曾文革譚添

歐盟食品溯源體系的制度建設與經驗啟示[1]

曾文革＊譚添＊＊

歐盟食品溯源體系是一套比較先進的食品安全保障體系，它有完備的法律體系作支撐，有先進的制度設計理念，如以預防為主的理念、消費者利益至上理念和“農田到餐桌”的管理理念，也有權責明晰、配合一致的運行機制，形成了以專門機構統(tǒng)一監(jiān)管和內部有效協(xié)調交流為特征的食品溯源體系。如今，我國食品安全保障建設正處于積極探索時期，食品溯源體系建設存在很大問題，恰好歐盟食品溯源體系的制度建設能在某些程度上為中國食品溯源體系建設的給予啟示。

一、歐盟食品溯源體系的法律依據(jù)

食品溯源體系是指基于達到對食品溯源追蹤的目的，由政府建立起來的，有法律規(guī)制的，有能覆蓋食品生產、加工、運輸、銷售等整個食品產業(yè)鏈條的信息記錄共享平臺、標識標準化體系、識別傳遞系統(tǒng)和安全風險評價以及應急處理機制等保障制度的有機集合系統(tǒng)，它最終服務于消費者。它要求所有種類食品能從“農田到餐桌”進行信息溯源，實現(xiàn)信息公開透明，以便消費者獲知相關信息。

歐盟食品溯源體系探索起步早，體系相對科學完善。它是在一系列惡性食品安全事件發(fā)生后，為了重振消費者信心而逐步建立起來的，包括歐盟共同體層面溯源體系和各成員國內部溯源體系兩個層面。

歐盟頒布的眾多食品安全法規(guī)見證了歐盟食品溯源體系的發(fā)展與完善。1997年，歐盟委員會公布了“綠皮書”，確立了歐盟食品法規(guī)一般原則，為歐盟食品安全立法指明了方向。2000年，歐盟發(fā)表的《食品安全白皮書》，將“農田到餐桌”的理念引入食品安全改革計劃中，對歐盟食品溯源體系的建設作了初步規(guī)定，構建了歐盟食品溯源的法律框架。在白皮書框架下，2000年7月出臺了EC1760/2000號法規(guī)，對活牛建立了其驗證和注冊體系，并規(guī)范統(tǒng)一了牛肉和牛肉制品的標簽標識；2002年1月，歐盟又出臺了EC178/2002號條例，規(guī)定從2005年開始在共同體內流通的所有食品都要能進行信息追溯，并為此建立了歐洲食品安全局。該法規(guī)確立了歐盟食品安全政策的一般原則：“從農場到餐桌”原則。至此，歐盟的食品安全溯源體系雛形已初步形成。近些年，歐盟食品溯源體系也在不斷調整、日臻完善中。自2002年起，歐盟進行了大量的關于食品安全的立法或更新，如2004 年歐盟公布的EC178/2002號條例的4個補充法規(guī)，[1]包括EC852/2004號法規(guī)、EC 853/2004 號法規(guī)、EC 854/2004 號法規(guī)和EC 882/2004 號法規(guī)。被統(tǒng)稱為“食品衛(wèi)生系列措施”，它涵蓋了HACCP體系、可追溯性、飼料和食品控制以及從第三國進口食品的官方控制等方面的內容，這四個補充法規(guī)從 2006 年1月1日起開始生效實施。至此，歐盟建立起了一個涵蓋“農場到餐桌”整個食物鏈的，以“白皮書”為基礎框架，EC178/2002法規(guī)為基本法，其他具體法律法規(guī)為補充的“傘形”法律體系。同時也標志著歐盟食品溯源體系的全面建立。

與歐盟“傘形”的食品溯源法律規(guī)制體系相呼應的是成員國內部的食品溯源法律規(guī)制體系，它們相互配合，高效運行，適時靈活，為歐盟地區(qū)的食品溯源體系提供了堅實的法律體系支撐。

二、歐盟食品溯源體系的設計理念與運行制度

（一）歐盟食品溯源體系的設計理念

1. 預防為主的理念

EC 178/2002號法規(guī)第7條規(guī)定：當風險管理者為了保護人類或動植物健康必須做出某項決定，而此時有關該風險的信息在某些方面并不充分或沒有說服力，不足以進行綜合的風險評估時，可以采取預防性原則?？梢砸幻娌扇〈胧┍Ｗo人類健康，一面搜集更多相關信息以便做出更科學的評估。但是，這些措施必須限定在一個合理期限內，且要求符合非歧視等一般原則。[2]Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council, Article 7, ChapterⅠ.歐盟食品溯源體系本身就是食品安全預防原則的體現(xiàn)，它更多體現(xiàn)出的是事前預防功能，而非事后追責。在歐盟食品溯源體系內部能體現(xiàn)預防性原則的制度主要是風險分析制度和預警機制。

2. 消費者權益為中心的理念

歐盟食品溯源體系建立的宗旨就是保護消費者利益，以白皮書為例，白皮書多處規(guī)定都體現(xiàn)出對消費者權益的保護，它主要從消費者的安全健康權和知情權來規(guī)定。安全健康權方面，白皮書第一章第一條規(guī)定，“歐盟食品政策必須以高水平食品標準為目標，并致力于保護、提高消費者的健康，保障健康必須一直放在優(yōu)先位置?！盵3]The European Union's food policy must be built around high food safety standards,which serve to protect, and promote, the health of the consumer. health protection must always take priority---WHITE PAPER ON FOOD SAFETY. 1/Chapter 1.另外第二章關于食品安全原則后作了附帶說明，“白皮書致力于建議將歐盟食品安全政策轉化為一套積極、靈活、連貫、綜合的規(guī)制手段，來確保高水平的人類健康和消費者保護標準?！盵4]This White Paper makes proposals that will transform EU food policy into a pro-active, dynamic, coherent and compre- hensive instrument to ensure a high level of human health and consumer protection.---WHITE PAPER ON FOOD SAFETY.Chapter 2 .消費者知情權方面，白皮書也作了詳細的規(guī)定，例如在白皮書實踐指導概要里就有關于消費者獲取信息的規(guī)定，消費者有權了解到食品的詳細信息。[5]WHITE PAPER ON FOOD SAFETY, EXECUTIVE SUMMARY,Consumer Information.

3.“農田到餐桌”食物鏈的管理理念

“農田到餐桌”也是構建歐盟食品追溯體系的指導思路，通過對食品生產、加工、運輸、貯藏和銷售等各環(huán)節(jié)的信息記錄和監(jiān)控，以實現(xiàn)“農田到餐桌”的縱向管理。通過對生產階段的化肥、農藥、飼料和加工階段的包裝材料、食品標簽等所要種類生產資料的監(jiān)控，以實現(xiàn)涵蓋所有食品及食品原料的橫向管理。通過全程的縱橫監(jiān)控管理，預先防范潛在食品風險，避免對任何環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺位，并以此為基礎構建食品追溯體系。

（二）歐盟食品溯源體系的運行制度

1. 食品信息管理制度

食品溯源體系的本質是食品信息的跟蹤和傳遞?？茖W的食品溯源體系離不開科學有效的信息記錄體系、編碼與傳遞系統(tǒng)和信息查詢系統(tǒng)。而這些要求用科學的溯源技術來追溯和鑒別某一食品單元或者批次在各環(huán)節(jié)的相關信息，包括前瞻追溯和歷史追溯。歐盟食品信息管理主要是由食品鏈各階段食品經營者最原始的信息記錄系統(tǒng)、結合HACCP等質量控制體系進行信息的記錄和管理系統(tǒng)、信息的上傳鏈接系統(tǒng)和信息查詢系統(tǒng)組成的。

2. 食品價值鏈中利益相關人的權責配置

食品溯源體系涉及多個環(huán)節(jié)和階段，每一階段中的食品經營者，成員國主管當局和歐盟都需要對自身的角色和責任給予清晰的定位，以應對食品安全風險。歐盟委員會健康和消費者保護部對食品溯源體系的運行進行了描述，將食品經營者，成員國主管當局和歐盟的職責分為兩個層面：[1]Directorate-General for Health and Consumer Protection.,[EB/OL]. (2012-08-26) http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/index_en.htm .包括崗位職責（allover responsibilities）和識別風險后的緊急行動。

3. 體系內部能力建設

食品或飼料的溯源信息全部建立起來后，要到達共同體內食品溯源管理的統(tǒng)一性與靈活性的目標。就需要有專門的主管機關的監(jiān)管，需要對信息進行分析管理，需要利用系統(tǒng)信息進行食品風險分析與交流。這涉及歐盟食品溯源體系內部的能力建設問題。歐盟食品溯源體系內部的能力建設內容主要有：歐盟食品溯源體系內部的信息搜集和風險分析的協(xié)調分工、內部的監(jiān)督執(zhí)行機制。信息搜集交流方面，成員國當局負責監(jiān)管和整理本國食品信息，EFSA負責對整個歐盟的所有食品信息進行監(jiān)管整理，全部信息在歐盟統(tǒng)一的食品溯源信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)中交流，且對外公開透明。在風險信息交流方面，EFSA 致力于根據(jù)風險評估的結果和專家意見，向公眾最大限度地提供客觀、及時、有用的食品溯源信息。[2]http://www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa/efsawhat.htm.[EB/OL] 2012-08-29.在進行風險評估與交流的同時，EFSA 會向相關食品產業(yè)、利益相關者和其他食品安全機構公布一個指導文件（Guidance documents）來說明此次評估程序。在制定這個指導文件時，EFSA 也會召集外部相關者進行對話和協(xié)商，以最大限度保證其公開透明性。[3]http://www.efsa.europa.eu/en/efsahow/rapractice.htm. [EB/OL] 2012-08-29.在內部監(jiān)督執(zhí)行方面則主要是由食品和獸醫(yī)辦公室（FVO）來完成的，它負責監(jiān)督和審查各成員國執(zhí)行歐盟食品安全立法的情況及進口食品安全情況，確保歐盟關于食品溯源等食品安全的法規(guī)得到貫徹實施。

4. 應急處理機制與責任追究

歐盟食品溯源體系是歐盟食品安全保障體系的重要規(guī)制體系之一，其根本目的和其他食品安全保障體系一樣：保障消費享有最高水平的食品安全。所以在制度設計時，必然會涉及各體系的相互配合來應對食品風險。應急處理機制包括：歐盟食品風險預警系統(tǒng)（RASFF）和產品撤回召回制度。RASFF作為歐盟重要的食品風險預警系統(tǒng)，讓歐盟成員國對食品風險的快速反應和高效應對成為可能。[4]The Rapid Alert System for Food and Feed. The Rapid Alert System for Food and Feed more efficient than ever on its 30th birthday[EB/OL].(2009-07-16)[2012-08-29]. http:// ec.europa.eu/food/food/rapidalert/report2008_en.pdf MEMO/09/339.當各國主管當局或EFSA識別出食品風險時，產品所屬國或EFSA會通過RASFF平臺向共同體發(fā)布市場通報(alert)、邊境拒絕通報(border rejection)或新聞通報(information)。產品的撤回召回制度對于歐盟食品溯源體系的輔助功能同樣顯著。EC178/2002號條令第19條和第20條第一款規(guī)定就作了詳盡的規(guī)定。另外，歐盟的可溯源市場準入標準和成員國對食品安全違法行為的嚴厲打擊也為溯源體系的正常運作提供了保障。

三、歐盟食品溯源體系建設的經驗啟示

（一）食品溯源體系必須矯正信息不對稱和外部性的狀況

食品溯源體系是食品安全規(guī)制體系中的一種社會規(guī)制手段。所謂社會規(guī)制，日本經濟學家植草益認為是以增進社會福利為目的，對物品和服務的質量和伴隨著它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。[1]植草益. 微觀規(guī)制經濟學[ M ] . 北京: 中國發(fā)展出版社, 1992：22-23.社會規(guī)制主要是對市場外部性和市場信息不對稱所導致的市場失靈的積極回應，是對市場失靈進行的修正。合理科學的規(guī)制手段或規(guī)制工具能有效規(guī)制市場的信息不對稱性和外部性。

合理科學的規(guī)制手段或規(guī)制工具能有效規(guī)制市場的信息不對稱性和外部性。歐盟食品溯源體系作為食品安全規(guī)制體系的一種規(guī)制手段有著同樣的作用。歐盟食品溯源體系中“農田到餐桌”這種層層過濾，層層備案，層層透明的監(jiān)管模式。一方面，讓所有消費者有了與生產者、監(jiān)管者均等的信息知悉機會，緩解了市場信息不對稱的狀況。另一方面，歐盟的食品溯源體系過濾掉了那些有負外部的食品生產者，所有食品生產環(huán)節(jié)都是在“陽光下”進行的。另外在此體系下，消費者能夠全程監(jiān)督食品所有環(huán)節(jié)，能夠清晰看到政府的作為與不作為。消費者對食品安全的信心當然能得到重振，對政府權威的信任也能得到恢復。

（二）食品溯源體系必須貫穿預防為主的理念

食品溯源體系是保障食品安全的重要規(guī)制手段，必須要以預防處理食品風險為目的。歐盟食品溯源體系的設計指導思想就是“保障消費者享受最高安全標準的健康水平”和“預防為主”原則。為此，歐盟食品溯源體系引入了風險分析和應急預警機制。風險分析和應急預警機制的基礎上結合危害分析與關鍵控制點體系，使這套體系的預防性更加明顯。

強烈的食品安全預防意識和覆蓋全歐盟的食品溯源信息數(shù)據(jù)庫，能讓歐盟的食品安全達到“牽一發(fā)而動全身”的效果。在共同體內，只要某一成員國的某一特定食品的某一細微環(huán)節(jié)一出現(xiàn)安全隱患，歐盟全體成員國都可以通過這套系統(tǒng)迅速得到信息，歐盟則會主動協(xié)調各成員國采取各種防患措施，將食品安全隱患控制在有限范圍和限度內。

（三）食品溯源體系必須要有完整的法律體系作支撐

歐盟食品溯源體系的建立首先開始于其法律框架建構，其“傘形”的食品溯源法律體系讓溯源體系的每個方面都有法律依據(jù)。中國要建立一套高水平的食品溯源體系，也應該從法律體系的構建著手，將食品溯源體系的制度基礎上升到法律位階層面，以強化體系的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性，按照歐盟法律體系的“傘形”邏輯結構進行構建。而當前我國更應關注的是以下幾種制度構建：

首先是對食品溯源監(jiān)管機構的優(yōu)化，成立獨立專門的機構進行風險評估，以完善評估體系，將風險評估與風險管理分離開來。其次是溯源體系內部的協(xié)調與交流機制的構建，因為體系內部的協(xié)調一致和信息的順暢交流是一個龐大食品溯源體系有序運行的潤滑劑。但是我國食品溯源體系建設在參照歐盟經驗來處理我國中央與地方的關系的同時，更應該注意另一方面我國的特殊之處：我國是統(tǒng)一的中央集權國家，內部聯(lián)系方式有所不同，更多體現(xiàn)的是行政級別和職能的聯(lián)系。應該說在摒棄傳統(tǒng)GDP政績觀的前提下，這種內部聯(lián)系是可以建立更好的內部交流與協(xié)調機制的。

（四）必須有與風險分析相適應信息支撐系統(tǒng)

歐盟食品溯源信息之所以能在共同體內順暢交流，強大信息支撐系統(tǒng)對其有直接貢獻。信息記錄和追蹤是溯源的本質，強大信息庫的建立，食品標志的統(tǒng)一規(guī)范和食品可溯源終端的普及推廣是其內在要求。我國在建立食品溯源體系時，應該建立一個從“田間到餐桌”的覆蓋全國所有食品種類的信息庫。學習歐盟結合HACCP等質量控制體系進行信息記錄整理。以國際標準規(guī)范統(tǒng)一我國食品標識標準。建立最大限度覆蓋面和方便度的食品信息查詢終端系統(tǒng)，直接面向消費者，開放便攜信息查詢終端，如利用非接觸式自動識別技術結合當前手機3G網絡，開發(fā)出手機食品溯源終端服務系統(tǒng)。

（五）必須凈化食品溯源體系建設環(huán)境

食品溯源體系的構建需要良好的環(huán)境?，F(xiàn)代化的食品產業(yè)是建立穩(wěn)定完整的食品溯源體系的必要條件。加快改善我國食品產業(yè)的結構布局，提高食品產業(yè)素質；建立食品產業(yè)上下游鏈接關系，利用現(xiàn)代物流配送體系，高效管理食品供應鏈；建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)內部食品信息機制，建設內部信用機制等方面是建立科學食品溯源體系的基礎條件。

食品可溯源市場準入制度從市場源頭凈化了溯源體系的建設環(huán)境。首先是食品企業(yè)成立的嚴格登記制度，要求所有的農產品生產企業(yè)、食品加工企業(yè)都必須注冊；[1]郭建強. 國外無公害農產品全程管理的經驗[J]. 農業(yè)科技管理, 2006,25(3):18-21.其次是食物產品要進入市場這個環(huán)節(jié)中，要求產品可溯源方可進入市場。

嚴密科學的責任體系設計也是決定食品溯源體系能否建立成功的重要因素。我國可以借鑒一下歐盟經驗，將食品安全責任的設計應該結合到溯源體系中去。在食品的各個環(huán)節(jié)上嚴格限定相關操作者的義務和責任，將風險控制在食品流入市場前。在懲罰制度上，提高企業(yè)違法成本，引入機會永遠剝奪制度（資格刑），永遠禁止違法者再進入該行業(yè)。

*曾文革（1966- ），男，法學博士，重慶大學法學院教授，博士生導師，主要從事國際經濟法和環(huán)境與資源保護法研究。

**譚添（1989- ），男，重慶大學法學院碩士研究生，主要從事國際經濟法研究.

[1]項目來源：中國法學會2012年度部級法學研究課題一般課題《食品安全監(jiān)管國際軟法的國內實施研究》（CLS(2012)C82）；國家社科基金一般課題《我國農業(yè)貿易生態(tài)化轉型的法律保障研究》（12BFX143）；中央高?；?本科研業(yè)務費資助重慶大學重大項目《中國-東盟自由貿易區(qū)農業(yè)貿易法律問題研究（0226005201021）.