夏欣欣

試論人民建議征集制度的歷史沿革

夏欣欣＊

中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期的成就，都是按照廣大人民群眾的意愿、通過團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)人民共同奮斗取得的。注重聽取人民意見建議，源于中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng), 源于馬克思主義的唯物史觀, 源于中國(guó)革命和社會(huì)主義建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐。建立健全人民建議征集制度，對(duì)“切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)人民群眾對(duì)黨和政府的工作積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，鼓勵(lì)和支持人民群眾以各種方式參與國(guó)家事務(wù)管理”有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。它必將成為凝心聚力的系統(tǒng)工程，科學(xué)發(fā)展的持久動(dòng)力。

人民建議 征集制度 沿革

回顧中國(guó)共產(chǎn)黨波瀾壯闊的發(fā)展歷程，其中最為寶貴的一條經(jīng)驗(yàn)，就是把“民心”作為制定決策的目標(biāo)、把“民智”作為科學(xué)決策的基礎(chǔ)、把“民力”作為實(shí)施決策的動(dòng)力、把“民意”作為檢驗(yàn)決策的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持了人民群眾的主體地位，發(fā)揮了人民群眾的首創(chuàng)精神，保持了同人民群眾的血肉聯(lián)系。我們黨歷來重視發(fā)揮群眾在社會(huì)發(fā)展中的作用，把代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，作為中國(guó)共產(chǎn)黨的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源。我們黨在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期的成就，都是按照廣大人民群眾的意愿、通過團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)人民共同奮斗取得的。雖然1988年以前沒有明確提出“人民建議征集制度”這一概念，但作為群眾工作的重要內(nèi)容，它象一條紅線，貫穿于我黨各個(gè)歷史時(shí)期，并為人民建議制度的形成與發(fā)展，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、注重聽取人民意見建議，源于中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)

中華文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，厚重的民族傳統(tǒng)文化，對(duì)誕生于這片土地上的中國(guó)共產(chǎn)黨有著舉足輕重的影響。民本思想一直是中國(guó)古代思想家政治家探索的熱門話題。早在殷商周時(shí)期就出現(xiàn)了民本思想的萌芽，西周政治家則以商亡為鑒，提出了“用康保民”的主張。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，左丘明發(fā)出了“國(guó)將興，聽于民；將亡，聽于神”之嘆。孟子比較明確地提出了“民貴君輕”為核心的民本思想。荀子對(duì)民本思想有新簡(jiǎn)發(fā)，他說：“君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟”，并且認(rèn)為：“得百姓之力則富，得百姓之死者強(qiáng)，得百姓之譽(yù)者榮。”到漢唐時(shí)期，民本思想得到進(jìn)一步發(fā)展，西漢著名政論家賈誼鑒于秦亡之訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)“民為國(guó)本”。唐太宗李世民更把“舟君民水”作為口頭禪，反復(fù)叨念：“水能載舟，亦能覆舟”，并以一系列措施踐行了魏征提出的“兼聽則明，偏聽則暗”的思想。至宋元明清時(shí)期，民本思想進(jìn)一步完善，許多思想家斷言，天下是天下百姓的天下。近代資產(chǎn)階級(jí)思想家在反封建的斗爭(zhēng)中，提出了更為深刻的民本思想?？涤袨檎J(rèn)為，在“民情”與“天命”之間，應(yīng)該“以民情驗(yàn)天心”，“民之所歸，即天之所與也?！睂O中山更是深刻地體會(huì)到：“革命事業(yè)，由民眾發(fā)之，亦由民眾成之?！睉?yīng)該指出的是，上述民本思想，是以畏民為出發(fā)點(diǎn)，以防舟覆為歸宿點(diǎn)，通過對(duì)民的地位的強(qiáng)調(diào)，使統(tǒng)治者在社會(huì)政治生活中，對(duì)自身行為適當(dāng)加以約束，在“民安”中求“國(guó)泰”。以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)民本思想進(jìn)行了揚(yáng)棄、改造和創(chuàng)新。首先，科學(xué)地界定了“民”的概念，毛澤東認(rèn)為，“民”是相對(duì)“敵”而言的，它是一個(gè)社會(huì)歷史概念，在不同的國(guó)家和一個(gè)國(guó)家不同的歷史時(shí)期，有著不同的內(nèi)容；工農(nóng)群眾是“民”的最基本的成份，共產(chǎn)黨首先是代表他們的利益并為實(shí)現(xiàn)他們的利益而斗爭(zhēng)的。其次，毛澤東指出人民群眾是歷史的主人，是推動(dòng)人類社會(huì)前進(jìn)的動(dòng)力，共產(chǎn)黨員一旦脫離群眾，將會(huì)喪失生存條件，就將一事無成。第三，毛澤東把傳統(tǒng)的“畏民”觀升華為“愛民”觀，提出了全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，從而突破了以“君”為中心的民本觀的藩籬，賦予“民”實(shí)實(shí)在在的地位和尊嚴(yán)。這些，從根本上解決了為什么要聽取人民建議、怎樣聽取人民建議、如何用人民建議推動(dòng)我們的工作等重大問題。

二、注重聽取人民意見建議，源于馬克思主義的唯物史觀

馬克思主義唯物史觀認(rèn)為：人民群眾是創(chuàng)造歷史的決定力量，“歷史活動(dòng)是群眾的事業(yè)”，決定歷史發(fā)展的是“行動(dòng)著的群眾”[1]馬克思恩格斯全集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1957：104.認(rèn)識(shí)來源于實(shí)踐，人民群眾是實(shí)踐的主體，億萬群眾的實(shí)踐活動(dòng)是認(rèn)識(shí)的源泉和認(rèn)識(shí)發(fā)展的動(dòng)力。毛澤東同志總結(jié)中國(guó)革命和建設(shè)的實(shí)踐時(shí)說：人民群眾是社會(huì)革命的主力軍?！叭嗣瘢挥腥嗣?，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力。”[2]毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[M].北京：人民出版社1991：1031.他告誡全黨同志，“共產(chǎn)黨人的一切言論和行動(dòng)，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，以最廣大人民群眾擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)。”“全心全意為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾，一切從人民利益出發(fā)”，這是我們立于不敗之地，取得革命和建設(shè)勝利的保證。在我國(guó)的民主革命時(shí)期，我黨創(chuàng)造性地提出了黨的群眾路線，即一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的路線。所謂從群眾中來，就是把廣大群眾在長(zhǎng)期實(shí)踐中所積累的經(jīng)驗(yàn)，把群眾提出的要求和愿望，也就是來自群眾各方面的分散的無系統(tǒng)的意見集中起來，經(jīng)過分析和綜合，化為領(lǐng)導(dǎo)的集中的系統(tǒng)的意見，形成符合實(shí)際情況的工作指示、方針、政策、計(jì)劃和辦法；所謂到群眾中去，就是把從群眾中集中起來形成的領(lǐng)導(dǎo)的工作指示、方針、政策、計(jì)劃和辦法，再拿回到群眾中去，讓群眾照著去辦，化為實(shí)際行動(dòng)，并使之在群眾的實(shí)踐中得到檢驗(yàn)、豐富和發(fā)展。群眾路線是無產(chǎn)階級(jí)政黨的根本路線，是我們黨在民主革命時(shí)期戰(zhàn)勝敵人的重要“法寶”之一。鄧小平在新的歷史時(shí)期進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了群眾觀點(diǎn)和群眾路線。他尊重群眾，熱愛人民，時(shí)刻關(guān)注最廣大人民群眾的利益和愿望，把“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”、“人民答應(yīng)不答應(yīng)”作為制定各項(xiàng)方針政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，從而為我們樹立了堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線的光輝典范。2000年2月24日，江澤民在廣東省主持召開黨建工作座談會(huì)時(shí)說：“我們黨所以贏得人民的擁護(hù)，是因?yàn)槲覀凕h在革命、建設(shè)、改革的各個(gè)歷史時(shí)期，總是代表著中國(guó)先進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表著中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表著中國(guó)最廣大人民的根本利益，并通過制定正確的方針路線政策，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家和人民的根本利益而不懈奮斗?！盵3]中國(guó)共產(chǎn)黨新時(shí)期簡(jiǎn)史[M].北京：中共黨史出版社，2009.十七屆四中全會(huì)作的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》特別強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，堅(jiān)持以人為本，貫徹馬克思主義群眾觀點(diǎn)和黨的群眾路線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不斷增強(qiáng)黨的階級(jí)基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，使黨始終得到最廣大人民群眾支持和擁護(hù)?！?/p>

三、注重聽取人民意見建議，源于革命和建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐

在我黨歷史上，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性的事例如夜空的星斗，不勝枚舉，奪目璀璨。1940年秋，國(guó)民黨停發(fā)八路軍軍餉，并對(duì)抗日根據(jù)地實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖，邊區(qū)的外援全部斷絕。與此同時(shí)，邊區(qū)內(nèi)遭受了嚴(yán)重的旱、病、水、雹、風(fēng)五大災(zāi)害的侵襲。1941年6月3日，陜甘寧邊區(qū)政府召開縣長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，討論征糧問題。天正下著大雨，會(huì)議室突然遭到雷擊，延川縣代縣長(zhǎng)李彩云被電擊死。事后，一個(gè)農(nóng)民便說：老天爺不睜眼，咋不打死毛澤東？保衛(wèi)部門要把這件事當(dāng)作反革命事件來追查，被毛澤東制止了。經(jīng)調(diào)查，老百姓說這話的原因就是公糧征得太多，有些老百姓不高興。為了減輕老百姓的負(fù)擔(dān)，在毛澤東的號(hào)召下，轟轟烈烈的大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)在邊區(qū)全面展開，有效地發(fā)展了經(jīng)濟(jì)、保障部隊(duì)和群眾的供給。1941年11月在陜甘寧邊區(qū)二屆一次參議會(huì)上，李鼎銘等建議“政府應(yīng)徹底計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政主義，避免入不敷出經(jīng)濟(jì)紊亂之現(xiàn)象”，對(duì)此事，毛澤東后來撰文說：“‘精兵簡(jiǎn)政’這一條意見，就是黨外人士李鼎銘先生提出來的；他提得好，對(duì)人民有好處，我們就采用了。”[4]根據(jù)中共中央的指示，陜甘寧邊區(qū)先后進(jìn)行三次精簡(jiǎn)，取得很大成效。1954年6月14日，中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議討論通過了《中華人民共和國(guó)憲法草案》和關(guān)于公布憲法草案的決議，要求廣泛開展討論，發(fā)動(dòng)人民群眾提出修改意見。兩天后，《人民日?qǐng)?bào)》刊登了憲法草案全文并發(fā)表了在全國(guó)人民中廣泛地展開討論憲法草案的社論。一場(chǎng)全民大討論以最快的速度在全國(guó)范圍內(nèi)展開。在大規(guī)模宣傳的基礎(chǔ)上，討論持續(xù)了兩個(gè)多月，參加討論的人數(shù)達(dá)1.5億人之多，占全國(guó)人口的四分之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，前前后后收到來自各個(gè)方面的意見共有118萬多條。9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京中南海懷仁堂隆重開幕。1226名代表，帶著全國(guó)各族人民的重托，第一次齊聚這里，共商國(guó)是。大會(huì)全體代表對(duì)憲法草案進(jìn)行了認(rèn)真的、充分的討論。9月20日，大會(huì)以無記名投票的方式通過中國(guó)人民的根本大法——《中華人民共和國(guó)憲法》。新中國(guó)第一部憲法就此正式誕生。在中國(guó)革命的歷史進(jìn)程中，諸如此類的事例不勝枚舉。

1988年，著名建議家馬弘毅首倡在中國(guó)創(chuàng)立“人民建議征集制度”，后又在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，進(jìn)行了更加深入的闡述：“我國(guó)現(xiàn)有的一系列政治民主制度在一些層次不同的部門、單位中，未能很好實(shí)施，因此一些亟待解決的問題、好的建議和意見，很難及時(shí)反映上來。為了健全社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)管理，加強(qiáng)和完善我們的政治民主制度建設(shè)，把根源于人民群眾之中的那些好思想、好主張、好措施等方面的建設(shè)性意見集中起來，除了繼續(xù)發(fā)揮國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——各級(jí)人民代表大會(huì)行使有關(guān)職能外，還應(yīng)該廣泛建立實(shí)施‘人民建議征集制度’。我們應(yīng)該把此項(xiàng)制度作為有中國(guó)特色的社會(huì)主義的一項(xiàng)重要的配套政治制度，通過人民代表大會(huì)或其常委會(huì)，在法律上予以確定，切實(shí)地實(shí)施，凝聚全民的力量，把中華民族的改革開放大業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)?！盵5]還有學(xué)者提出讓“人民建議”成為與“人大代表、政協(xié)委員提案”并駕齊驅(qū)的“三駕馬車”。為了適應(yīng)改革開放的新形勢(shì)，鼓勵(lì)廣大群眾積極參政議政，山西省最早實(shí)行人民建議征集制度，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)做這項(xiàng)工作。隨后，北京、重慶及河北、黑龍江、江蘇、江西、安徽、新疆等省，還有哈爾濱、鄭州、杭州等十余個(gè)省會(huì)城市及一大批地、市、縣，都設(shè)立了人民建議征集辦公室；沒有設(shè)立人民建議征集辦公室的地方也都以各種方式開展了人民建議征集工作，并呈現(xiàn)出參與面越來越廣，針對(duì)性越來越強(qiáng)，建議質(zhì)量越來越高，領(lǐng)導(dǎo)越來越重視，評(píng)審獎(jiǎng)勵(lì)辦法越來越科學(xué)的局面。2007年3月10日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》（中發(fā)[2007]5號(hào)）明確指出：“要建立健全人民建議征集制度，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)人民群眾對(duì)黨和政府的工作積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，鼓勵(lì)和支持人民群眾以各種方式參與國(guó)家事務(wù)管理?！蔽膬?nèi)的決定，為人民建議征集工作翻開了嶄新的一頁。

2011年，上海市信訪辦人民建議征集處正式成立，人民建議征集工作力求真實(shí)反映“民意”、廣泛集中“民智”、全面凝聚“民力”、共建美好“民生”。上海市人民建議征集工作讓一些群眾集中反映的問題得到了批量化解，一批群眾的真知灼見得到了論證優(yōu)化和應(yīng)用采納。建議征集工作中的“完善政策規(guī)定、批量化解矛盾”、“完善社會(huì)管理、源頭消減矛盾”、“運(yùn)用先進(jìn)科技、破解疑難矛盾”等做法，對(duì)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)和諧發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。在《2012上海社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目》評(píng)選中，《上海市人民建議征集制度建設(shè)》位列十大創(chuàng)新項(xiàng)目之首。有群眾在送人民建議征集處的錦旗上寫道：“建議征集小舞臺(tái)，科學(xué)發(fā)展大事業(yè)?！?/p>

群眾是真正的英雄。作為群眾工作的重要內(nèi)容，人民建議征集工作將是一個(gè)永不落幕的“大舞臺(tái)”；作為凝心聚力的重要途徑，人民建議征集工作將是一個(gè)永不枯竭的“智慧源”；作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)在需要，人民建議征集工作將是一個(gè)永不停止的“推進(jìn)器”；作為社會(huì)進(jìn)步的前沿陣地，人民建議征集工作將是一個(gè)永不落伍的“先行者”?！?/p>

*夏欣欣（1963.1- ），男，上海市信訪辦人民建議征集處副調(diào)研員。曾在上海空軍政治學(xué)院任教，編著出版著作、教材、讀物19部。