王捷

城市社區(qū)自治的民主化管理
——以上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）的實(shí)踐為視角

王捷＊

現(xiàn)代城市社區(qū)自治的關(guān)鍵在于居民，因?yàn)樯鐓^(qū)居民的自主管理和積極參與決定了社區(qū)自治程度的好壞和政府服務(wù)職能的貫徹程度。對(duì)于現(xiàn)代城市社區(qū)自治，需要始終貫徹民主理念，將居民的意愿作為第一要素，通過自主管理和民主參與等方式保障居民在社區(qū)自治中的權(quán)利。上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）充分思考和關(guān)注城市社區(qū)的民主化管理，通過“4+1”工作法和回應(yīng)訴求的“三站式直通車”，積極探索城市社區(qū)實(shí)際民主管理的新方法和新途徑，真正使民主化管理具體化，操作化，是值得借鑒的現(xiàn)代城市社區(qū)自治模式。

“4+1”工作法 三站式直通車 社區(qū)自治 民主化管理

一、城市社區(qū)自治與民主化管理

什么是城市社區(qū)自治？有學(xué)者指出：“所謂城市社區(qū)自治，是指不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過程”[1]陳偉東.社區(qū)自治[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004：156、196.，他們所提出的多方合作共治的社區(qū)自治概念比較能反映我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況，也符合社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。在基層政府的實(shí)踐中，上海市五里橋社區(qū)也提出，民主化管理，就是在充分了解民情民意的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的要求，以民主協(xié)商、多方聯(lián)動(dòng)的方式，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社區(qū)各方積極性，共同回應(yīng)群眾訴求，化解社區(qū)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

衡量一個(gè)社區(qū)自治程度的高低和好壞，主要的標(biāo)準(zhǔn)就是這個(gè)社區(qū)居民和組織廣泛參加社區(qū)建設(shè)的程度，也就是民主化管理的程度。建設(shè)高度的社會(huì)主義民主不僅需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等外在條件，也需要公民有效行使民主權(quán)利的內(nèi)在條件[2]陳濤.轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)自治問題研究[D].復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文。。通過社區(qū)自治的民主化管理，使公民在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)踐中培育公共意識(shí)、參與意識(shí)和合作精神，為社區(qū)自治提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在城市社區(qū)實(shí)行民主化管理已成為當(dāng)下中國的實(shí)踐創(chuàng)新社會(huì)管理的趨勢(shì)，但如何在城市基層構(gòu)建良好的社區(qū)自治運(yùn)行體制，在實(shí)踐中還是一個(gè)很大的難題。具體而言，我們面臨的問題包括：如何在當(dāng)前中國城市建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，即自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束？如何讓城市基層社會(huì)民眾參與社會(huì)公共事務(wù)，成為實(shí)現(xiàn)基層民主的重要方式？民主并不只是理念，而是需要在實(shí)踐中真正將民主通過管理來運(yùn)作起來，才能使民主更具有具體的意義，使得民主建設(shè)更加成熟和健康。社區(qū)自治的實(shí)踐將擴(kuò)大民主自治精神，使民主思想和理念成為全體市民普遍遵守的運(yùn)行規(guī)則[3]林廣 .中美城市社區(qū)自治比較研究——以上海、紐約為例[J].中外名城比較.。只有將民主管理具體化、操作化才能真正建立為民服務(wù)的制度，才能使城市基層組織通過民主管理有成效地開展工作，才能使居民感受到民主帶來的好處，才能形成一個(gè)高效的民主管理制度。

基層社區(qū)自治的開展是和中國基層民主治理的發(fā)展相契合的。按照民主化管理的理念，社區(qū)自治的關(guān)鍵在于居民有效參加，這是社區(qū)基層民主的生命所在，因此在貫徹社區(qū)自治民主化管理時(shí)首先需要注意的是將居民的民主參與和自主管理作為核心，民主和自主管理的實(shí)現(xiàn)是完善社區(qū)自治民主化管理的手段，而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民利益又是基層社區(qū)民主自主開展的最終目標(biāo)，無論是哪一個(gè)團(tuán)體都不能夠損害這一基本理念。

二、社區(qū)自治民主化管理的內(nèi)容與方法

目前中國的城市社區(qū)自治民主化管理，根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》的相關(guān)立法和各地推進(jìn)社區(qū)自治的實(shí)際進(jìn)程來看，社區(qū)自治的內(nèi)容主要包括六個(gè)方面：[1]第一，人事選免自治；第二，財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)自治；第三，社區(qū)教育自治；第四，社區(qū)服務(wù)自治；第五，社區(qū)管理自治；第六，社區(qū)居民委員會(huì)通過自治的辦法和形式，協(xié)助政府管理社會(huì)事務(wù)。這些都體現(xiàn)了城市社區(qū)自治民主化管理的宗旨。而我國的基層民主，無論是村民自治還是居民自治，都包含四大民主[2]陳濤.轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)自治問題研究[D].復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文。：民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，其中民主管理是四大民主之一。推行基層民主自治，不僅有利于發(fā)展民主，而且表示著整個(gè)治理模式的轉(zhuǎn)換。下面結(jié)合上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）的實(shí)踐分別闡述。

（一）民主化管理的內(nèi)容

具體而言，城市社區(qū)的民主化管理的內(nèi)容主要有以下三方面：

1. 社區(qū)事務(wù)公開

每個(gè)居民都享有獲得自己利益相關(guān)信息的權(quán)利，有了具體的知情權(quán)，居民才有可能參與民主的監(jiān)督和評(píng)議，因此社區(qū)事務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)民主化管理的首要環(huán)節(jié)。在合理的期限內(nèi)，每一位居民都必須有平等的機(jī)會(huì)了解有關(guān)的政策以及政策所帶來的后果，特別是在涉及到居民個(gè)人自身利益的時(shí)候尤其如此，這樣的透明化才能在資金和財(cái)務(wù)方面進(jìn)行真正意義上實(shí)質(zhì)的監(jiān)督和管理。在實(shí)踐中，上海市五里橋社區(qū)（街道）通過在居民區(qū)層面的所謂“三會(huì)”機(jī)制達(dá)到社區(qū)事務(wù)公開的目標(biāo)，所謂的三會(huì)即聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)；其中的聽證會(huì)和協(xié)調(diào)會(huì)就比較有效地達(dá)到了社區(qū)事務(wù)公開的效果。聽證會(huì)是涉及社區(qū)實(shí)施的項(xiàng)目或居民群眾切身利益的重大事項(xiàng)，居委會(huì)在做決策前，由居委會(huì)組織部分社區(qū)成員代表召開會(huì)議，廣泛討論，并提出具體意見的會(huì)議制度。由居委會(huì)組織成立聽證小組，居委會(huì)主任擔(dān)任組長；在收到政府有關(guān)部門書面聽證通知的7日內(nèi)，決定召開聽證會(huì)；在安排聽證會(huì)之前，必須要對(duì)聽證事項(xiàng)的群眾意見進(jìn)行廣泛的搜集；在程序上，聽證會(huì)也必須合法合理；聽證結(jié)束后的7日內(nèi)，再將聽證會(huì)的表決結(jié)果公示。這樣公開公示的方式也將矛盾解決在前端。協(xié)調(diào)會(huì)是對(duì)涉及社區(qū)成員間的公益性、社會(huì)性事務(wù)以及一般矛盾、利益沖突，進(jìn)行協(xié)商解決的會(huì)議制度。在召開協(xié)調(diào)會(huì)前的7日內(nèi)，列出需要協(xié)商的事宜，準(zhǔn)備好必要的材料；由當(dāng)事人在現(xiàn)場(chǎng)陳述事實(shí)和理由，工作人員當(dāng)庭記錄并歸納好矛盾和沖突的關(guān)鍵焦點(diǎn)；各方協(xié)調(diào)一致后可制作協(xié)調(diào)文書由當(dāng)事人和協(xié)調(diào)會(huì)的人員簽字蓋章，產(chǎn)生一定的約束效力；若不能協(xié)調(diào)一致的，協(xié)調(diào)會(huì)在事后也盡力化解矛盾。

2. 社區(qū)責(zé)任感

社區(qū)責(zé)任感不僅僅只是社區(qū)街道黨員干部及社區(qū)工作者自身對(duì)社區(qū)的強(qiáng)烈責(zé)任心，更是要注意到培養(yǎng)社區(qū)廣大居民對(duì)社區(qū)工作的高度責(zé)任意識(shí)和參與社區(qū)自治活動(dòng)的熱衷程度。首先，黨員干部應(yīng)該認(rèn)同民主化管理的積極意義，為每一位有心參與的居民提供這樣的條件和環(huán)境；其次，每一位居民都盡可能地參與到社區(qū)的活動(dòng)，積極響應(yīng)社區(qū)的號(hào)召，不要讓這些只是流于形式，應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)工作和事務(wù)提出有效中肯的意見和建議，幫助黨員干部能夠更好地發(fā)揮帶頭作用，也將社區(qū)自治的規(guī)制更加完善。

3. 居民監(jiān)督評(píng)議

閉路電視系統(tǒng)檢測(cè)技術(shù)主要應(yīng)用于管道修復(fù)、詳查與驗(yàn)收等方面，技術(shù)應(yīng)用過程中需要配備燈光系統(tǒng)、攝像頭與爬行器等設(shè)備。在閉路電視系統(tǒng)檢測(cè)技術(shù)應(yīng)用方面，技術(shù)人員主要利用攝像機(jī)檢測(cè)排水工程管道內(nèi)部情況，結(jié)合檢測(cè)數(shù)據(jù)使用相關(guān)技術(shù)軟件，通過管道缺陷檢測(cè)確定缺陷類型與涌水點(diǎn)位置等。在排水管道內(nèi)部問題檢測(cè)結(jié)束之后，施工企業(yè)可以根據(jù)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行管道驗(yàn)收及維護(hù)管理。

社區(qū)自治本就包括了居民的監(jiān)督管理權(quán)，雖然理論上來說，民主監(jiān)督機(jī)制是管理者的工作，是上級(jí)監(jiān)督下級(jí)是否正確處理好國家、社區(qū)、居民的三者利益關(guān)系，有沒有真正落實(shí)民主化管理的方針政策，但對(duì)于不斷進(jìn)行歷史更新的現(xiàn)代城市的社區(qū)自治來說，居民參與監(jiān)督評(píng)議行使監(jiān)督權(quán)是一種下級(jí)對(duì)于上級(jí)的新型有效評(píng)價(jià)，其實(shí)更能體現(xiàn)居民的參與和自治。因?yàn)橹挥衼碜匀罕娋用竦穆曇舨拍芨玫胤从痴麄€(gè)社區(qū)自治的方向。上海五里橋社區(qū)（街道）居民區(qū)層面的“三會(huì)”之一的評(píng)議會(huì)，就很好地保障了居民的監(jiān)督管理權(quán)。他們將評(píng)議會(huì)作為居委會(huì)組織社區(qū)成員代表對(duì)被評(píng)議的機(jī)構(gòu)、事件、對(duì)象的工作進(jìn)行考核考評(píng)的會(huì)議制度。被評(píng)議的對(duì)象是公安、工商、稅務(wù)、環(huán)衛(wèi)、市容監(jiān)察、房管、衛(wèi)生等區(qū)職能部門派駐機(jī)構(gòu)及其工作人員，也包括物業(yè)公司、社工工作站等居民區(qū)組織及其工作人員。在年底召開評(píng)議會(huì)前的15日內(nèi)，會(huì)議小組會(huì)要求被評(píng)議對(duì)象提交工作總結(jié)；以全年工作計(jì)劃為考據(jù)，形成書面調(diào)查報(bào)告，綜合評(píng)議工作績效和存在問題，形成書面的評(píng)定意見；會(huì)議后的7日內(nèi)，將書面評(píng)定意見對(duì)被評(píng)議對(duì)象和上級(jí)進(jìn)行一個(gè)反饋處理。目前來看，卓有成效。

（二）民主化管理的方法

從實(shí)踐中看，以下的社區(qū)自治的民主化管理方法被證明較為有效的：

1. 明確社區(qū)管理職責(zé)，加強(qiáng)分工

分清職責(zé)、統(tǒng)籌合作，有利于調(diào)動(dòng)各部門工作的積極性，大大地提高了工作效率，這樣同時(shí)也會(huì)感染到居民自身的工作積極性。而且分工合作、職責(zé)劃分有利于居民更好地行使自己的監(jiān)督管理權(quán)，可以更快地向上級(jí)反映訴求和建議也有利于上級(jí)更快地啟動(dòng)程序處理這些建議，這樣也有效地推動(dòng)了民主化管理的進(jìn)程。

在上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道），提出“五會(huì)”配“五制”的方法來達(dá)到明確社區(qū)管理職責(zé)、加強(qiáng)分工的目的。他們?cè)趯?shí)踐中，以“現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)”配套“領(lǐng)導(dǎo)包干制”，“社區(qū)事務(wù)綜合調(diào)處會(huì)”配套“訴求轉(zhuǎn)接制”，“服務(wù)群眾和諧議事會(huì)”配套“社情民意月報(bào)制”，“民生實(shí)事提議會(huì)”配套“民生實(shí)事項(xiàng)目征詢契約制”，“矛盾排查分析會(huì)”配套“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制”。上述方法有效地達(dá)到了分清職責(zé)、加強(qiáng)分工的目的。在居民區(qū)層面無法解決的，由街道統(tǒng)籌辦理，選擇協(xié)調(diào)相關(guān)部門、召開現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)、通過綜合調(diào)處會(huì)整合資源參與解決或納入下階段實(shí)事工程立項(xiàng)解決。

只有建立起社區(qū)與居民之間的互動(dòng)機(jī)制，才能保證信息收集和反饋渠道的暢通，以及信息的真實(shí)性和有效性[1]楊寅、羅文廷.城市社區(qū)公共服務(wù)的完善與改革——以上海市普陀區(qū)長壽路街道為例證[J].浙江學(xué)刊，2008，(5).。要更好的實(shí)現(xiàn)民主化管理，克服針對(duì)性不強(qiáng)的狀況，必須建立有效的社區(qū)自治的信息反饋機(jī)制，必須以居民能夠充分參與到社區(qū)公共事務(wù)和相關(guān)公共服務(wù)的決策為前提，這種參與不僅僅讓居民表達(dá)了意見和建議，更重要的是這些建議可以影響到社區(qū)自治整個(gè)體系的規(guī)劃、實(shí)施和結(jié)果。

在實(shí)踐中，上海市五里橋社區(qū)（街道）在最基層的責(zé)任區(qū)層面實(shí)行“短、平、快”工作法，就是一個(gè)很好的信息反饋機(jī)制實(shí)踐。他們認(rèn)為在責(zé)任區(qū)可以解決的，依托組團(tuán)力量，開展自住互助服務(wù)或利用團(tuán)隊(duì)資源，將能夠解決的問題在責(zé)任區(qū)以“短、平、快”的手段加以解決。所謂“短”，即短距離、面對(duì)面，直接了解回應(yīng)訴求。通過建立零距離走訪機(jī)制和面對(duì)面反饋機(jī)制，將走訪范圍擴(kuò)大到每戶家庭，建立零距離訴求反映渠道，將走訪了解的問題、要求和困難即使反映解決，縮短群眾和黨組織之間的距離。責(zé)任區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)在了解到群眾訴求后通過上門走訪、電話告知等方式及時(shí)消除群眾疑慮。所謂“平”，即平民化、鄰里商，推動(dòng)群眾民主自治。通過弄堂議事會(huì)和民情議事日等形式，定期召集責(zé)任區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)的參與，開展內(nèi)部交流或者團(tuán)隊(duì)群眾互動(dòng)。通過“草根會(huì)議”，快速高效地解決實(shí)際問題；每月還確定一天為責(zé)任區(qū)民情議事日，參加對(duì)象為責(zé)任區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)和居民群眾代表，研究重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，使居民訴求件件落實(shí)。所謂“快”，即快回應(yīng)、巧化解，及時(shí)解決實(shí)際問題。形成了訴求快速回應(yīng)的模式和工作流程：簡單問題現(xiàn)場(chǎng)解決、突發(fā)問題即刻上報(bào)、復(fù)雜問題匯總研究、疑難問題及時(shí)上報(bào)的訴求快速回應(yīng)，盡力保證走訪時(shí)當(dāng)場(chǎng)解決、走訪后及時(shí)呼應(yīng)。

還需要提及的是，建立長效的信息反饋機(jī)制方面，上海市五里橋社區(qū)（街道）的社情民意月報(bào)制也值得借鑒。他們堅(jiān)持在街道每月定期匯總走訪收集到的社情民意，形成《社情民意報(bào)告》，作為群眾訴求向上傳遞的一種有效渠道，一方面讓民情暢通，另一方面通過報(bào)告有針對(duì)性的了解社區(qū)居民集中反映的問題，并對(duì)成因、現(xiàn)狀加以分析，提出建議，便于有關(guān)部門早日應(yīng)對(duì)，盡快找到解決方法。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，《社情民意報(bào)告》已經(jīng)頗見成效。在2011年5月，入戶走訪共9210戶，收集意見建議共345件，非入戶走訪共2293人，征詢問題共221件。該報(bào)告還同時(shí)公布責(zé)任區(qū)和居民區(qū)解決問題的信息，比如5月份責(zé)任區(qū)解決問題信息，當(dāng)月解決問題共371件，其中公共服務(wù)類166件，綜合管理類60件，矛盾協(xié)調(diào)類100件，民情建議類45件；5月份居民區(qū)解決問題信息，當(dāng)月解決問題共126件，其中公共服務(wù)類53件，綜合管理類24件，矛盾協(xié)調(diào)類23件，民情建議類17件。同時(shí)《社情民意報(bào)告》還精選出解決問題的案例以便進(jìn)行以后的指導(dǎo)和參考。

3. 制定社區(qū)自治規(guī)范，堅(jiān)持有據(jù)可循

社區(qū)自治是城市和社區(qū)成員依照法律，對(duì)本社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自我管理的制度[2]彭惠青.城市社區(qū)自治中居民參與的時(shí)空變遷與內(nèi)源性發(fā)展探索[J].當(dāng)代世界語社會(huì)主義，2008，(3).。根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)于社區(qū)自治進(jìn)行宏觀上的把控和指導(dǎo)，無論是地方政府決策，還是社區(qū)委員會(huì)選舉，又或者是非政府組織的活動(dòng)都有法可依有據(jù)可循。同時(shí)社區(qū)自治的其他有關(guān)部門，例如社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、非企業(yè)單位和志愿者組織都要遵循規(guī)范從事服務(wù)工作，完善規(guī)范體系，建立監(jiān)督和保障機(jī)制。在這一方面，上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)就在他們的“三站式直通車”中予以了特別重視，他們引導(dǎo)制定了居民公約，以居民公約的自律形式，增加居民對(duì)社區(qū)的歸屬感，培養(yǎng)社區(qū)共同意識(shí)。居民公約是針對(duì)社區(qū)實(shí)際，以訂約踐約為載體，吸引群眾參與、加強(qiáng)公民道德建設(shè)的重要途徑。制定的具體行為規(guī)范和社區(qū)自律意識(shí)有助于增加普遍認(rèn)同和自覺遵守，更益于居民不斷提升自身道德素質(zhì)。

4. 提高居民的素質(zhì)，增強(qiáng)責(zé)任心

居民素質(zhì)的整體提高和責(zé)任心的增強(qiáng)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的根本保障，要讓居民不但參與到社區(qū)自治中來，也讓居民以社區(qū)自治為自己的責(zé)任和義務(wù)。大力提高居民的素質(zhì)，增強(qiáng)居民的自治意識(shí)，是我國城市社區(qū)建設(shè)目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)的最重要、最根本、最具有戰(zhàn)略意義的舉措，也是一項(xiàng)艱巨、長期的任務(wù)[1]劉君德.中國的城市社區(qū)自治怎么走？——上海濰坊街道社區(qū)居委會(huì)民主建設(shè)實(shí)踐的啟示[J].杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2001，(4).。提高居民的覺悟，增強(qiáng)他們的責(zé)任心也是社區(qū)自治的保障方法。在目前的情況下，為逐步提高居民素質(zhì)，實(shí)行社區(qū)事務(wù)代理制度，也是一個(gè)較為可行的漸進(jìn)式途徑。比如，上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）在居民區(qū)層面推行的群眾事務(wù)代理制度，這一制度是由居民區(qū)黨組織、居委會(huì)、群團(tuán)組織等出面代理，幫助群眾向有關(guān)部門反映訴求、提出意見和建議；針對(duì)突出、重大的矛盾糾紛可能引起社區(qū)工作不穩(wěn)定的事務(wù)和相關(guān)政策中涉及到群眾利益群眾不滿的事務(wù)中，代理制度進(jìn)行一個(gè)前期的事務(wù)排查，堅(jiān)持便民利民、公平公正公開，充分尊重群眾意愿，在代理事務(wù)中堅(jiān)持行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解三位一體，依據(jù)法律法規(guī)為民排憂解難。這一制度有助于居民通過實(shí)踐提高民主素質(zhì)與社區(qū)管理的經(jīng)驗(yàn)，值得推廣。

三、社區(qū)自治民主化管理的實(shí)踐探索：上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）的“4+1”工作法與“三站式直通車”

（一）“4+1”工作法與“三站式直通車”

在前文中我們多處以上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)的社區(qū)自治民主化管理實(shí)踐作為分析對(duì)象。應(yīng)該看到，在應(yīng)對(duì)上海城市社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的歷史背景和條件下，五里橋社區(qū)（街道）經(jīng)過長期的摸索和提煉，最后逐步形成完善了“4+1”工作法，提出了實(shí)踐型的城市社區(qū)自治民主化管理工作模式。五里橋社區(qū)（街道）黨工委按照中央提出的“充分發(fā)揮基層黨組織推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用”的要求，結(jié)合多年的黨建工作經(jīng)驗(yàn)，努力“虛心問政于民、真心問需于民、誠心問計(jì)于民”，逐步探索形成了“組團(tuán)式服務(wù)、民主化管理、區(qū)域化支撐、群眾性評(píng)議”+“社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)”的“4+1”城市社區(qū)黨建工作方法。實(shí)踐已經(jīng)證明，“4+1”工作法在基層社區(qū)自治的民主化管理過程中是行之有效的。

在“4+1”工作法的指導(dǎo)下，上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)提出的三站式直通車機(jī)制是該社區(qū)黨工委通過整合各方資源，在責(zé)任區(qū)、居民區(qū)、街道三個(gè)層面[ 即責(zé)任區(qū)層面實(shí)行“短、平、快”工作法，居民區(qū)層面的“三會(huì)一代理一公約”自治管理方法，街道層面以“五會(huì)”配“五制”方法，相關(guān)內(nèi)容前文已述，在此不贅。]建立上下聯(lián)動(dòng)、各方參與的回應(yīng)訴求、解決問題機(jī)制。這一機(jī)制充分保證社區(qū)黨員群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)各方對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行溝通分工、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、化解矛盾，完善社區(qū)自治共治體系建設(shè)。這一機(jī)制以金字塔的形式逐層負(fù)責(zé)，在責(zé)任區(qū)、居民區(qū)、街道形成三站式直通車，快速、有效解決問題，把絕大多數(shù)問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，力求在一線掌握問題、在一線化解矛盾，對(duì)政府的創(chuàng)新社會(huì)管理而言，這也是其實(shí)行社區(qū)自治民主化管理的重要目的。

（二）五里橋社區(qū)實(shí)踐成效及其意義

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近3年來，五里橋社區(qū)（街道）共召開聽證會(huì)175次，協(xié)調(diào)會(huì)202次，代理群眾訴求223件，解決各類問題2756件，化解、緩解矛盾143起。從上述實(shí)踐中看，五里橋社區(qū)（街道）的 “三站式”直通車和訴求回應(yīng)解決機(jī)制與民主化管理是相輔相成的。民主化管理依托三站式直通車具體運(yùn)用到社區(qū)自治的實(shí)踐過程當(dāng)中去；而三站式直通車正是以民主化管理為基準(zhǔn)和指導(dǎo)方向，具體將民主和群眾參與運(yùn)用到城市社區(qū)自治。通過三站式直通車的處理模式，五里橋社區(qū)（街道）充分發(fā)揮了城市社區(qū)自治的民主化管理，用樣本具體的數(shù)據(jù)和案例為未來城市社區(qū)自治的完善和對(duì)策提供了很好的指導(dǎo)和建設(shè)性的建議。三站式直通車處理居民訴求的解決機(jī)制發(fā)揮了黨組織的主動(dòng)性，開拓了工作思路的多樣性，使工作方法更加的深入化和平面化，通過規(guī)范對(duì)制度加以約束，從而使得“4+1”工作法中的民主化管理在有序中更加人性化。

首先，五里橋社區(qū)（街道）收集處置大量居民訴求，實(shí)現(xiàn)了“無縫銜接”，加快了訴求回應(yīng)的速度，民主化的管理將社會(huì)矛盾化解在了基層，落實(shí)了社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。其次，在上下聯(lián)動(dòng)打破困擾基層的信息壁壘和管理分層，提升訴求回應(yīng)的質(zhì)量，推行了民主決策和民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民的根本利益。再次，通過自治和共治完善了居民全程參與社區(qū)自治活動(dòng)中，確保訴求回應(yīng)的匹配，培育了居民民主意識(shí)，有利于建設(shè)文明社區(qū)，同時(shí)也提高了居民的自治能力，促進(jìn)了基層自治組織的發(fā)展。

*王捷，男，北京法律文化研究中心副研究員。本文初稿的寫作得到華東政法大學(xué)李靜之、趙元的幫助，特此致謝。