逐漸形成了一個(gè)“口袋罪”，1997年修訂刑法時(shí)，將其進(jìn)行了分解，將非法經(jīng)營(yíng)的行為單獨(dú)作了規(guī)定[2]。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，非法經(jīng)營(yíng)的手段、方式也日趨多樣化，嚴(yán)重影響了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。可以說(shuō)，非法經(jīng)營(yíng)已成為目前防控、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的重點(diǎn)領(lǐng)域。針對(duì)這種現(xiàn)狀，公安機(jī)關(guān)加大了打擊力度，取得了明顯成效。但不容忽視的是，在打擊犯罪工作實(shí)際中，非法經(jīng)營(yíng)犯罪第四條——“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”客觀上也存在被誤用或?yàn)E用的情況，造成了非法經(jīng)營(yíng)案件立案數(shù)量虛高，刑事司法資源被極大浪費(fèi)的現(xiàn)象。本文從近三年我省打擊非法經(jīng)營(yíng)犯罪的司法實(shí)踐出發(fā)，就非法經(jīng)營(yíng)犯罪適用問(wèn)題做一些粗淺的探討。

一、近年來(lái)我省打擊非法經(jīng)營(yíng)犯罪司法實(shí)踐之現(xiàn)狀

2009年至2011年，全省公安機(jī)關(guān)共立非法經(jīng)營(yíng)犯罪案件1，734起，涉案金額32.62億余元，破案1，584起，抓獲犯罪嫌疑人3，206名，挽回經(jīng)濟(jì)損失1.22億余元。

（一）立案數(shù)在高位運(yùn)行，涉案金額飚升

從上圖立案數(shù)來(lái)看，近三年來(lái)公安機(jī)關(guān)非法經(jīng)營(yíng)犯罪立案數(shù)雖然沒(méi)有明顯上升趨勢(shì)，但案件總量仍在高位運(yùn)行。擾亂市場(chǎng)秩序類(lèi)犯罪占比分別為2009年39.42%，2010年32.17%，2011年33.75%（立案數(shù)見(jiàn)下圖）。

右下圖，從涉案金額來(lái)看，近三年公安機(jī)關(guān)立案?jìng)赊k非法經(jīng)營(yíng)類(lèi)犯罪案件涉案總金額呈現(xiàn)陡增態(tài)勢(shì)，個(gè)案均值飚升。

從以上兩個(gè)方面可以看出，非法經(jīng)營(yíng)犯罪案件是當(dāng)前我省主要的經(jīng)濟(jì)犯罪類(lèi)型，危害日趨嚴(yán)重。近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)、電子金融和電子商務(wù)平臺(tái)的發(fā)展，我省非法經(jīng)營(yíng)犯罪侵害領(lǐng)域從煙草、食鹽、外匯、出版等傳統(tǒng)行業(yè)向黃金期貨、證券等高科技領(lǐng)域蔓延，犯罪分子利用境外黃金交易平臺(tái)或私設(shè)虛擬交易平臺(tái)，通過(guò)注冊(cè)合法公司發(fā)展各級(jí)代理從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，涉及金額動(dòng)輒上億甚至數(shù)十億元。如去年我省偵辦的維財(cái)公司非法經(jīng)營(yíng)黃金期貨案，犯罪嫌疑人楚維、趙丹租用上海富遠(yuǎn)軟件公司的“大宗貴金屬訂立轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)”，建立“維財(cái)金”黃金交易平臺(tái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息，發(fā)展省、市、縣三級(jí)代理商770家，發(fā)展客戶3萬(wàn)余戶，交易金額1.2萬(wàn)億余元，收取客戶保證金63.9億余元，各級(jí)代理商非法獲取交易傭金8.8億余元。

（二）司法審判有效判決少，量刑較輕

近年來(lái)，湖南省公安機(jī)關(guān)雖然立案?jìng)赊k了一大批非法經(jīng)營(yíng)犯罪案件，但進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，經(jīng)法院審判做出有效判決的卻并不多。如下圖。

年份 有效判決檢察院撤案 結(jié)案 判決生效其他處理免除處罰2009 413 9 425 387 0 3 2010365136535756 2011 296 3 300 280 1 0

即使非法經(jīng)營(yíng)犯罪案件進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)并經(jīng)法院做出有效判決，大部分犯罪嫌疑人量刑幅度也較輕。近三年來(lái)，經(jīng)法院審判，判處有期徒刑實(shí)刑的1，042人（公安機(jī)關(guān)抓獲3，206人），其中5年以上的126人，10年以上僅1人。（見(jiàn)下表）

量刑幅度（年）10-15 7-10 5-7 3-5 3年以下2009 0人 5人 42人 50人 219人20101人6人32人54人200人2011 0人 6人 34人 17人 117人

（三） 公安機(jī)關(guān)在立案上較多地使用了非法經(jīng)營(yíng)“兜底條款”

以2011年為例，如圖

綜上分析，一方面，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)營(yíng)模式、手段日趨豐富，非法經(jīng)營(yíng)犯罪呈現(xiàn)案件類(lèi)型增多、案件數(shù)量高發(fā)的態(tài)勢(shì)，對(duì)市場(chǎng)管理秩序造成的危害日趨嚴(yán)重。針對(duì)這種現(xiàn)狀，公安機(jī)關(guān)充分運(yùn)用法律武器，通過(guò)立案啟動(dòng)刑事偵查程序，及時(shí)打擊了一大批非法經(jīng)營(yíng)犯罪，有效地維護(hù)了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。另一方面，由于對(duì)非法經(jīng)營(yíng)犯罪特別是第四款“兜底條款”的認(rèn)識(shí)和理解問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)在刑事執(zhí)法上存在誤用或?yàn)E用該罪名的現(xiàn)象，造成立案數(shù)量虛高和刑事資源的浪費(fèi)，也嚴(yán)重?fù)p害了公安機(jī)關(guān)辦案的嚴(yán)肅性和積極性。

二、公安機(jī)關(guān)辦案實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一） 非法經(jīng)營(yíng)罪認(rèn)定，地域和部門(mén)上認(rèn)識(shí)不一致

非法經(jīng)營(yíng)罪是一個(gè)“開(kāi)放式”罪名，實(shí)踐中，常常因認(rèn)定不同導(dǎo)致同類(lèi)案情處理千差萬(wàn)別。案例一①案例來(lái)源取自湖南省各市公安經(jīng)偵機(jī)關(guān)。案例一：2012年，懷化市某縣公安局在“破案會(huì)戰(zhàn)”中辦理了2起非法經(jīng)營(yíng)柴油、汽油案件。7 月10日，某縣公安局民警在某縣某鎮(zhèn)上開(kāi)展消防安全檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)馬佳森門(mén)面加油點(diǎn)、蔡湘門(mén)面加油點(diǎn)無(wú)證經(jīng)營(yíng)柴油、汽油。隨后某縣公安機(jī)關(guān)對(duì)兩個(gè)非法加油點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)馬佳森、蔡湘門(mén)兩個(gè)加油點(diǎn)于1999年以來(lái)，便開(kāi)始無(wú)證經(jīng)營(yíng)柴油、汽油。初步估計(jì)，每年非法經(jīng)營(yíng)額達(dá)12萬(wàn)余元，純利潤(rùn)上萬(wàn)元。中，因懷化公安機(jī)與當(dāng)?shù)貦z察院在專(zhuān)營(yíng)、專(zhuān)賣(mài)的理解認(rèn)識(shí)上存在差異，即檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為上述的汽油、柴油并不屬于非法經(jīng)營(yíng)罪第一條中的專(zhuān)營(yíng)、專(zhuān)賣(mài)物品，故作撤案處理。而案例二①案例二：2012年，常德鼎城區(qū)經(jīng)偵部門(mén)查處了一起非法經(jīng)營(yíng)汽油、柴油案。經(jīng)查，犯罪人謝某某在沒(méi)有取得經(jīng)營(yíng)許可證的情況下，擅自利用自己的油罐車(chē)從事汽油、柴油的經(jīng)營(yíng)，先后7次向常德市鼎城區(qū)逆江坪鄉(xiāng)居民白某、金某銷(xiāo)售劣質(zhì)汽油、柴油，經(jīng)營(yíng)金額為74，000元。2011 年12月14日下午被告人謝某某卸貨時(shí)違反操作規(guī)程，造成火災(zāi)。的處理結(jié)果卻恰恰相反，該案被常德市鼎城區(qū)人民法院以被告人謝某某未取得危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證的前提下，個(gè)人從事汽油、柴油的銷(xiāo)售，成立非法經(jīng)營(yíng)罪，判處謝某某有期徒刑一年二個(gè)月，緩刑二年，并處罰金人民幣10，000元。案例一、案例二處理結(jié)果的鮮明對(duì)比，不僅反映了各地在適用非法經(jīng)營(yíng)罪時(shí)理解上的不一致，也反映了同一地區(qū)公檢在同一案件中對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪的適用認(rèn)識(shí)不一致。

實(shí)質(zhì)上，汽油、柴油是否隸屬專(zhuān)營(yíng)、專(zhuān)賣(mài)物品的問(wèn)題上，各方爭(zhēng)論不休。目前，主流觀點(diǎn)大致認(rèn)為非法經(jīng)營(yíng)汽油的行為違反了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第344號(hào)），屬?lài)?guó)家規(guī)定，而銷(xiāo)售柴油的行為，應(yīng)是觸犯了《成品油市場(chǎng)管理辦法》，僅屬部門(mén)規(guī)章，因而二者并處非法經(jīng)營(yíng)罪是值得商榷的。但從公安機(jī)關(guān)打擊目的出發(fā)，一定條件下，柴油造成的安全隱患可能比汽油更嚴(yán)重，閃點(diǎn)低的柴油也具有很高的危險(xiǎn)性，需要及時(shí)打擊處理。如是可以看到，法律、法規(guī)的規(guī)定與實(shí)踐打擊需求之間確有矛盾之處，導(dǎo)致各地各部門(mén)在刑事方面予以打擊整治類(lèi)似案件上存在矛盾。

（二）非法經(jīng)營(yíng)罪競(jìng)合狀態(tài)下罪名難以選擇

非法經(jīng)營(yíng)罪的競(jìng)合問(wèn)題無(wú)論在司法實(shí)踐中還是在理論上都存在重大爭(zhēng)議。之所以會(huì)出現(xiàn)復(fù)雜的競(jìng)合現(xiàn)象,一方面是因?yàn)榉欠ń?jīng)營(yíng)罪作為市場(chǎng)秩序的前置性規(guī)范和市場(chǎng)準(zhǔn)入類(lèi)犯罪的一般條款,另一方面是因?yàn)榉欠ń?jīng)營(yíng)罪第4項(xiàng)“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”的不斷擴(kuò)張[3]。如岳陽(yáng)市經(jīng)偵查處的網(wǎng)上非法經(jīng)營(yíng)境外出版物案②案例三：2008年，岳陽(yáng)市盧某某在淘寶網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)開(kāi)設(shè)了一家專(zhuān)售臺(tái)版書(shū)籍的網(wǎng)絡(luò)書(shū)店（臺(tái)版書(shū)籍便利屋），未有《出版物經(jīng)營(yíng)許可證》的情況下，以批發(fā)、零售的方式在淘寶網(wǎng)上銷(xiāo)售臺(tái)版書(shū)籍（含淫穢物品）。2012年4月，岳陽(yáng)市公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人盧某某以“非法經(jīng)營(yíng)罪”立案?jìng)刹?，并移送起訴。10月16日，臨湘市人民法院對(duì)其中的銷(xiāo)售淫穢物品的行為以販賣(mài)淫穢物品牟利罪，判處被告人盧某某有期徒刑九個(gè)月，并處罰金人民幣五千元。。岳陽(yáng)經(jīng)偵部門(mén)以非法經(jīng)營(yíng)罪立案?jìng)赊k后，隨著偵查的深入，發(fā)現(xiàn)該網(wǎng)上書(shū)店還涉嫌販賣(mài)淫穢書(shū)刊。后續(xù)移送起訴時(shí)，岳陽(yáng)經(jīng)偵部門(mén)存疑的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于：對(duì)于行為人既販賣(mài)淫穢書(shū)刊又非法經(jīng)營(yíng)其他非法出版物的，應(yīng)以販賣(mài)淫穢物品牟利罪和非法經(jīng)營(yíng)罪兩罪并送訴訟還是僅以其中一罪移送訴訟。

再如，衡陽(yáng)經(jīng)偵在偵辦鄧某某、譚某某、劉某某等人開(kāi)辦煙絲加工廠生產(chǎn)、銷(xiāo)售劣質(zhì)煙絲案③案例四：2011年5月份，被告人龍某某、鄧某某、譚某某和肖某某合伙，無(wú)證擅自在祁東縣步云橋鎮(zhèn)開(kāi)辦煙絲加工廠。至案發(fā)時(shí)，該廠購(gòu)進(jìn)煙梗50余噸，加工煙絲20.25噸，共銷(xiāo)售煙絲5車(chē)35余噸，實(shí)際銷(xiāo)售金額為19萬(wàn)。公安機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)收繳設(shè)備一套、煙絲15，900公斤、煙灰末（煙絲）17，930公斤，煙梗25，710公斤，經(jīng)湖南省煙草質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)站檢驗(yàn)，被繳獲的煙絲均為劣質(zhì)煙絲。。辦案之初，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)了罪名定性上的分歧：公安機(jī)關(guān)認(rèn)為此案是非法經(jīng)營(yíng)罪，而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為是生產(chǎn)、銷(xiāo)售劣質(zhì)產(chǎn)品罪。案例四不同于案例三的法條競(jìng)合，它是想象競(jìng)合，即銷(xiāo)售劣質(zhì)煙絲的一個(gè)行為觸犯了非法經(jīng)營(yíng)罪和生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪，其處斷原則為從一重罪處罰。對(duì)于衡陽(yáng)祁東縣的鄧某某、譚某某、劉某某等人非法經(jīng)營(yíng)煙絲案，公安機(jī)關(guān)在立案適用罪名時(shí)面臨一個(gè)問(wèn)題:實(shí)踐辦案中，遇到非法經(jīng)營(yíng)罪產(chǎn)生想象競(jìng)合容易混淆時(shí)，公安機(jī)關(guān)如何選擇罪名立案?jìng)刹椋?/p>

2009年2月，《刑法修正案》（七） 新增“組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷(xiāo)罪”。但是以往有關(guān)將非法或變相傳銷(xiāo)活動(dòng)歸于以“非法經(jīng)營(yíng)罪第四項(xiàng)”來(lái)定罪的司法解釋仍未明文廢止，此情形下，組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷(xiāo)罪與非法經(jīng)營(yíng)罪可能同時(shí)構(gòu)成“雙軌制”。衡陽(yáng)經(jīng)偵部門(mén)在辦理案件中④案例五：2010年，衡陽(yáng)經(jīng)偵部門(mén)在辦理傳銷(xiāo)案件中，當(dāng)時(shí)，組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷(xiāo)罪已經(jīng)單獨(dú)入刑，但是有關(guān)最高院對(duì)傳銷(xiāo)行為的批復(fù)仍然沒(méi)有明令廢除。，明確提出了二者競(jìng)合時(shí)特別容易混淆。如對(duì)于傳銷(xiāo)活動(dòng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，在不能證明其犯罪數(shù)額達(dá)到非法經(jīng)營(yíng)罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，當(dāng)以組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷(xiāo)活動(dòng)定罪[4]；而其他不能認(rèn)定為組織和領(lǐng)導(dǎo)者的其他傳銷(xiāo)人員，恰恰證明了犯罪金額達(dá)到非法經(jīng)營(yíng)的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，滿足非法經(jīng)營(yíng)罪的追訴要件。如是，就產(chǎn)生了矛盾，依照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判，傳銷(xiāo)活動(dòng)中的一般人員反而被處罰得更為嚴(yán)厲。出于對(duì)公平正義的實(shí)質(zhì)，公安機(jī)關(guān)在適用非法經(jīng)營(yíng)罪時(shí)，保底式的一攬子將非法經(jīng)營(yíng)罪與相應(yīng)競(jìng)合罪名并送法院，一定程度上造成了公安機(jī)關(guān)以非法經(jīng)營(yíng)罪立案數(shù)量虛高。

（三）基層民警經(jīng)驗(yàn)不足，證據(jù)收集不到位致使案件流產(chǎn)

2011年-2012年，邵陽(yáng)市發(fā)生多起非法經(jīng)營(yíng)香煙案件，然這類(lèi)案件公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈亩?，移送審查后進(jìn)入審判程序的少。2012 年10月由武岡市煙草專(zhuān)賣(mài)局移送的劉某某非法經(jīng)營(yíng)香煙案①案例六：2011年，邵陽(yáng)經(jīng)偵機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)劉某某等人非法經(jīng)營(yíng)香煙。武岡市煙草局移送該案，因在偵查階段，搜集證據(jù)不足，移送周期較長(zhǎng)，造成了該案流產(chǎn)，未能進(jìn)入審判程序。等多起案件都未能進(jìn)入訴訟審判程序。從具體偵辦出發(fā)，這類(lèi)案件的處理中，公安機(jī)關(guān)在實(shí)際辦案中遇到的取證難是問(wèn)題焦點(diǎn)。如武岡市，在2011-2012年間，該類(lèi)案件共有18起，其中立案16起，不立案2起，立案案件中只有2起進(jìn)入審判程序，大多是因證據(jù)不到位而引起的流產(chǎn)。

非法經(jīng)營(yíng)罪的偵查辦案過(guò)程中，因證據(jù)不足導(dǎo)致案件流產(chǎn)的現(xiàn)象，究其原因，首先公安機(jī)關(guān)自身而言：一是基層派出所經(jīng)濟(jì)犯罪偵查技能缺乏、經(jīng)驗(yàn)不足，未能及時(shí)收集證據(jù);二是犯罪金額難以確定或者是證實(shí)犯罪金額的證據(jù)不足;三是非法經(jīng)營(yíng)日趨網(wǎng)絡(luò)化、高科技化、組織機(jī)構(gòu)嚴(yán)密，保密度高，犯罪分子反偵查能力增強(qiáng)；四是不法手段多樣化，層層阻撓相關(guān)部門(mén)執(zhí)法，基礎(chǔ)情報(bào)工作薄弱。其次，相關(guān)行政職能部門(mén)事前審核把關(guān)不嚴(yán)、事中監(jiān)管不力，事后移送不及時(shí)，以罰代刑等給犯罪分子可乘之機(jī)。

（四） 因啟動(dòng)偵查程序之需，不正確適用“兜底條款”

2010年，益陽(yáng)以非法經(jīng)營(yíng)罪移送多起高利貸案件，其中案例七的孫某某非法經(jīng)營(yíng)案②案例七：2008年4月和2009年3月，孫某某以經(jīng)商的名義從沅江市信用社營(yíng)業(yè)部貸款人民幣10萬(wàn)元和30萬(wàn)元，然后以月息8%轉(zhuǎn)借給劉光正，非法獲利人民幣18.4萬(wàn)元。沅江公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹?，以非法?jīng)營(yíng)罪和高利轉(zhuǎn)貸罪移送起訴。沅江市法院判決孫某某高利轉(zhuǎn)貸罪，免予刑事處罰；違法所得人民幣十萬(wàn)元，予以沒(méi)收，上繳國(guó)庫(kù)，違法所得剩余款人民幣五萬(wàn)八千九百五十元，繼續(xù)予以追繳。、皮某某非法經(jīng)營(yíng)案法院分別以非法拘禁罪和高利轉(zhuǎn)貸罪判決；吳某某，曹某某非法經(jīng)營(yíng)案分別做了中止審理和撤案處理。從益陽(yáng)幾個(gè)案例中我們可以看到，高利貸一般不宜以非法經(jīng)營(yíng)罪而論，但是公安機(jī)關(guān)在具體偵辦中連續(xù)適用非法經(jīng)營(yíng)罪移送高利貸案件，這到底又是什么原因？針對(duì)高利貸案件，首先，由于我國(guó)《刑法》在現(xiàn)階段還未對(duì)發(fā)放高利貸的行為單獨(dú)定罪，公安民警在具體偵辦案件中習(xí)慣自行擴(kuò)大解釋?zhuān)瑢ⅰ鞍l(fā)放貸款的行為”歸納成第四款的兜底內(nèi)容。其次，公安民警在高利貸案件辦案初期掌握的線索和事實(shí)還不夠具體，迫切需要一個(gè)罪名來(lái)啟動(dòng)立案程序，及時(shí)偵辦，而非法經(jīng)營(yíng)罪的兜底條款往往被用于該情況。

實(shí)際上在“打擊黑開(kāi)發(fā)”的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)自身有迫切立案?jìng)刹榈脑竿?，選擇罪名時(shí)，非法經(jīng)營(yíng)兜底成了適時(shí)的選擇。曹大慶案件③案例八：2009年開(kāi)始，曹某某未經(jīng)相關(guān)部門(mén)審批，在未辦理任何手續(xù)的情況下，于益陽(yáng)市赫山區(qū)桃花侖村鐵鋪嶺和瓦窯組開(kāi)始修建樓房。2012年4月27日，按照區(qū)政府部署的“打擊黑開(kāi)發(fā)”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，赫山經(jīng)偵以非法經(jīng)營(yíng)罪對(duì)曹某某立案?jìng)刹?。該案移送中，與區(qū)檢察院就非法經(jīng)營(yíng)罪的理解上出現(xiàn)差異，報(bào)政法委后，根據(jù)偵查中了解的曹某某一房多賣(mài)行為，按合同詐騙罪提起公訴。中，赫山經(jīng)偵定性曹某某無(wú)資證開(kāi)發(fā)并銷(xiāo)售房地產(chǎn)的非法經(jīng)營(yíng)行為，以非法經(jīng)營(yíng)罪的第四款適用定罪。區(qū)檢察院審查過(guò)程中認(rèn)為該案存疑：有無(wú)資質(zhì)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)行為，225條的擴(kuò)張司法解釋中，并不存在該條款，不宜以該罪名立案。刑訴法修改前，公安機(jī)關(guān)必須先立案啟動(dòng)偵查程序，才能使用有關(guān)偵查手段，特別對(duì)于資金、帳目相關(guān)財(cái)務(wù)資料的調(diào)取。在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)案件中，在證據(jù)不足或者存在定性爭(zhēng)議時(shí)，公安機(jī)關(guān)往往先依掛一個(gè)罪名來(lái)進(jìn)行立案，為下步偵查提供便利，如銀行查證、采取強(qiáng)制措施、協(xié)助調(diào)查等。公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中往往選擇非法經(jīng)營(yíng)罪的第四項(xiàng)做“自行”擴(kuò)張解釋?zhuān)L(zhǎng)期以往，形成非法經(jīng)營(yíng)罪的“兜底”慣性思維。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)打擊非法經(jīng)營(yíng)違法犯罪的思考

由于立法和司法實(shí)踐上存在的問(wèn)題，一方面，導(dǎo)致部分對(duì)社會(huì)危害嚴(yán)重的非法經(jīng)營(yíng)行為沒(méi)有上升為刑事打擊范疇，得不到及時(shí)、有效的打擊；另一方面，公安機(jī)關(guān)濫用、慣用“兜底條款”造成了案件數(shù)量虛高，刑事司法資源的浪費(fèi)。因此，為了及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的打擊非法經(jīng)營(yíng)犯罪：一是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)自身建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范具體辦案過(guò)程中對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪的適用，做到準(zhǔn)確定性、有力打擊，杜絕濫用和誤用；二是堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪及相關(guān)司法解釋中明顯不合理的地方，要及時(shí)、主動(dòng)地與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他部門(mén)溝通，推動(dòng)非法經(jīng)營(yíng)罪的進(jìn)一步完善。

（一）明確非法經(jīng)營(yíng)罪的適用范圍

理論上，公安機(jī)關(guān)需要澄清非法經(jīng)營(yíng)罪的立法原旨，必須明確地界定其適用范圍：即“違反國(guó)家規(guī)定”、“破壞國(guó)家特定經(jīng)營(yíng)許可制度”的行為。

一是準(zhǔn)確理解“國(guó)家規(guī)定”。非法經(jīng)營(yíng)罪中“違反國(guó)家規(guī)定”所指的僅限于違反法律及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令的非法經(jīng)營(yíng)行為，部門(mén)性、地方性的行政規(guī)章、決定和命令不屬于“國(guó)家規(guī)定”的范疇。

準(zhǔn)確把握“國(guó)家規(guī)定”的一個(gè)難點(diǎn)，是如何理解刑法225條第一款中“專(zhuān)營(yíng)、專(zhuān)賣(mài)物品或者其他限制買(mǎi)賣(mài)的物品”的范圍。為保證市場(chǎng)正常秩序，我國(guó)對(duì)一些有關(guān)國(guó)計(jì)民生、人民生命、健康安全以及危害公共利益的物資實(shí)行專(zhuān)營(yíng)、專(zhuān)賣(mài)等限制經(jīng)營(yíng)買(mǎi)賣(mài)，包括軍工產(chǎn)品、食鹽、石油、鋼材、煙草、藥品、易燃易爆物品、腐蝕性物品、放射性物品、貨幣經(jīng)營(yíng)、貴重金屬、林木等等。但并非所有買(mǎi)賣(mài)上述物品的行為都構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。

要認(rèn)定買(mǎi)賣(mài)特定物品的行為是否構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，必須把握兩個(gè)原則：一是買(mǎi)賣(mài)的物品必須是由國(guó)家有關(guān)法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定限制經(jīng)營(yíng)的[5]；二是如果買(mǎi)賣(mài)特定物品的行為已由我國(guó)刑法明確單獨(dú)規(guī)定為犯罪，則按照特別法優(yōu)于一般法的原則，不宜再認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)罪[6]。

二是準(zhǔn)確把握“維護(hù)國(guó)家特定經(jīng)營(yíng)許可制度”的立法原旨。非法經(jīng)營(yíng)罪的構(gòu)成不僅要違反國(guó)家規(guī)定，還必須是“破壞國(guó)家特定經(jīng)營(yíng)許可制度”的行為。與國(guó)家特定經(jīng)營(yíng)許可制度無(wú)關(guān)的非法經(jīng)營(yíng)行為，即使客觀上擾亂了市場(chǎng)秩序，也不應(yīng)以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪處罰。

從這一角度看，在目前關(guān)于刑法225條第4款的司法解釋中，只有非法買(mǎi)賣(mài)外匯、非法出版、非法經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)、非法開(kāi)辦經(jīng)營(yíng)性網(wǎng)吧、非法發(fā)行、銷(xiāo)售彩票的行為嚴(yán)格符合非法經(jīng)營(yíng)罪的構(gòu)成要件，而像傳銷(xiāo)、哄抬物價(jià)、謀取暴利、黑社會(huì)性質(zhì)組織以暴力爭(zhēng)奪市場(chǎng)、強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)等行為是否構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，有待商榷。

（二）充分利用初查工作優(yōu)勢(shì)

公安機(jī)關(guān)在過(guò)去適用非法經(jīng)營(yíng)罪的實(shí)踐中，往往存在濫用、慣用的現(xiàn)象。如案例中的多個(gè)高利貸案件，公安機(jī)關(guān)自行擴(kuò)大第四項(xiàng)款的解釋?zhuān)瑧T用以非法經(jīng)營(yíng)罪立案“兜底”，啟動(dòng)相應(yīng)偵查程序。同樣，過(guò)去公安機(jī)關(guān)在某些“專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”時(shí)，急于立案來(lái)保持嚴(yán)打的高壓姿勢(shì)，也容易濫用“兜底條款”，以求權(quán)宜之計(jì)。這些都造成公安機(jī)關(guān)立案數(shù)量虛高的問(wèn)題。但是，新刑訴法修改后，公安部修改了《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》，并于2013年1月1日起施行。該《規(guī)定》第一百七十一條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)初查的權(quán)利：初查過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)可以依照有關(guān)法律和規(guī)定采取詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。新《規(guī)定》改變了過(guò)去單靠立案才能啟動(dòng)相應(yīng)偵查程序，提供偵辦便捷的尷尬局面。公安機(jī)關(guān)在今后案件的偵辦中，要高度重視案件的初查工作，逐步改變過(guò)去急于、迫于啟動(dòng)偵查程序，將“兜底條款”作為權(quán)宜之計(jì)便于辦案的做法，防止濫用、慣用等不合理的實(shí)踐操作。

（三）準(zhǔn)確定性，嚴(yán)把立案關(guān)

公安機(jī)關(guān)在適用非法經(jīng)營(yíng)罪時(shí)，首先必須嚴(yán)格遵循其立法原旨，把握好“違反國(guó)家規(guī)定”和“破壞國(guó)家特定經(jīng)營(yíng)許可制度”這兩個(gè)基本的限制條件，杜絕對(duì)其適用范圍的不當(dāng)擴(kuò)張。在認(rèn)定非法經(jīng)營(yíng)罪時(shí)，可以考慮做如下“三步曲”思考：

第一步：首先考慮，具體偵辦案件所屬的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域是否是國(guó)家層面上許可的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，即屬于禁止的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域還是許可的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。舉例來(lái)說(shuō)，如販毒、賣(mài)淫、傳播、販賣(mài)淫穢物品（案例三）等完全被國(guó)家禁止，任何人不得經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，完全不存在“未經(jīng)許可”這個(gè)基點(diǎn)，此類(lèi)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域與非法經(jīng)營(yíng)罪的規(guī)制領(lǐng)域有實(shí)質(zhì)的區(qū)別，排除出非法經(jīng)營(yíng)罪的適用，考慮其他罪名。如偵辦案件所屬的領(lǐng)域是煙草行業(yè)、電信行業(yè)、煙花爆竹、農(nóng)藥等許可的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，再做進(jìn)一步分析。

第二步：考慮滿足許可經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域后，然后再來(lái)確認(rèn)，偵辦案件所屬的許可經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域是否存在國(guó)家層面上的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，或者說(shuō)有無(wú)國(guó)家特定的經(jīng)營(yíng)許可制度。一般情況下，經(jīng)營(yíng)行為按照上述標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)，包括：與市場(chǎng)準(zhǔn)入無(wú)關(guān)，與市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)。當(dāng)前，與市場(chǎng)準(zhǔn)入無(wú)關(guān)是指國(guó)家層面上對(duì)個(gè)人和單位一般是開(kāi)放的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，那么就不存在非法經(jīng)營(yíng)的行為，如垃圾處理，電網(wǎng)建設(shè)、交通基礎(chǔ)建設(shè)等都屬逐步開(kāi)放經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域。

第三步：層層排除之后，最后考慮國(guó)家層面上市場(chǎng)準(zhǔn)入經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中非法經(jīng)營(yíng)行為的認(rèn)定。經(jīng)過(guò)第一、第二步的思考，在該甄選的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)，就只需要考慮是否取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)許可證。兩種情況：取得相應(yīng)許可證的違法行為便是其他罪名問(wèn)題；未取得相應(yīng)許可證的違法行為就是非法經(jīng)營(yíng)罪和其他罪名競(jìng)合（案例四），即簡(jiǎn)化成考慮競(jìng)合的單一問(wèn)題。

（四）強(qiáng)化協(xié)作，合力打防

非法經(jīng)營(yíng)犯罪跨地區(qū)、跨行業(yè)特點(diǎn)日益突出，涉及面越來(lái)越廣，涉眾性日趨突出，公安機(jī)關(guān)及各相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)作力度，合力防控各類(lèi)非法經(jīng)營(yíng)犯罪。一是各行政職能部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的事前審核，嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，對(duì)行政監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的非法經(jīng)營(yíng)行為要及時(shí)清理整頓，涉嫌犯罪的要及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)。對(duì)于涉眾性突出的非法經(jīng)營(yíng)犯罪要建立政府主導(dǎo)、各部門(mén)齊抓共管的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)情報(bào)信息交流，及時(shí)分析犯罪動(dòng)態(tài)，研究打防策略。對(duì)于新型案件各行政執(zhí)法部門(mén)及檢、法要及時(shí)協(xié)調(diào)、分析定性，共同防控。二是強(qiáng)化經(jīng)偵協(xié)作，集群打擊。各地經(jīng)偵部門(mén)要牢固樹(shù)立“一盤(pán)棋”思想，建立健全經(jīng)偵協(xié)作機(jī)制，充分利用集群戰(zhàn)役有效模式，統(tǒng)籌全國(guó)警力資源，開(kāi)展對(duì)地下錢(qián)莊、非法經(jīng)營(yíng)黃金期貨等跨區(qū)域非法經(jīng)營(yíng)案件協(xié)查布控、人員落地及資金查控工作，鏟斷犯罪鏈條，摧毀犯罪網(wǎng)絡(luò)。三是要延伸經(jīng)偵工作觸角。全面落實(shí)經(jīng)偵聯(lián)絡(luò)員制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所設(shè)立專(zhuān)職經(jīng)偵聯(lián)絡(luò)員，及時(shí)收集掌握本地非法經(jīng)營(yíng)食鹽、香煙和地下六合彩等情報(bào)線索，提升打擊的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。各級(jí)經(jīng)偵部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)派出所偵辦非法經(jīng)營(yíng)案件指導(dǎo)，幫助分析定性，提高取證質(zhì)量，避免案件流產(chǎn)。鑒于經(jīng)偵部門(mén)打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的專(zhuān)門(mén)職能優(yōu)勢(shì)，建議公安部對(duì)某些非法經(jīng)營(yíng)案件適時(shí)調(diào)整管轄權(quán)屬，由經(jīng)偵部門(mén)歸口管轄。

（五）調(diào)整、完善司法適用范圍

一是及時(shí)補(bǔ)充國(guó)家規(guī)定。法律的滯后性導(dǎo)致了法律法規(guī)不能全面覆蓋現(xiàn)有全部犯罪行為的尷尬?，F(xiàn)階段社會(huì)上出現(xiàn)的一些頻繁犯罪活動(dòng)，正在危害人民的生活秩序，擾亂社會(huì)的平穩(wěn)，造成了惡劣影響。如案例一中的汽油、柴油的非法經(jīng)營(yíng)案暴露了管理混亂、規(guī)定繁亂的矛盾局面。單從公安機(jī)關(guān)打擊的立場(chǎng)來(lái)看，非法經(jīng)營(yíng)柴油案件越來(lái)越多，案值越來(lái)越大，對(duì)社會(huì)造成的安全隱患也越來(lái)越大，亟待在刑事打擊上形成共識(shí)，亟待明確某些部門(mén)規(guī)章適時(shí)上升為國(guó)家規(guī)定。

二是及時(shí)清理不宜的司法解釋。2013年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知：抓緊清理有礙公平競(jìng)爭(zhēng)的政策法規(guī)，推動(dòng)民間資本有效進(jìn)入金融、能源、鐵路、電信等領(lǐng)域?？梢钥闯?，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有進(jìn)一步開(kāi)放領(lǐng)域的趨勢(shì)。在此大環(huán)境下，非法經(jīng)營(yíng)罪也應(yīng)當(dāng)符合時(shí)代所需，作科學(xué)清理?，F(xiàn)有司法解釋的條款中，嚴(yán)格按照“違反國(guó)家特定經(jīng)營(yíng)許可制度”或市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的限制條件來(lái)看，目前合理司法解釋則只有非法買(mǎi)賣(mài)外匯、非法出版、非法經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)、非法開(kāi)辦經(jīng)營(yíng)性網(wǎng)吧、非法發(fā)行、銷(xiāo)售彩票的行為嚴(yán)格符合非法經(jīng)營(yíng)罪的構(gòu)成要件，而像傳銷(xiāo)行為、哄抬物價(jià)、謀取暴利、黑社會(huì)性質(zhì)組織以暴力爭(zhēng)奪市場(chǎng)、強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)等行為是否構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，有待商榷。關(guān)于這些不宜納入非法經(jīng)營(yíng)范疇的相關(guān)解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行系統(tǒng)的清理。另，傳銷(xiāo)單獨(dú)入刑后，先前對(duì)其的有關(guān)司法解釋也應(yīng)當(dāng)考慮適時(shí)明令廢除，逐漸完善組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷(xiāo)罪，以免存在適用上的困境。

三是進(jìn)一步細(xì)化非法經(jīng)營(yíng)罪。立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)或者司法解釋?zhuān)热鐚?duì)高利貸設(shè)置“發(fā)放高利貸罪”，剔除濫用非法經(jīng)營(yíng)罪的情形；傳銷(xiāo)行為方面補(bǔ)充、完善“組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷(xiāo)罪”的適用犯罪等，給予公安機(jī)關(guān)打擊犯罪的法律支持。

[1]趙秉志.刑法修改研究綜述[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1990.263.

[2]儲(chǔ)槐植.刑事一體化與關(guān)系刑法論[M].北京：北京大學(xué)出版社,1996.358.

[3]朱平，王莉君.非法經(jīng)營(yíng)罪的法律適用[J].中國(guó)刑事法雜志,2002，（5）.

[4]劉鑫.傳銷(xiāo)型非法經(jīng)營(yíng)罪的法律適用[J].人民司法,2002，（4）：1-2.

[5]鄭榮.非法經(jīng)營(yíng)罪的若干問(wèn)題[J].遼寧公安司法干部管理學(xué)院院報(bào),2003，（6）.

[6]徐松林.非法經(jīng)營(yíng)罪合理性質(zhì)疑[J].現(xiàn)代法學(xué),2003，（6）.

TheLegal Application of the Crimeof Illegal Business Operations——Based on the Practical Analysis of Hunan Provincial Public Security Economic Investigation Department

TANG Tao
（Central South University,Changsha,Hunan,410083）

Illegal business case has become the focus of the prevention and control against the current economic crime.However,because of the uncertainty of its charges,the public security organs have been troubled in practice.Based on the practice of Hunan provincial public security economic investigation,this thesis has a deep-going interpretation of the connotation and extension of the crime of illegal business operations,and comprehensive analysis of the current public security organ for illegal business crime problem, and the author puts forward suggestions to step up efforts and improving measures to combat the crime of illegal business.

illegal business operations;economic investigation department;legal application;connotation and extension

王道春）

D918

A

2095-1140（2013）06-0017-07

2013-09-05

唐滔（1987- ），男，湖南邵陽(yáng)人，中南大學(xué)法律碩士研究生，湖南省公安廳經(jīng)偵總隊(duì)實(shí)習(xí)調(diào)研員，主要從事經(jīng)濟(jì)類(lèi)犯罪研究。