胡志斌

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036）

當(dāng)代中國農(nóng)村法治

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的農(nóng)村地區(qū)司法資源配置研究
——以法官資源為主要對象

胡志斌

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036）

專欄主持人語：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是在黨的十六大首次提出來的，2010年的中央1號文件進(jìn)一步把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為主題，以此為標(biāo)志，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的操作階段。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)質(zhì)就是城鄉(xiāng)居民權(quán)利的一體化，給農(nóng)民完全的國民待遇，建立以公平、平等為基本特征的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。司法資源作為深刻影響農(nóng)民政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利的重要因素，直接影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會效果，能否合理地配置農(nóng)村地區(qū)的司法資源，特別是法官資源，決定著城鄉(xiāng)司法統(tǒng)籌發(fā)展的成敗。

司法既是一種社會管理工具，也是一種社會服務(wù)手段。在實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)司法的發(fā)展既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)有的子課題，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的法治保障。司法資源作為司法活動的必備條件和社會公共服務(wù)資源，其能否公平配置直接影響著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會效果。針對以法官資源為代表的城鄉(xiāng)司法資源配置的偏失，應(yīng)當(dāng)通過為農(nóng)村地區(qū)彌補(bǔ)法官資源、適當(dāng)下移上級法院優(yōu)質(zhì)法官資源、提高農(nóng)村地區(qū)基層法官待遇等路徑，優(yōu)化和穩(wěn)定農(nóng)村地區(qū)法官資源，逐步縮小城鄉(xiāng)法官資源“剪刀差”，以促進(jìn)城鄉(xiāng)司法的統(tǒng)籌發(fā)展。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；農(nóng)村地區(qū)；司法資源；法官資源；優(yōu)化配置

雖然我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的提出和實(shí)施已屆10年，但就社會保障和社會服務(wù)事業(yè)而言，城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顟B(tài)仍不平衡。正如溫家寶曾經(jīng)指出的那樣，“我國最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距，農(nóng)村社會保障和服務(wù)水平與城鎮(zhèn)仍有很大差距?！盵1]為此，應(yīng)當(dāng)“圍繞資源要素向農(nóng)村配置這個(gè)重心，盡快扭轉(zhuǎn)資源要素配置向城市傾斜的局面，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！盵2]在我國，司法資源①所謂司法資源，是指司法機(jī)關(guān)處理民事、刑事和行政訴訟案件以及非訟案件中所需要的人、財(cái)、物力。參見陳衛(wèi)東，王政君：《刑事訴訟中的司法資源配置》，《中國法學(xué)》2000年第2期，第134-140頁。我國理論和實(shí)務(wù)界對司法機(jī)關(guān)和司法人員的界定不盡統(tǒng)一，本文所指涉的司法機(jī)關(guān)特指法院，司法人員或司法人力資源僅指法官或法官資源。既是一種國家權(quán)力資源，同時(shí)也是一種為人民服務(wù)的社會公共資源。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會服務(wù)事業(yè)發(fā)展中，不應(yīng)忽略司法資源的均衡配置問題。需要說明的是，本文所指涉的城鄉(xiāng)司法是根據(jù)基層法院的位置和司法轄區(qū)做出的劃分，是“為了說明問題而構(gòu)造出來的用作比較和衡量實(shí)在概念手段。”[3]城市司法是指設(shè)區(qū)市的城市基層法院（即區(qū)基層法院）在所屬的城市司法轄區(qū)內(nèi)開展的司法活動。城市基層法院設(shè)在地級以上的中等城市，包括省會城市和直轄市，其所處理的案件主要是市民社會的矛盾糾紛。而農(nóng)村司法則是指設(shè)在縣城的基層法院（不妨稱之為農(nóng)村地區(qū)基層法院）所開展的司法活動，它以廣大農(nóng)村地區(qū)為主要司法轄區(qū)，所處理的案件主要是“三農(nóng)”方面的糾紛[4]。本文中與城鄉(xiāng)司法同根的概念（如“城鄉(xiāng)司法資源”、“城鄉(xiāng)法官資源”等）也是以此做出的界別。

一、城鄉(xiāng)司法資源配置均等化：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的應(yīng)然要求

自黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)以來，國家和地方制定了一系列的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，包括取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、全面放開糧油購銷、推進(jìn)林權(quán)制度改革、改革農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、建立健全農(nóng)村社會保障制度、完善農(nóng)民工保護(hù)制度等，取得了世人矚目的成就。但是，梳理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的十年成果，我們會不經(jīng)意地發(fā)現(xiàn)，在法治社會的背景下，城鄉(xiāng)司法資源的統(tǒng)籌并沒有引起理論界和實(shí)務(wù)部門的足夠重視。事實(shí)上，城鄉(xiāng)司法資源配置的均等化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會服務(wù)事業(yè)發(fā)展的應(yīng)有之義和子課題，應(yīng)當(dāng)納入我們觀察中國農(nóng)村社會發(fā)展、進(jìn)步的視野，而不應(yīng)當(dāng)任其游離在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大環(huán)境之外。

（一） 司法資源作為一種公共服務(wù)資源，理應(yīng)在城鄉(xiāng)社會公眾中均等化配置

雖然傳統(tǒng)意義上的司法資源是國家實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的一種權(quán)力資源。但是，在社會主義法治國家，司法資源還具有公共服務(wù)資源的性質(zhì)。理由在于：第一，司法資源的開發(fā)、配置和利用需要消耗公共財(cái)政資源。而公共財(cái)政資源并非天然的財(cái)資源，其來源于國家向公眾汲取的各種稅收。作為一種取自于民的公共資源，理所當(dāng)然要用之于民，反哺于民。就司法資源中的法官資源而言，它是一種典型的公共部門人力資源，既具管理社會的職權(quán)，也具有服務(wù)社會的職責(zé)。第二，我國的司法理念和司法方針決定了司法資源是一種服務(wù)人民的公共資源。自實(shí)施依法治國方略以來，執(zhí)政黨和最高司法機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)調(diào)司法為民的宗旨。從2006年黨中央提出“社會主義法治理念”①“社會主義法治理念”的內(nèi)容包括依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面。其中，執(zhí)法為民的“執(zhí)法”是廣義的，包括行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法（即狹義執(zhí)法）和司法機(jī)關(guān)的司法。，到2007年胡錦濤同志提出司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“三個(gè)至上”②“三個(gè)至上”是指黨的事業(yè)之上、人民利益至上、憲法法律至上。的司法方針，再到2008年最高人民法院提出“為大局服務(wù)、為人民司法”的司法理念，都充分說明了司法資源雖然具有國家性和政治性，但也不乏鮮明的人民性和公共性。

既然司法資源是一種社會公共資源，它就不應(yīng)當(dāng)被某些社會主體或利益集團(tuán)所獨(dú)占或主占，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾的客觀需求，在城鄉(xiāng)社會均等化配置。這種公共資源的均等化配置還有其法哲學(xué)依據(jù)，即分配正義。分配正義最早是一種主張社會公共財(cái)富或資源分配結(jié)果公正的經(jīng)濟(jì)倫理。后來，人們賦予了分配正義理論更為全面的內(nèi)涵，即不僅社會財(cái)富或資源分配的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是公正的，而且分配的形式或分配過程也應(yīng)是公正的，也即機(jī)會均等。在美國著名法理學(xué)家羅爾斯看來，雖然每個(gè)社會成員的基本權(quán)利完全相同，但是受主客觀因素的影響，人們分享權(quán)利或資源的機(jī)會和過程并不一定公正。基于社會正義的考慮，國家有義務(wù)平衡資源分配，平抑分配結(jié)果的過分失衡[5]。為此，有學(xué)者進(jìn)一步指出，基于分配正義原則的要求，司法資源配置應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾需要成比例分配[6]，而不應(yīng)當(dāng)存在地區(qū)“剪刀差”。故此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)將司法資源視為基本的公共服務(wù)資源，力求其分配的均等化，力促城鄉(xiāng)司法服務(wù)的均衡化。

（二） 城鄉(xiāng)一體化之社會公正價(jià)值訴求有賴于司法資源在城鄉(xiāng)社會的均等化配置

在社會服務(wù)和社會保障方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本目的就是“逐步縮小服務(wù)和保障水平上的差距，最終邁向城鄉(xiāng)一體化?！盵1]。從法理的視角解讀，一體化的社會服務(wù)和社會保障的根本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會的公平正義。雖然司法的直接目的是追求個(gè)案的公正，但其根本目的也是實(shí)現(xiàn)社會公正?？梢姡青l(xiāng)一體化的價(jià)值訴求與司法的價(jià)值目標(biāo)具有一定的契合性。司法的功能實(shí)際上就是“通過個(gè)案判決矯正社會正義，說到底是對社會正義管理的技術(shù)?！盵7]可以說，“司法越公正，社會才可能越公正，整個(gè)社會才更具有凝聚力，并能真正保持社會的和諧穩(wěn)定。”[8]613。與司法公正注重個(gè)案的公正性裁判不同，社會公正則立足社會大環(huán)境，偏重社會資源分配的公正性。但因社會公正的價(jià)值體系包括司法公正，并以司法公正為保障[9]，這就要求司法機(jī)關(guān)在追求個(gè)案公正的同時(shí)必須兼顧社會公正。如果司法的基礎(chǔ)——司法資源——在配置上帶有偏私，那么，社會正義的基礎(chǔ)也就被動搖了，再公正的司法最多也只是個(gè)案的公正。而從社會公正的高度來審視，司法是不公正的，因?yàn)楣驳乃痉ㄙY源被異化成了偏袒特定社會主體或群體利益的工具，并因此突破了一個(gè)國家的公民和諧相處的政治底線──社會公正[10]。

因此，司法能否保障社會公正的實(shí)現(xiàn)，不是良好法律和完備法律體系本身就能自然成就的，它要求其賴以發(fā)揮功效的司法資源在城鄉(xiāng)社會或者整個(gè)社會中均等化配置。首先，法官資源的配置應(yīng)當(dāng)均等化。法官資源是整個(gè)司法資源中的第一性資源要素，是司法富有生命力的根本保證?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，再良好的法律，再完備的法律制度體系，如果法官資源缺失或者法官資源劣質(zhì)，司法公正和社會公正都將是紙上談兵。為此，國家不僅應(yīng)注重科學(xué)開發(fā)優(yōu)質(zhì)的法官資源，更要注重在全社會公平配置法官資源。不管是農(nóng)村社會，還是城市社會，人們的經(jīng)濟(jì)狀況、政治覺悟、社會處境、文化背景可能會千差萬別，但是，在分享以法官資源為核心要素的司法資源，以保障合法權(quán)益的需求上，不同社會主體應(yīng)當(dāng)是無差別的，否則，城鄉(xiāng)一體化也就失去了司法保障的人力資源基礎(chǔ)。其次，司法物質(zhì)資源配置應(yīng)當(dāng)均等化。司法活動不僅不能直接創(chuàng)造社會財(cái)富，而且還會消耗一定的物質(zhì)財(cái)富，離不開物質(zhì)條件的支撐，因此，要讓司法公正的陽光普照到城鄉(xiāng)社會的每個(gè)角落，必須保證司法物質(zhì)資源在城鄉(xiāng)社會均等化分配。否則，城鄉(xiāng)社會公正也就喪失去了賴以實(shí)現(xiàn)的司法公正之物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，司法資源的公正化配置是其應(yīng)有之義。

（三） 司法資源屬于公力救濟(jì)資源，城鄉(xiāng)公眾權(quán)利的平等性要求其均等化配置保護(hù)

“有權(quán)利必有救濟(jì)，無救濟(jì)便無權(quán)利”。當(dāng)社會公眾中的任何一員之合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，國家有職權(quán)也有職責(zé)通過救濟(jì)性的司法權(quán)力，恢復(fù)或最大程度地修復(fù)遭受破壞了的社會關(guān)系。社會主體權(quán)利的平等性決定了權(quán)利救濟(jì)的平等性[11]，任何公民，不論其民族、種族、性別、年齡、出身、宗教信仰、財(cái)產(chǎn)狀況、文化程度等如何，既平等地享有法律賦予的實(shí)體性權(quán)利，也平等地享有實(shí)體性權(quán)利受到侵犯時(shí)獲得司法救濟(jì)的程序性權(quán)利。換言之，雖然富人的寶馬和乞丐的打狗棍的價(jià)值有天壤之別，但是它們一旦受到侵犯，在財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)上，沒有大小之分，國家應(yīng)當(dāng)給予同等的司法救濟(jì)機(jī)會和待遇,而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則有賴于司法資源的均等化配置。

作為一種公力救濟(jì)資源，司法資源均等化配置的應(yīng)然要求是：第一，司法救濟(jì)機(jī)會平等。也就是說，不論社會主體身處農(nóng)村，還是地處城市，不論是貧窮，還是富貴，司法機(jī)關(guān)和司法資源對所有人都是開放的，不存在VIP式的保護(hù)[12]。否則，會造成強(qiáng)者更強(qiáng)，弱者更弱的結(jié)果，從而與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展的目標(biāo)背道而馳。這種情況或許在西方國家可以存在，因?yàn)樗鼈兪琴Y本主義國家，司法資源的配置有利于富人。正如林德布洛姆所說：“在美國，昂貴的法律救濟(jì)面向富人敞開，……?！盵13]但是，我國是社會主義國家，司法的人民性決定了司法資源的配置不僅要做到形式上的公正，而且也需要結(jié)果上的公平，只有這樣，才能彰顯社會主義司法制度的優(yōu)越性。否則，社會主義的司法也就失去了“公”的屬性。第二，司法救濟(jì)成本平等。對于權(quán)利受到侵害或者權(quán)利義務(wù)發(fā)生爭議的當(dāng)事人來說，司法救濟(jì)需要付出一定的成本，例如依法向法院交納訴訟費(fèi)、向律師支付代理費(fèi)等。如果說訴訟費(fèi)用制度是普適性的法律制度，具有公平合理性①事實(shí)上，由于司法資源的利用本身需要當(dāng)事人具備一定的財(cái)力與智力條件，這本身就已經(jīng)阻卻了部分社會成員尤其是農(nóng)村社會的當(dāng)事人訴諸司法的可能性。特別是日益專業(yè)化的司法程序和訴訟方式以及案件久拖不決的訴訟耗費(fèi)，使一些社會主體尤其是農(nóng)村地區(qū)或經(jīng)濟(jì)困難又缺乏社會資源的社會成員“臨訟卻步”。。但是，當(dāng)司法資源配置不均等時(shí)，社會主體分享司法資源所付出的成本則會出現(xiàn)差異，造成司法救濟(jì)成本的不平等。例如，遠(yuǎn)離法院的當(dāng)事人與身處法院附近或周邊的當(dāng)事人相比，涉訴時(shí)要多出“多余的”成本（如往返車旅費(fèi)、餐飲費(fèi)以及誤工損失等）。為此，司法機(jī)關(guān)的設(shè)置和司法資源的分配要力求“圓心化”，讓絕大多數(shù)的社會成員處于司法救濟(jì)的同一圓周上，使其擁有獲取司法資源的相同距離。如果個(gè)別主體處在司法救濟(jì)的圓周外，則應(yīng)通過變通措施（如建立巡回法庭、減免訴訟費(fèi)用等）予以平衡或彌補(bǔ)，以司法救濟(jì)資源的公平分配和公平消費(fèi)，保證同等權(quán)利的社會主體獲得同等保護(hù)。

二、城鄉(xiāng)司法資源配置的非均等化：法官資源配置的現(xiàn)實(shí)

受我國由來已久的城鄉(xiāng)二元化發(fā)展模式的影響，城市社會不僅在醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、就業(yè)、教育等社會服務(wù)水平上超越農(nóng)村社會，而且在司法保障或者司法服務(wù)方面，也具有便捷、優(yōu)質(zhì)等優(yōu)點(diǎn)。且不說司法機(jī)關(guān)普遍設(shè)在城市社會，能給市民提供便捷司法訴求，僅就法官這一最核心的司法資源的配置而言，城鄉(xiāng)社會不僅法官資源數(shù)量不均衡，而且農(nóng)村地區(qū)基層法院的法官資源在質(zhì)量上也弱質(zhì)于城市基層法院。如果選擇北京、上海這樣的現(xiàn)代化城市的基層法院與中西部地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)基層法院進(jìn)行法官資源配置情況的比對，孰優(yōu)孰劣不言而喻。為了更有力地說明我國城鄉(xiāng)法官資源配置的差異性，筆者在負(fù)責(zé)的“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的農(nóng)村司法資源優(yōu)化配置研究”的項(xiàng)目中，選擇了中部地區(qū)A省M地級市所屬的Y區(qū)基層法院（即城市基層法院）、D縣基層法院（即農(nóng)村地區(qū)基層法院）作為對比研究樣本②雖然筆者隨機(jī)選擇的研究樣本有以偏概全之嫌，但現(xiàn)有的研究成果不同程度地驗(yàn)證了這一現(xiàn)象。參見山東省高院研究室：《山東法院審判力量配置與法官負(fù)荷情況分析》，《人民司法》2010年第19期，第51-53頁；周迅，錢鋒：《論審判資源及其配置──以基層法院為視角》，《中國審判》2010年第1期，第67-69頁；孫新軍：《基層法院人力資源配置的現(xiàn)狀與出路》，《山東審判》2008年第5期，第73-75頁，等等。。通過對比分析，可以看出，城鄉(xiāng)法官資源配置表現(xiàn)出較明顯的非均衡性（參見表1）。

表1：A省M市Y區(qū)基層法院和D縣基層法院法官資源對比表

第一，Y區(qū)基層法院法官資源的配置具有數(shù)量上的優(yōu)勢。通過表1數(shù)據(jù)，可以計(jì)算出Y區(qū)基層法院司法服務(wù)的“人口/法官”比值是2,608，而D縣基層法院“人口/法官”比值3,715。很顯然，在法官人均服務(wù)公眾的數(shù)量上，城鄉(xiāng)社會具有不平衡性，農(nóng)村地區(qū)基層法院法官人均服務(wù)對象多于城市基層法院。換言之，城市社會人均法官資源占有量大于農(nóng)村社會。對此，我們不能完全歸因于城市社會案發(fā)量多于農(nóng)村社會。事實(shí)上，在司法光芒還不能充分普照農(nóng)村社會每個(gè)角落時(shí)，司法資源的有限性抑制了農(nóng)村社會大量的矛盾糾紛進(jìn)入司法程序，而使其成為法律意義上的“案件”，不少民事糾紛甚至刑事犯罪是通過和解、調(diào)解而予以化解的，或者一些農(nóng)村當(dāng)事人根本就沒有司法維權(quán)的意識或能力而放棄維權(quán)。正因?yàn)榇罅康拿耖g糾紛“自生自滅”，遮掩了農(nóng)村社會對公力救濟(jì)的真實(shí)需求。雖然通過非訴訟形式化解社會矛盾，具有緩和司法供求矛盾和促進(jìn)和諧社會構(gòu)建的積極價(jià)值，但從城鄉(xiāng)社會公平分享司法資源的角度審視，農(nóng)村社會人均法官資源占有量偏低似乎又有失公允。為此，我們不應(yīng)過渡地放任農(nóng)村社會私力救濟(jì)的適用，否則，法治在農(nóng)村社會就容易被邊緣化，“弱肉強(qiáng)食”、“強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱”都可能會因?yàn)楣葷?jì)的弱勢而成為現(xiàn)實(shí)，這顯然不符合法治的初衷。為此，“一個(gè)真正關(guān)心中國人喜怒哀樂的人，就不能不關(guān)心中國最基層社會的人的（法治）生活?！盵14]

第二，在法官資源的質(zhì)量上，Y區(qū)基層法院明顯優(yōu)于D縣基層法院。由于法官專業(yè)素質(zhì)（通常以法官學(xué)歷和所學(xué)專業(yè)為衡量指標(biāo)）是其業(yè)務(wù)能力等素質(zhì)養(yǎng)成的基礎(chǔ)以及職業(yè)準(zhǔn)入的重要條件，所以，筆者采用專業(yè)素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來比較城鄉(xiāng)法官資源的優(yōu)劣。需要說明的是，表1所統(tǒng)計(jì)的法官是廣義法官①對法官專業(yè)素質(zhì)進(jìn)行調(diào)研，容易涉及法院和法官的“隱私”，被調(diào)研對象通常只給定一個(gè)模糊數(shù)據(jù)。所以，這里以廣義法官（實(shí)務(wù)部門習(xí)慣稱之為司法干警）為統(tǒng)計(jì)對象。，即法院在編的所有司法干警，包括狹義法官（審判人員）以及法官助理、書記員、法警、司法政務(wù)人員等。通過表1可以看出，Y區(qū)基層法院法官的本科學(xué)歷達(dá)82.6%，而且有36.5%的法官第一學(xué)歷為全日制的法學(xué)本科學(xué)歷，并有7.0%的法官具有碩士研究生以上學(xué)歷；而農(nóng)村地區(qū)的D縣基層法院只有74.3%的法官具有本科學(xué)歷，其中11.4%的法官第一學(xué)歷為全日制法學(xué)本科專業(yè)，分別比城市基層法院少了8.3個(gè)、25.1個(gè)百分點(diǎn)。而且D縣基層法院沒有具有碩士研究生以上學(xué)歷的法官。

第三，城鄉(xiāng)法官資源的非均等化配置容易導(dǎo)致司法效果上的城鄉(xiāng)差別，并由此造成司法公正和社會公正的城鄉(xiāng)差異。司法公正的差異性突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基層司法質(zhì)量和司法效率上，并通過上訴率和改判率兩個(gè)司法評價(jià)指標(biāo)表現(xiàn)出來。上訴率和改判率越高，說明基層法院一審司法質(zhì)量越低，而且上訴和改判本身還會造成司法效率的降低以及司法公信力的下降。通過表1可以看出，D縣基層法院裁判上訴率和改判率比Y區(qū)基層法院分別高出9個(gè)、8個(gè)百分點(diǎn)。這說明城鄉(xiāng)法官資源的配置失衡使得司法效果在城鄉(xiāng)社會難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

三、優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)司法資源配置的進(jìn)路——以法官資源為對象

包括司法公共服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)之城鄉(xiāng)差距的存在，很大程度上是由于城鄉(xiāng)各種資源配置嚴(yán)重失衡、城市偏向明顯、大量要素資源從農(nóng)村不公平流出所造成的[15]。在司法服務(wù)領(lǐng)域，要改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)司法資源配置，以法官資源為例，具體構(gòu)想如下：

（一） 為農(nóng)村地區(qū)基層法院定向培養(yǎng)免費(fèi)“司法生”

近年來，為了解決中西部地區(qū)或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育資源匱乏的問題，國家實(shí)施了免費(fèi)師范生培養(yǎng)計(jì)劃，定向?yàn)樨毨У貐^(qū)的中小學(xué)校培養(yǎng)師資，以平抑教育資源城鄉(xiāng)分配的不均和不公，并收到了良好的社會效果。為此，可以效仿這一做法，委托政法院校，為農(nóng)村地區(qū)基層法院定向培養(yǎng)免費(fèi)“司法生”（即法官、檢察官的后備軍）②為了緩解西部司法人才的匱乏，由中央政法委牽頭，從2008年開始，開展了政法體制改革試點(diǎn)工作，在中國政法大學(xué)等25所政法院校試點(diǎn)招錄政法體制改革試點(diǎn)班，其宗旨就是要為西部地區(qū)的縣級人民法院、人民檢察院、公安和司法行政機(jī)關(guān)提供人才保障和智力支持，參見木子：《試點(diǎn)改革：西部司法官困局之解》，《民主與法制》，2009年第12期，第13-15頁。這種做法有必要從西部地區(qū)拓展到我國其他地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層法院，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)司法資源的公平化配置。。具體構(gòu)想是：根據(jù)農(nóng)村地區(qū)基層法院法官、檢察官資源配置的實(shí)際需要，將法官、檢察官缺額編制逐級上報(bào)至最高人民法院、最高人民檢察院，由中央政法委牽頭匯總，在組織、人事、教育等部門的配合下，將農(nóng)村地區(qū)基層法院、檢察院司法人員缺額以免費(fèi)“司法生”的形式列入高招計(jì)劃中。在錄取免費(fèi)“司法生”的形式上，可以比照軍事、公安院校的錄取，列入提前單獨(dú)錄取批次，并規(guī)定報(bào)考的考生必須達(dá)到一本（或者重點(diǎn)大學(xué)）的分?jǐn)?shù)線。為了提高培養(yǎng)檔次，確保免費(fèi)“司法生”的培養(yǎng)質(zhì)量，培養(yǎng)免費(fèi)“司法生”的任務(wù)應(yīng)當(dāng)交由全國五所專門的政法院校（即中國政法大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、西南政法大學(xué)、華東政法大學(xué)和西北政法大學(xué)）或者“985”院校的法學(xué)院系承擔(dān)。對于達(dá)到培養(yǎng)協(xié)議約定標(biāo)準(zhǔn)的“司法生”，例如達(dá)到了國家司法考試合格線或者最高司法機(jī)關(guān)認(rèn)可的分?jǐn)?shù)線，畢業(yè)后按照培養(yǎng)協(xié)議的要求，定向分配到農(nóng)村地區(qū)基層法院工作，并規(guī)定只有在服務(wù)期（例如5-10年）滿后，方可調(diào)離或辭職。

（二） 為農(nóng)村地區(qū)基層法院開發(fā)返聘型優(yōu)質(zhì)法官資源

在司法制度較為完善的英美法系國家，選任法官時(shí)比較看重被選任者的“年長、經(jīng)驗(yàn)、精英”，一些國家規(guī)定法官的退休年齡在65-70歲之間[8]454。這種“高齡”退休制度主要是考慮到法官裁判能力的形成需要長期的經(jīng)驗(yàn)積累和知識積淀。俗話說，“姜還是老的辣”，這實(shí)際上就是對經(jīng)驗(yàn)型、技術(shù)型人力資源特質(zhì)的形象表達(dá)。對于經(jīng)驗(yàn)性、技能性、社會性都很強(qiáng)的法官職業(yè)來說，60歲左右正值司法技能形成和展現(xiàn)的黃金時(shí)段，如果一些優(yōu)秀的法官此時(shí)依法退休或退居二線①按照我國領(lǐng)導(dǎo)干部管理的相關(guān)規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部55-60歲就開始退居二線，處于一種準(zhǔn)退休狀態(tài)。所以，法院中一些優(yōu)質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)型法官資源，因?yàn)閲腋刹恐贫鹊闹萍s，可能會更早地處于被閑置狀態(tài)。，無疑是司法人力資源的浪費(fèi)。對于這種“司法經(jīng)驗(yàn)（人力）資源”，完全可以延期續(xù)用，使其在緩解司法供求矛盾中發(fā)揮作用[16]。因此，針對我國農(nóng)村地區(qū)基層法院法官資源特別是優(yōu)質(zhì)法官資源不足的現(xiàn)狀，可以開發(fā)返聘型優(yōu)質(zhì)法官資源，予以補(bǔ)給。具體構(gòu)想是：不論是基層法院的法官，還是中級以上法院的法官，只要具有高級法官以上審判職務(wù)或獲得過市級以上“優(yōu)秀法官”、“辦案能手”等榮譽(yù)稱號的法官，在退休或退居二線時(shí)，可以由省級高級法院牽頭，并在組織人事、權(quán)力機(jī)關(guān)等有關(guān)部門的配合下，依法返聘到農(nóng)村地區(qū)基層法院，規(guī)定其退休年齡延長至65-70歲。返聘型法官所需的各項(xiàng)費(fèi)用，應(yīng)由國家專項(xiàng)撥付。

（三） 為農(nóng)村地區(qū)基層法院充實(shí)司法輔助性人力資源

法官是法院司法干警中的主體和核心部分，除了過去已經(jīng)具備了審判員身份的干警外，2002年以后，按照《法官法》的規(guī)定，取得法官身份并有資格擔(dān)任審判員審理案件的司法干警，必須通過國家司法考試。在這樣的制度背景下，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)基層法院的干警中具備法官身份的一般不到80%，這其中還有部分是領(lǐng)導(dǎo)型法官，實(shí)際辦案的法官數(shù)量較為有限。法官的司法業(yè)務(wù)除了審理裁判案件外，還兼負(fù)庭前的一系列準(zhǔn)備工作（如送達(dá)法律文書、布置法庭等）、調(diào)查取證、制作裁判文書等非裁判性司法事務(wù)。為了緩解“案多人少”的司法壓力，節(jié)省辦案法官的時(shí)間和精力，對于非裁判性司法事務(wù)，完全可以交由沒有法官身份的司法輔助人員（法官助理、書記員、法警等）來完成。為此，可以為農(nóng)村地區(qū)基層法院適時(shí)、適量補(bǔ)充司法輔助人員。這些人員可以從優(yōu)秀法學(xué)專業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)生中遴選。自2008年開始，國家開始準(zhǔn)許法學(xué)本科專業(yè)的大三學(xué)生報(bào)考司法考試，一些法科學(xué)生在畢業(yè)前就能獲得法律職業(yè)資格，這給農(nóng)村地區(qū)基層法院遴選司法輔助人員提供了契機(jī)②目前，我國共有623所高校開設(shè)法學(xué)本科專業(yè)，在校本科生人數(shù)29萬多人，法科畢業(yè)生就業(yè)形勢連年低迷，造成法律人才資源一定程度上的浪費(fèi)。參見楊晨光：“卓越法律人才教育培養(yǎng)計(jì)劃”咨詢組工作組成立》，《中國教育報(bào)》2011年4月2日。為此，可以鼓勵品學(xué)兼優(yōu)的法科畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)基層法院工作，這樣既可以解決部分法科學(xué)生的就業(yè)問題，也能夠消解農(nóng)村地區(qū)司法人力資源不足、不優(yōu)的問題。。所以，在有關(guān)部門的配合下，農(nóng)村地區(qū)基層法院可以根據(jù)需要，直接從應(yīng)屆法科畢業(yè)生中錄用品學(xué)兼優(yōu)的學(xué)生，擔(dān)任專職法官助理、書記員等，并以此儲備法官后備資源。

（四） 建立中、高級法院優(yōu)秀法官服務(wù)基層法院的幫扶制度

在我國，中級以上法院法官資源的數(shù)量和質(zhì)量普遍優(yōu)于基層法院是個(gè)不爭的事實(shí)，而且“案多人少”的司法供求矛盾并不明顯。為此，可以建立中、高級法院優(yōu)秀法官服務(wù)基層法院的幫扶制度，使上級法院優(yōu)質(zhì)法官資源向基層法院適度傾斜。第一，構(gòu)建中級法院、高級法院指導(dǎo)基層法院法官辦案的服務(wù)專線或網(wǎng)絡(luò)平臺。這種服務(wù)模式可以由省級高級法院牽頭組建，規(guī)定由省級高院、市級中院具有高級以上審判職務(wù)、獲得過省級以上“優(yōu)秀法官”、“辦案能手”等榮譽(yù)稱號的法官輪流通過網(wǎng)絡(luò)為基層法官提供審判業(yè)務(wù)咨詢。第二，建立中級、高級法院法官崗前赴基層鍛煉制度。一是規(guī)定中級法院、高級法院初任法官，在正式上崗前，必須到農(nóng)村地區(qū)基層法院實(shí)習(xí)1-2年。二是規(guī)定中級、高級法院擬晉級、晉職的法官，應(yīng)當(dāng)?shù)睫r(nóng)村地區(qū)基層法院掛職鍛煉1年左右，并規(guī)定沒有農(nóng)村地區(qū)基層法院工作經(jīng)歷的，不得提拔重用，以強(qiáng)制性的下基層幫扶制度的構(gòu)建和實(shí)施，緩解農(nóng)村地區(qū)基層法院法官資源不足的矛盾，并以此促進(jìn)法官人才資源的良性流動。

（五） 建立農(nóng)村地區(qū)基層法院吸引和穩(wěn)定優(yōu)秀法律人才的制度

城鄉(xiāng)法官資源配置不均等的原因除了法官管理體制的原因外，還與農(nóng)村地區(qū)基層法院工資收入較低、工作和生活環(huán)境較差、事業(yè)發(fā)展空間較小等因素有關(guān)。為此，在現(xiàn)行的司法管理體制短期內(nèi)難以改變的情況下，可以通過一系列的激勵和保障機(jī)制的構(gòu)建，吸引優(yōu)秀的法律人才流向農(nóng)村地區(qū)，并以優(yōu)惠政策穩(wěn)定基層法官隊(duì)伍。

第一，建立農(nóng)村地區(qū)基層法院法官職級高配制。在縣級基層法院，再優(yōu)秀的法官（除了法院院長外）最多熬到正科級，但這也只是少數(shù)法官有此機(jī)會，多數(shù)法官一輩子也只能是副主任科員甚至科員的級別，由于公務(wù)員的工資按照職級核定，因此，絕大多數(shù)法官的工資也因職級的限制而難以提高。受事業(yè)發(fā)展空間有限性與工資水準(zhǔn)偏低性的影響，農(nóng)村地區(qū)基層法院經(jīng)常出現(xiàn)一些優(yōu)秀的法官改行做律師或跳巢至經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)從事法律職業(yè)。為此，國家有關(guān)部門有必要將農(nóng)村地區(qū)基層法院的法官實(shí)行職級高配制，并以此核定工資報(bào)酬。例如，同等條件下，農(nóng)村地區(qū)基層法院法官行政級別高于城市基層法院或中級以上法院法官1-2級，以此促進(jìn)該地區(qū)的法官“安居樂業(yè)”。

第二，規(guī)定中級以上法院今后選任法官只能從基層法院特別是農(nóng)村地區(qū)基層法院遴選，“強(qiáng)迫”優(yōu)秀法律人才先下基層，逐級鍛煉和晉級晉職。盡管這樣的構(gòu)想早在1999年最高人民法院制定的第一個(gè)《人民法院五年改革綱要》中已有規(guī)定，但一直沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行。所以，有必要通過司法人事制度的改革完善，將該項(xiàng)制度升級為一項(xiàng)強(qiáng)制性的人力資源管理制度。

第三，比照國家將農(nóng)村地區(qū)九年義務(wù)教育的中小學(xué)教師工資納入中央財(cái)政統(tǒng)一供給的做法，將農(nóng)村地區(qū)基層法院法官的工資全部納入中央財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算和撥付，以解決因地方財(cái)政供給不力而造成的農(nóng)村地區(qū)特別是民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層法院法官工資發(fā)放遲滯的問題。

第四，建立農(nóng)村地區(qū)基層法院法官高額退休金制。建立這項(xiàng)制度的目的是為了讓大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)基層法院的法官更靜心、更潛心、更敬業(yè)地扎根基層，恪盡職守。具體內(nèi)容就是規(guī)定農(nóng)村地區(qū)基層法院法官退休時(shí)，按照其在基層法院連續(xù)供職的年限，給予一次性的退休補(bǔ)貼，例如，規(guī)定，連續(xù)工作20年的，退休時(shí)一次性補(bǔ)貼20萬，這些費(fèi)用可以由中央和地方財(cái)政按比例支付或者由中央財(cái)政獨(dú)立支付。

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Allocation of Rural J udicial Resourcesin Co-ordination Development Between Urban and Rural──TakingJudgeResourcesastheMainObject

HU Zhi-Bin (Anhui Agricultural University,Hefei,Anhui,230036)

Justice is a social management tool and a social service means.In the implementation of coordination development strategy between urban and rural,the co-ordination justice development between urban and rural dose not only the sub-topics of co-ordination development between urban and rural,but also a law protection.As a prerequisite of judicial activities and public resources,whether judicial resources can allocate fairly or not will make some direct impacts on the social effects of co-ordination development between urban and rural.In view of partiality of judicial resources allocation represented by judges between urban and rural areas, we should optimize and stabilize judges resources in rural areas,through making up judges resources for rural areas,appropriately moving quality judges resources of the superior court down to grassroots courts,improving grassroots judge treatment in rural areas,gradually narrowing the judges resources"scissors"between urban and rural,to promote the co-ordination development between urban and rural justice.

co-ordination development between urban and rural justice;rural areas;judicial resources; judge resources;optimizing allocation

D902

A

2095-1140（2013）05-0005-08

（責(zé)任編輯：王道春）

2013-05-18

2011年安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)穩(wěn)定和引進(jìn)人才科研資助項(xiàng)目。

胡志斌（1967-），男，安徽霍邱人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授，法學(xué)博士，主要從事訴訟法學(xué)與司法制度研究。